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20世纪90年代以来，我国基层民主的发展受到国内外学术界的广泛关注。对于农村基层民主和城市基层民主的发展，国内学术界已经有丰富的研究，但是，对于高校基层民主的发展及其对现代大学治理意义的研究尚不多见。本文试图以高校教代会为重点，揭示高校教代会推进基层民主和大学治理发展的经验，并提出进一步完善高校教代会制度，完善大學治理的基本思路。
一、高校教代会的发展历程
高校教职工代表大会（以下简称教代会）是教职工行使民主权利和民主管理学校的基本形式，是学校管理体制的重要组成部分，是中国特色现代大学制度的创新。教代会制度从试点、普及到深化，经过30多年的建设，在学校改革和发展中发挥了不可替代的重要作用。从1979年在部分高校试点算起，教代会制度的发展大致分为三个不同的发展阶段。
1试点和推广阶段
1978年10月，教育部颁发了《全国普通高等学校暂行工作条例（试行草案）》，明确提出要在党委领导下定期举行师生员工代表大会。从1979年春开始，参照企业中的职工代表大会制度，全国陆续开展了教代会的试点工作。邓小平在1980年8月中央政治局扩大会议的讲话中指出：“各企业事业单位普遍成立职工代表大会或职工代表会议。这是早已决定了的，现在的问题是推广和完善化。”[1]
关于试点建立教代会制度的问题，1980年6月12日，全总党组专门向中央书记处提出了《关于在学校试建教工代表大会制度的请示报告》，提出不仅要在全国试点，而且建议在各级学校逐步普遍推行教代会或教工大会制度。同年11月3日，中央书记处决定，“学校特别是高等院校的教职员工代表大会的组成和职权，应当专门研究，制定单行条例”。为进一步推进试点工作，教育部和中国教育工会于1981年1月在北京召开了“教工代表大会试点座谈会”。会议就教工代表大会的性质、代表、职权、工作机构进行了讨论。此次会议对高校教代会制度的建立起到了积极的引导和推动作用。
1981年6月15日颁布的《国营工业企业职工代表大会暂行条例》第十八条规定：“科研、教育、文化等事业单位也要依靠群众，实行民主管理，可以参照这个条例的精神，结合各自的实际情况，制定各自的职工代表大会暂行条例。”[2]这就为教育系统试点建立教代会制度起到了参照和推动作用。到1983年7月，召开教代会的高校从20多所增加到66所，占全国高校的92%。教代会的内容越来越丰富，有的已形成制度。1983年7月，教育部和全国教育工会在北京召开了“高等学校教职工代表大会工作座谈会”。会议认为，几年来教代会制度试点是成功并富有成效的。由于教代会同其他民主形式比较起来有较高的严肃性和较广的群众性，因而它是学校实行民主管理、民主办校的基本形式和基本制度。与会代表还讨论了《高等学校教职工代表大会暂行条例》（草案），为该条例的颁发施行奠定了基础。此次会议也为教代会制度在高校的正式确立奠定了基础。
教代会制度经过6年的试点工作已基本成熟，教育部、中国教育工会全国委员会于1985年1月28日颁发了《高等学校教职工代表大会暂行条例》。该条例对高校教代会的性质、职权、代表、组织制度、工作机构等作了明确规定。该条例的颁发，标志着教代会制度在高等学校的正式确立。
2制度化法律化阶段
《高等学校教职工代表大会暂行条例》颁布以后，高校纷纷召开教职工代表大会，建立教代会制度。到1988年7月，全国有60%的高校建立了教代会制度。1989年12月，中共中央发出了《关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作的通知》，各级党委对工会工作的领导明显加强，高校教代会制度的建设也明显加快。一些省市教育工委、教育行政部门把高校工会、教代会工作列入高校党建和思想政治工作的考核评审条件，对高校教代会制度进行了检查、调研，提出了新的要求。北京市于1995年3月下发了《关于进一步健全和完善高等学校教职工代表大会建设的意见》。在教育工会内部，对教代会制度的建设也明显加强，将其作为合格、先进、模范职工之家的重要考核条件，许多省市教育工会还制定了《教代会工作规范》，与党政联合制定了教代会评估条例，开展了教代会评估。到1998年底，全国普通高校教代会建制率达100%，绝大多数高校能做到按期换届，定期开会，90%以上的学校坚持每年召开一次教代会。学校教代会工作制度、组织制度更加完善，工作质量明显提高。
这期间，教代会制度建设最明显的特征是走向法制化，在党的重要文献中也有明确的要求。1985年5月颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确规定：“要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”“必须紧紧地依靠教师，认真听取他们的意见，充分发挥他们的作用，有关学校的重大改革都必须经过教师们充分讨论。”[3]1996年3月，中共中央制定的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》再次强调，“高等学校党委领导教职工代表大会，支持教职工代表大会正确行使职权，在参与学校的民主管理和民主监督，维护教职工的合法权益等方面发挥作用”[4]。此后的《普通高校党建工作基本标准》对教代会也有明确的表述。
伴随国家民主法制建设进程，教育立法的进程明显加快。在国家颁布的一系列法律法规中，明确地把学校民主管理、民主监督的内容写了进去，对教代会作了明确规定，从而确定了教代会的法律地位。1993年10月31日，全国人大常委会通过的《教师法》第七条明确规定，教师享有“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其它形式，参与学校的民主管理”[5]的权利。1995年3月18日，全国人大常委会通过的《教育法》第三十条也明确规定，“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督”[6]。而1998年8月29日全国人大常委会通过的《高等教育法》第四十三条规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权利。”[7]这些法律对高校教职工参与学校的民主管理、民主监督以及教代会的地位提供了法律保障。教代会制度法律地位的确立，不仅使高校教代会开展工作有了法律保障，成为依法治校的重要内容，更重要的是随着教职工法治意识的增强，他们依法民主治校的参与积极性大为提高，促进了高校治理结构的合理化。 3规范化多样化阶段
质量提升是新时期教代会发展的主要标志。1996年10月全国教育工会发布的《关于开展教代会评估工作的意见》指出：“当前有必要在继续普及教代会制度的同时，把工作重点转移到提高教代会质量上来，大力推进教代会的制度化和规范化建设。”此后，教代会制度建设转入着重解决“制度不够健全、职权不够落实、作用发挥不够充分等问题”的提高质量阶段。这一阶段的主要特征是教代会制度的规范化和多样化。在国家民主法治建设、现代大学制度建设的时代背景下，高校内部管理体制改革逐步深化，教代会制度建设呈现出与时俱进的新动向。
在国家规定的基础上，许多省市根据当地高校教代会工作实际，对教代会的工作规范和标准作了具体规定，如《浙江省高等学校教职工代表大会工作基本标准》、《北京高等学校教职工代表大会工作规程》等，这些规定的出台推动了教代会建设的制度化和规范化进程。总体而言，对教代会功能的规范主要体现在以下四个方面：一是高校能坚持做到每年由校长向教代会做工作报告，学校的重要决策、发展规划都要经过教代会酝酿讨论，有的甚至可以做出决定。二是积极开展民主评议学校领导干部工作。这是落实教代会四项职权的一项重要工作。各高校依据有关要求，结合学校实际，制定了民主评议学校领导干部的德、能、勤、绩测评表和对干部进行信任投票，在干部述职的基础上进行测评。这项工作有力地推动了学校干部队伍的建设。三是积极开展经常性的提案工作。教代会提案是全校教职工通过教代会参与学校管理的重要形式，是学校工作决策民主化、科学化的重要渠道，也是落实教代会职权的重要形式。为此，一些高校如清华大学等还专门制定了《教职工代表大会提案工作条例》，以此来规范和推动这项工作。四是积极建立院（系）二级教代会。随着学校办学规模的扩大和管理重心的下移，院（系）民主决策、民主管理、民主监督工作也越来越重要，因而教代会制度要向纵深发展，向院（系）延伸，即建立二级教代会制度。一些高校不仅建立了组织机构，还建立了相应的制度，并赋予相应的职权。
这一阶段另一个非常重要的形式是校务公开制度的建立。1999年3月，全国教育工会下发了《关于推进校务公开工作的意见》，指出校务公开要以教代会为基本载体，加强学校监督工作，搞好学校民主政治建设。各省、市、自治区也制定出详细的实施意见。校务公开制度开始在高校逐步建立。在实践的基础上，2001年7月，教育部同中国教育工会在北京联合召开了全国校务公开工作研讨会。2002年2月，教育部同全国总工会下发了《关于全面推进校务公开工作的意见》，并于6月在昆明联合召开了全国校务公开工作经验交流会。校务公开工作的实施，有力地推动了教代会制度的完善和发展。
二、H大学教代会参与大学民主治理的经验分析
H大学是一所学科门类齐全的国家“211 工程”重点建设大学和省部共建重点师范大学。学校共有各类教职员工近3000人，其中专职教师2000多人。随着学校事业的快速发展，H大学同国内多数高校一样，面临着如何完善管理、增强办学实力、提高广大教职工积极性的问题。针对教代会制度普遍存在的问题与不足，近年来， H大学对教代会进行了较大力度的改革，改革重点围绕加强制度建设、扩大民主参与、发挥实际作用展开。经过这一轮的改革，教代会的地位显著提高，作用明显增强，成为学校管理体制的重要组成部分，成为教职工依法集体行使民主权利、参与学校民主管理的基本制度和基本形式。教代会在学校党委的领导下，依法参与学校的民主决策、民主管理和民主监督，保障教职工民主权利，维护教职工合法权益，调动教职工的积极性，团结和动员全校教职工参与学校的建设与发展，支持并监督校长与学校管理部门正确行使职权。教代会在高校民主管理和现代大学制度建设中的作用明显增强。
1教代会的组织结构
H大学教代会的组织结构按照民主原则和民主程序形成。教代会代表由各二级单位民主选举产生，代表选举实行差额直接选举方式和无记名投票选举方式。各二级单位代表组成代表团集体参加学校教代会全体会议。教代会全体代表会议是教代会的最高形式，主要职权包括：（1）审议校长的工作报告、年度工作计划、财务工作报告，讨论学校办学指导思想、发展规划、重大改革方案、教职工队伍建设及其他有关学校建设发展的重大问题，提出意见和建议。 （2）审议通过学校提出的教职工聘任、奖惩、校内津贴分配等原则和办法，以及其他與教职工权益有关的重大规章制度。 （3）审议决定教职工福利费管理使用办法及其他有关教职工生活福利事项。 （4）民主评议、监督学校领导干部。配合人事、组织部门对学校各级领导干部进行评议、考核，可以向学校党委和主管部门提出对领导干部嘉奖、晋升或处分、免职建议。
教代会设立常务委员会和工作委员会两个层面的工作机构。常务委员会由15人组成，主要包括主任1名，副主任2名，秘书长2名，常务委员10名，主任、副主任、秘书长和常务委员均由教代会全体代表会议选举产生，人选一般从各工作委员会主任、副主任和委员中产生。教代会的工作委员会包括教学科研委员会、财务审计委员会、劳动人事委员会、干部评议委员会、生活福利委员会、提案审理委员会。各工作委员会设主任1名，副主任1名，委员7名，由教代会全体代表会议选举产生。
H大学教代会组织结构的一个显著特色是，教代会常委会主任由不担任学校领导职务和党政机关部门领导职务的普通教师经过教代会全体代表会议民主选举产生，教代会主任同时兼任校工会主席，这一做法在全国高校属于首例而且迄今为止仍为先例。国内其它高校的做法一般是学校教代会主任兼任校工会主席，由1名学校党委副书记或副校长兼任。H大学从20世纪90年代以来一直没有采取这种做法，而是尊重教代会意见，由教代会代表从普通教师中民主选举产生，近四届教代会主任（兼工会主席）都是普通教师，这充分体现了H大学党政领导班子的民主意识和开阔的政治胸怀。教代会专职副主任由教代会全体会议选举产生，候选人一般来自学校机关、二级单位具有一定级别或职务的专职党政工作人员（但是必须是学校教代会代表）。专职副主任根据实际情况享受副处或者正处级待遇。在教代会各工作委员会中，主任、副主任和委员几乎90%是一线普通教职工代表，多数具有教授、副教授等专业技术职称，具有副处级以上领导职务的为极少数。 除了学校层面的教代会以外，从2008年开始，H大学开始推行学院（系）等二级单位教代会制度，进一步推进二级单位基层民主建设。二级单位教代会设主任1名、副主任1名、代表5～9名，分设教学科研工作组、生活福利工作组、劳动人事工作组。院（系）教代会主任兼任院（系）工会主席，列席学院党政会议。二级教代会主任、副主任和代表由本单位教职工民主选举产生，二级单位党政班子成员不兼任教代会主任、副主任，绝大多数代表为普通教职工。
从上述组织结构可以看出，H大学的教代会不仅充分体现了民主原则和民主程序，而且体现了普通教职工的主人翁地位，官本位色彩大大降低，具有广泛的民意基础。因此，教代会能够受到多数教职工的信赖与拥护。
2教代会的制度安排
为了切实增强教代会的作用，H大学致力于通过制度建设规范教代会的运作，形成了一系列有利于教代会民主参与学校重大事务管理、决策和监督的制度和机制。教代会建立的主要工作制度包括：《H大学教职工代表大会暂行实施细则》，《H大学教代会与学校职能部门情况沟通会制度》，《H大学校务公开实施办法》，《H大学教代会提案督办制度》。教代会民主参与的主要机制包括：教代会常务委员会主任列席学校党政班子联席会议机制；教代会主任列席学校校长办公会议机制；教代会主任、副主任以及工作委员会主任、副主任列席学校相关职能部门重要会议，参与相关事务决策机制；教代会参与学校涉及教职工权益问题的申诉处理机制。
在基本制度和运行机制建立起来的同时，H大学教代会从2007年以来走上了常规化的轨道，学校每年召开一次教代会，校长，分管教学、科研、人事工作的三位副校长，财务处长，后勤和基建处长以及教代会主任向大会报告工作，听取教代会代表意见，各代表团分组审议上述报告，提出提案和意见建议。经过教代会提案、审理委员会审理，有重点地向学校提出正式提案，学校各分管校长对提案做出处理意见，转交各相关部门实施办理。相关部门必须在一定的期限内将整改意见和措施向提案人以及教代会相关工作委员会答复，并最后听取提案人意见，对提案办理落实情况予以评价。
在总结学校教代会改革发展经验的基础上，2011年3月，H大学党委召开了加强工会教代会工作专项会议，并制定了《关于进一步加强教代会建设和工会工作的意见》（校党委[2011]12号）。该意见对进一步加强教代会建设做了详细、全面的规范，主要内容包括：充分认识新形势下加强教代会建设和工会工作的重要意义；加强教代会建设和工会工作的指导思想与目标；进一步健全完善教代会工会工作制度，提高教代会工会工作水平；发挥教代会工会工作优势，依法维护教职工合法权益；进一步加强对教代会工会工作的领导，提升学校民主管理水平。这一文件的出台标志着H大学教代会工作制度化、规范化走上了一个新的发展阶段。
3教代会的民主参与
民主参与是高校教代会的重要职能。H大学教代会的民主参与，不仅涉及学校改革发展大事，而且涉及教职工福利和日常生活小事。让教代会参与学校涉及教职工切身利益的大事已经成为H大学教代会的传统。例如，针对学校人文社科与理工科发展在投入上不均衡问题，教代会专门提出一项重点提案《学科建设与资源投入应重视文理工科的全面协调均衡发展》，建议学校重视人文社科发展，保持人文社科传统优势，并且提出相关具体建议。对此，学校领导高度重视，分管副校长会同有关职能部门认真吸取教代会重点提案意见，做出了明确回应。随后，分管副校长、科技处、社科处处长就提案回复情况同教代会常委会、提案人举行沟通协调会，确定改进有关工作的重点与具体思路。一年之后，提案人对提案办理结果的意见表示，本提案受到校长重视，现已得到科技处处长、社科处处长联名提交的办理意见，同意学校提出的促进学科建设全面、协调、可持续发展的工作思路，同意学校重点学科建设具体规划，支持学校为提高学科建设水平、提升人才培养质量和服务社会能力的各项改革。
从上述案例可以看出，H大学教代会在代表提出提案、审理立案、提交相关职能部门回复办理意见、主管校领导批示意见、提案人反馈意见各个环节紧密联系，有条不紊，体现了规范化、制度化、程序化的运作。
在高校治理体制中，如何实行民主管理，调动广大教职工参与高校内部事务管理的积极性，同样也是一道难题。H大学教代会的实践表明，民主管理、民主治校是广大教职工的基本意愿，通过探索能夠找到破解民主管理难题的有效办法。民主管理就是以人为本的管理，就是维护和实现广大群众切实利益、根本利益的管理，就是民主协商、集思广益的管理，只有这样的管理才是有效的管理。没有民主参与，单纯的管制、压制、限制往往缺乏效率。
民主监督是教代会参与高校民主管理的应有之义。但是，民主监督如何具体落实，这成为普遍存在的“软肋”。H大学教代会民主监督功能的落实，主要体现在切实抓好校务公开，让广大教职工享有比较充分的知情权；教代会常委会主任、各工作委员会主任广泛参与对职能部门的评议，以评议促监督；教代会常委会主任和各工作委员会主任广泛参与学校人才引进、收入分配、业绩评价标准制定等大事的操作过程，参与先进个人及各种荣誉称号评选，保证公正透明；通过专题调研、专项检查、专项督办等方式对学校职能部门进行督促；通过沟通会、通气会、协调会等方式反映教职工意见和建议。
H大学校教代会常委和工会委员每年举行校务公开专题会，有重点地解决校务公开、民主监督问题。经校长办公会议批准，学校划拨专款在校内设立东区、西区两处大型校务公开栏，使学校的校务公开工作有了专用场地。近几年来，教代会、工会与校纪委、监察处一起，对学校校务公开工作认真履行监督的职能，协助学校校务公开办公室制定了教务处、人事处、财务处、外事处等17个职能部门的校务公开实施办法，检查和督促校务公开的实施情况，并承担了校务公开公告栏的内容更新工作，使广大教职工特别是教师们对学校教学、科研、财务、人事、外事、基建、后勤服务等方面的重要举措和执行情况有了充分的了解，校务公开的项目逐年细化，赢得广大教工的好评。目前，H大学校务公开已走向制度化和规范化，形成了报纸、公开栏、网络等多元化的校务公开渠道。教代会还积极探索如何进一步推进二级单位院务公开，加强对二级单位的教学科研等各项工作的民主参与、民主管理和民主监督。 三、完善高校教代会制度的思考
经过30多年的实践，高校教代会制度在探索中不断发展，在发展中走向制度化、法治化，确立了法律地位，形成了比较成熟的组织体系和工作制度，呈现出良好的发展态势。在新的形势下，推动高校教代会制度不断发展是大学治理结构改革和增强教职工民主法制意识、主人翁意识的需要。从H大学教代会制度的实践经验来看，需要进一步从增强教代会的法律保障、增强教代会职权落实的执行基础、增强教代会组织制度的科学化、增强教代会行使职权的能力基础几个方面进一步完善高校教代会制度，促进高校民主治理的发展。
1增强教代会的法律保障
目前，教代会合法性法律基础的获得主要来自于《工会法》、《劳动法》、《教育法》、《教师法》、《高等教育法》中对我国的教代会制度给予的不同方面的法律规定、保障。但是，这些法律要么仅仅规定了教代会这种民主管理和监督的形式，没有设计任何具体的内容；要么虽就教代会作了规定，但也只是规范性文件，其法律效力较低，约束力也不足，并且在教代会职权问题上的规定也比较粗陋、不太明确。而1985年颁发并延用至今的《高等学校教代会暂行条例》（简称《暂时条例》），随着政治体制改革和国家民主法制的发展以及高等教育事业的发展，无论是从民主政治建设的社会背景，制订该条例的法律和理论依据，还是高校办学规模、办学模式等许多方面看，都已经发生了巨大变化，条例的许多方面已明显的不适应。在促进大学治理结构改革的进程中，要拓宽教代会存在的法律基础。首先，国家有关部门应该加强教代会基本法律法规建设。从法律的层面对教代会的性质及其在学校管理体制中的地位等做出具体、明确的规定；对教代会的机构设置、运作程序、组织形式和职权范围加以法律规范，使教代会建设真正做到有法可依。其次，有关部门应对《暂行条例》及时加以修订，以符合现阶段高校改革发展的实际需要。通过健全和调整教代会的代表制度、组织制度、工作制度等基本制度，增强其权威性、强制性、规范性和程序性，强化其作为教职工参与高校民主管理专门机构的职能。
同时，法律规范的出台应该对教代会的职权作更清晰的规定，主要是以下兩个方面：首先，要区分学校的整体权力构架，厘清各自的权限。高校权力的行使有三大机构，一是以党委书记、校长为首的党政管理机构，二是行使学术管理权的学术委员会，三是行使民主管理权的教代会。这三大机构分别对不同的事项有相应的职权，现实中有将它们混淆的做法，尤其是党政机构越权行使了教代会职权的做法更是常见，这种职权范围划分或执行职权时的模糊，削弱了教代会的职权和影响，最终导致教代会地位下降，教职工参与民主管理的权利得不到保障，影响学校的民主治理。
2增强教代会职权落实的执行基础
在大学治理结构中，教代会的职权落实得如何，取决于三个重要的条件，一是党委对教代会的领导是否到位，二是高校领导对教代会的认识是否到位，三是常设的执行机构是否得力。在“党委领导、校长负责、教授治学、民主监督”治理架构中，政治权力、行政权力、学术权力、监督权力应该分别承担处理政治目标、行政目标、学术事务和民主监督的职能，各自具有明确的职责。教代会作为教职工利益的代表者和维护者，应该是行使监督权力的主体，应该设置专门委员会等常设的执行结构，形成教代会闭会期间的长效工作机制。
全面落实教代会职权，应该把工作的着力点放在四项职权的落实上。首要的是争取学校党委的重视和行政的支持，这是落实教代会职权的关键。其次要加强教代会制度建设，从制度上保证四项职权的落实。只有建立必要的规章制度，强化依法办事的意识，才能克服和避免教代会运行过程中的随意性、不稳定性和形式主义倾向。同时，教代会要根据高校内部管理体制改革的新变化，研究当前教职工利益诉求的新特点，及时调整利益主题，建立健全教职工利益的表达、维护、协调与监督机制，切实维护好教职工的合法权益和根本利益，依法保证教职工对学校重大决策的知情权、参与权和监督权。
3增强教代会组织制度的科学化
从高校内部看，教代会的组织制度主要指向两个层面，一是校一级的组织制度，二是院系一级的教代会组织制度。
在校一级层面上，目前，虽然有现行的《暂行条例》、《教育法》、《教师法》等为依据，但是不少高校在其内部关于教代会的规章制度还不完善。许多高校笼统地照搬国家和上级教育主管部门的教代会法规，没有有效地结合本校实际进行细致、充分地论证和制定相关规章制度。这样的现状导致了在学校内部由于规章制度效力的硬度不够，使得民主管理在实践中出现了较大的随意性。这是造成学校民主管理工作滞后的根本原因之一。要在立足于本校实际情况的基础上，经过广泛的意见征求和论证，充分考虑诸多方面的因素，建立一套科学完整的适合本校的教代会规章制度。
同时要适时推行和完善二级教代会制度。院系是高校的基层单位，二级教代会制度是调动广大教职工参政议事积极性、优化高校内部治理结构的落脚点。加强和完善二级教代会制度建设，必须进一步明确二级教代会的地位，落实二级教代会的职权。要不断完善程序化和规范化，二级教代会的建立最终目的是要充分调动教职员工的积极性，推动学校各项事业的发展。它既是学校民主建设的需要，也是深化学校内部管理体制改革的需要。只要坚持实事求是、一切从实际出发的思想，就一定会使二级教代会在民主管理中起到实质性的推动作用。
4增强教代会行使职权的能力基础
高校教代会是一个特殊的组织，组织的人员主体构成便是教代会代表。教代会的各项工作能够维持高效运转离不开教代会代表的努力，教代会具体职权的落实依赖于教代会代表本身的能力水平，教代会民主化、法制化进程也与教代会代表的法律意识和民主素质息息相关。教代会代表必须不断强化自身的民主意识，提高法律意识，积极投身到教代会的各项工作中，才能不辜负群众的信赖和支持，才能保障教代会的作用得到充分的发挥。
要积极探索有效的组织形式，鼓励教职工参与教代会民主管理，提高教代会代表的参政能力和水平；要培养敢于维护群众利益，敢于讲真话，并具有较强的参政议政能力的代表。同时，代表推选还要注意广泛性，在以教师为主体的前提下，也要考虑后勤职工、机关干部的代表性，实行老中青三结合，使教代会具有活力并能够反映各个层面的教职工对学校工作的意见、建议及要求。要加强教代会代表培训工作，提高其民主参与能力。高校教代会代表的培训，可采取理论与实际相结合、普及与提高相结合、专题培训与系统培训相结合，积极争取学校领导的支持，在培训时间和经费上给以保证，使培训工作经常化、制度化。 四、結语
H大学教代会的实践经验表明，高校教代会对于大学民主治理的发展起到了积极的推进作用，高校民主管理成为现阶段我国现代大学治理的重要组成部分。以教代会为实践形式的高校基层民主有利于调动广大知识分子的积极性，使他们能够心情舒畅地投身于高等教育事业的改革与发展，是提高高等教育办学质量、增强办学实力的重要保障。高校教代会已经成为高校治理体系的重要组成部分，是依法治校、民主治校、科学治校的重要根基。完善高校教代会制度，扎实推进高校基层民主，是建设中国特色社会主义现代大学制度的基本举措。现代大学在中国现代化进程中不仅肩负着传播知识、培养人才、科技创新、社会服务的基本使命，而且应当肩负起实践基层民主、推进治理创新的使命。
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一、高校教代会的发展历程
高校教职工代表大会（以下简称教代会）是教职工行使民主权利和民主管理学校的基本形式，是学校管理体制的重要组成部分，是中国特色现代大学制度的创新。教代会制度从试点、普及到深化，经过30多年的建设，在学校改革和发展中发挥了不可替代的重要作用。从1979年在部分高校试点算起，教代会制度的发展大致分为三个不同的发展阶段。
1试点和推广阶段
1978年10月，教育部颁发了《全国普通高等学校暂行工作条例（试行草案）》，明确提出要在党委领导下定期举行师生员工代表大会。从1979年春开始，参照企业中的职工代表大会制度，全国陆续开展了教代会的试点工作。邓小平在1980年8月中央政治局扩大会议的讲话中指出：“各企业事业单位普遍成立职工代表大会或职工代表会议。这是早已决定了的，现在的问题是推广和完善化。”[1]
关于试点建立教代会制度的问题，1980年6月12日，全总党组专门向中央书记处提出了《关于在学校试建教工代表大会制度的请示报告》，提出不仅要在全国试点，而且建议在各级学校逐步普遍推行教代会或教工大会制度。同年11月3日，中央书记处决定，“学校特别是高等院校的教职员工代表大会的组成和职权，应当专门研究，制定单行条例”。为进一步推进试点工作，教育部和中国教育工会于1981年1月在北京召开了“教工代表大会试点座谈会”。会议就教工代表大会的性质、代表、职权、工作机构进行了讨论。此次会议对高校教代会制度的建立起到了积极的引导和推动作用。
1981年6月15日颁布的《国营工业企业职工代表大会暂行条例》第十八条规定：“科研、教育、文化等事业单位也要依靠群众，实行民主管理，可以参照这个条例的精神，结合各自的实际情况，制定各自的职工代表大会暂行条例。”[2]这就为教育系统试点建立教代会制度起到了参照和推动作用。到1983年7月，召开教代会的高校从20多所增加到66所，占全国高校的92%。教代会的内容越来越丰富，有的已形成制度。1983年7月，教育部和全国教育工会在北京召开了“高等学校教职工代表大会工作座谈会”。会议认为，几年来教代会制度试点是成功并富有成效的。由于教代会同其他民主形式比较起来有较高的严肃性和较广的群众性，因而它是学校实行民主管理、民主办校的基本形式和基本制度。与会代表还讨论了《高等学校教职工代表大会暂行条例》（草案），为该条例的颁发施行奠定了基础。此次会议也为教代会制度在高校的正式确立奠定了基础。
教代会制度经过6年的试点工作已基本成熟，教育部、中国教育工会全国委员会于1985年1月28日颁发了《高等学校教职工代表大会暂行条例》。该条例对高校教代会的性质、职权、代表、组织制度、工作机构等作了明确规定。该条例的颁发，标志着教代会制度在高等学校的正式确立。
2制度化法律化阶段
《高等学校教职工代表大会暂行条例》颁布以后，高校纷纷召开教职工代表大会，建立教代会制度。到1988年7月，全国有60%的高校建立了教代会制度。1989年12月，中共中央发出了《关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作的通知》，各级党委对工会工作的领导明显加强，高校教代会制度的建设也明显加快。一些省市教育工委、教育行政部门把高校工会、教代会工作列入高校党建和思想政治工作的考核评审条件，对高校教代会制度进行了检查、调研，提出了新的要求。北京市于1995年3月下发了《关于进一步健全和完善高等学校教职工代表大会建设的意见》。在教育工会内部，对教代会制度的建设也明显加强，将其作为合格、先进、模范职工之家的重要考核条件，许多省市教育工会还制定了《教代会工作规范》，与党政联合制定了教代会评估条例，开展了教代会评估。到1998年底，全国普通高校教代会建制率达100%，绝大多数高校能做到按期换届，定期开会，90%以上的学校坚持每年召开一次教代会。学校教代会工作制度、组织制度更加完善，工作质量明显提高。
这期间，教代会制度建设最明显的特征是走向法制化，在党的重要文献中也有明确的要求。1985年5月颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确规定：“要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”“必须紧紧地依靠教师，认真听取他们的意见，充分发挥他们的作用，有关学校的重大改革都必须经过教师们充分讨论。”[3]1996年3月，中共中央制定的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》再次强调，“高等学校党委领导教职工代表大会，支持教职工代表大会正确行使职权，在参与学校的民主管理和民主监督，维护教职工的合法权益等方面发挥作用”[4]。此后的《普通高校党建工作基本标准》对教代会也有明确的表述。
伴随国家民主法制建设进程，教育立法的进程明显加快。在国家颁布的一系列法律法规中，明确地把学校民主管理、民主监督的内容写了进去，对教代会作了明确规定，从而确定了教代会的法律地位。1993年10月31日，全国人大常委会通过的《教师法》第七条明确规定，教师享有“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其它形式，参与学校的民主管理”[5]的权利。1995年3月18日，全国人大常委会通过的《教育法》第三十条也明确规定，“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督”[6]。而1998年8月29日全国人大常委会通过的《高等教育法》第四十三条规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权利。”[7]这些法律对高校教职工参与学校的民主管理、民主监督以及教代会的地位提供了法律保障。教代会制度法律地位的确立，不仅使高校教代会开展工作有了法律保障，成为依法治校的重要内容，更重要的是随着教职工法治意识的增强，他们依法民主治校的参与积极性大为提高，促进了高校治理结构的合理化。 3规范化多样化阶段
质量提升是新时期教代会发展的主要标志。1996年10月全国教育工会发布的《关于开展教代会评估工作的意见》指出：“当前有必要在继续普及教代会制度的同时，把工作重点转移到提高教代会质量上来，大力推进教代会的制度化和规范化建设。”此后，教代会制度建设转入着重解决“制度不够健全、职权不够落实、作用发挥不够充分等问题”的提高质量阶段。这一阶段的主要特征是教代会制度的规范化和多样化。在国家民主法治建设、现代大学制度建设的时代背景下，高校内部管理体制改革逐步深化，教代会制度建设呈现出与时俱进的新动向。
在国家规定的基础上，许多省市根据当地高校教代会工作实际，对教代会的工作规范和标准作了具体规定，如《浙江省高等学校教职工代表大会工作基本标准》、《北京高等学校教职工代表大会工作规程》等，这些规定的出台推动了教代会建设的制度化和规范化进程。总体而言，对教代会功能的规范主要体现在以下四个方面：一是高校能坚持做到每年由校长向教代会做工作报告，学校的重要决策、发展规划都要经过教代会酝酿讨论，有的甚至可以做出决定。二是积极开展民主评议学校领导干部工作。这是落实教代会四项职权的一项重要工作。各高校依据有关要求，结合学校实际，制定了民主评议学校领导干部的德、能、勤、绩测评表和对干部进行信任投票，在干部述职的基础上进行测评。这项工作有力地推动了学校干部队伍的建设。三是积极开展经常性的提案工作。教代会提案是全校教职工通过教代会参与学校管理的重要形式，是学校工作决策民主化、科学化的重要渠道，也是落实教代会职权的重要形式。为此，一些高校如清华大学等还专门制定了《教职工代表大会提案工作条例》，以此来规范和推动这项工作。四是积极建立院（系）二级教代会。随着学校办学规模的扩大和管理重心的下移，院（系）民主决策、民主管理、民主监督工作也越来越重要，因而教代会制度要向纵深发展，向院（系）延伸，即建立二级教代会制度。一些高校不仅建立了组织机构，还建立了相应的制度，并赋予相应的职权。
这一阶段另一个非常重要的形式是校务公开制度的建立。1999年3月，全国教育工会下发了《关于推进校务公开工作的意见》，指出校务公开要以教代会为基本载体，加强学校监督工作，搞好学校民主政治建设。各省、市、自治区也制定出详细的实施意见。校务公开制度开始在高校逐步建立。在实践的基础上，2001年7月，教育部同中国教育工会在北京联合召开了全国校务公开工作研讨会。2002年2月，教育部同全国总工会下发了《关于全面推进校务公开工作的意见》，并于6月在昆明联合召开了全国校务公开工作经验交流会。校务公开工作的实施，有力地推动了教代会制度的完善和发展。
二、H大学教代会参与大学民主治理的经验分析
H大学是一所学科门类齐全的国家“211 工程”重点建设大学和省部共建重点师范大学。学校共有各类教职员工近3000人，其中专职教师2000多人。随着学校事业的快速发展，H大学同国内多数高校一样，面临着如何完善管理、增强办学实力、提高广大教职工积极性的问题。针对教代会制度普遍存在的问题与不足，近年来， H大学对教代会进行了较大力度的改革，改革重点围绕加强制度建设、扩大民主参与、发挥实际作用展开。经过这一轮的改革，教代会的地位显著提高，作用明显增强，成为学校管理体制的重要组成部分，成为教职工依法集体行使民主权利、参与学校民主管理的基本制度和基本形式。教代会在学校党委的领导下，依法参与学校的民主决策、民主管理和民主监督，保障教职工民主权利，维护教职工合法权益，调动教职工的积极性，团结和动员全校教职工参与学校的建设与发展，支持并监督校长与学校管理部门正确行使职权。教代会在高校民主管理和现代大学制度建设中的作用明显增强。
1教代会的组织结构
H大学教代会的组织结构按照民主原则和民主程序形成。教代会代表由各二级单位民主选举产生，代表选举实行差额直接选举方式和无记名投票选举方式。各二级单位代表组成代表团集体参加学校教代会全体会议。教代会全体代表会议是教代会的最高形式，主要职权包括：（1）审议校长的工作报告、年度工作计划、财务工作报告，讨论学校办学指导思想、发展规划、重大改革方案、教职工队伍建设及其他有关学校建设发展的重大问题，提出意见和建议。 （2）审议通过学校提出的教职工聘任、奖惩、校内津贴分配等原则和办法，以及其他與教职工权益有关的重大规章制度。 （3）审议决定教职工福利费管理使用办法及其他有关教职工生活福利事项。 （4）民主评议、监督学校领导干部。配合人事、组织部门对学校各级领导干部进行评议、考核，可以向学校党委和主管部门提出对领导干部嘉奖、晋升或处分、免职建议。
教代会设立常务委员会和工作委员会两个层面的工作机构。常务委员会由15人组成，主要包括主任1名，副主任2名，秘书长2名，常务委员10名，主任、副主任、秘书长和常务委员均由教代会全体代表会议选举产生，人选一般从各工作委员会主任、副主任和委员中产生。教代会的工作委员会包括教学科研委员会、财务审计委员会、劳动人事委员会、干部评议委员会、生活福利委员会、提案审理委员会。各工作委员会设主任1名，副主任1名，委员7名，由教代会全体代表会议选举产生。
H大学教代会组织结构的一个显著特色是，教代会常委会主任由不担任学校领导职务和党政机关部门领导职务的普通教师经过教代会全体代表会议民主选举产生，教代会主任同时兼任校工会主席，这一做法在全国高校属于首例而且迄今为止仍为先例。国内其它高校的做法一般是学校教代会主任兼任校工会主席，由1名学校党委副书记或副校长兼任。H大学从20世纪90年代以来一直没有采取这种做法，而是尊重教代会意见，由教代会代表从普通教师中民主选举产生，近四届教代会主任（兼工会主席）都是普通教师，这充分体现了H大学党政领导班子的民主意识和开阔的政治胸怀。教代会专职副主任由教代会全体会议选举产生，候选人一般来自学校机关、二级单位具有一定级别或职务的专职党政工作人员（但是必须是学校教代会代表）。专职副主任根据实际情况享受副处或者正处级待遇。在教代会各工作委员会中，主任、副主任和委员几乎90%是一线普通教职工代表，多数具有教授、副教授等专业技术职称，具有副处级以上领导职务的为极少数。 除了学校层面的教代会以外，从2008年开始，H大学开始推行学院（系）等二级单位教代会制度，进一步推进二级单位基层民主建设。二级单位教代会设主任1名、副主任1名、代表5～9名，分设教学科研工作组、生活福利工作组、劳动人事工作组。院（系）教代会主任兼任院（系）工会主席，列席学院党政会议。二级教代会主任、副主任和代表由本单位教职工民主选举产生，二级单位党政班子成员不兼任教代会主任、副主任，绝大多数代表为普通教职工。
从上述组织结构可以看出，H大学的教代会不仅充分体现了民主原则和民主程序，而且体现了普通教职工的主人翁地位，官本位色彩大大降低，具有广泛的民意基础。因此，教代会能够受到多数教职工的信赖与拥护。
2教代会的制度安排
为了切实增强教代会的作用，H大学致力于通过制度建设规范教代会的运作，形成了一系列有利于教代会民主参与学校重大事务管理、决策和监督的制度和机制。教代会建立的主要工作制度包括：《H大学教职工代表大会暂行实施细则》，《H大学教代会与学校职能部门情况沟通会制度》，《H大学校务公开实施办法》，《H大学教代会提案督办制度》。教代会民主参与的主要机制包括：教代会常务委员会主任列席学校党政班子联席会议机制；教代会主任列席学校校长办公会议机制；教代会主任、副主任以及工作委员会主任、副主任列席学校相关职能部门重要会议，参与相关事务决策机制；教代会参与学校涉及教职工权益问题的申诉处理机制。
在基本制度和运行机制建立起来的同时，H大学教代会从2007年以来走上了常规化的轨道，学校每年召开一次教代会，校长，分管教学、科研、人事工作的三位副校长，财务处长，后勤和基建处长以及教代会主任向大会报告工作，听取教代会代表意见，各代表团分组审议上述报告，提出提案和意见建议。经过教代会提案、审理委员会审理，有重点地向学校提出正式提案，学校各分管校长对提案做出处理意见，转交各相关部门实施办理。相关部门必须在一定的期限内将整改意见和措施向提案人以及教代会相关工作委员会答复，并最后听取提案人意见，对提案办理落实情况予以评价。
在总结学校教代会改革发展经验的基础上，2011年3月，H大学党委召开了加强工会教代会工作专项会议，并制定了《关于进一步加强教代会建设和工会工作的意见》（校党委[2011]12号）。该意见对进一步加强教代会建设做了详细、全面的规范，主要内容包括：充分认识新形势下加强教代会建设和工会工作的重要意义；加强教代会建设和工会工作的指导思想与目标；进一步健全完善教代会工会工作制度，提高教代会工会工作水平；发挥教代会工会工作优势，依法维护教职工合法权益；进一步加强对教代会工会工作的领导，提升学校民主管理水平。这一文件的出台标志着H大学教代会工作制度化、规范化走上了一个新的发展阶段。
3教代会的民主参与
民主参与是高校教代会的重要职能。H大学教代会的民主参与，不仅涉及学校改革发展大事，而且涉及教职工福利和日常生活小事。让教代会参与学校涉及教职工切身利益的大事已经成为H大学教代会的传统。例如，针对学校人文社科与理工科发展在投入上不均衡问题，教代会专门提出一项重点提案《学科建设与资源投入应重视文理工科的全面协调均衡发展》，建议学校重视人文社科发展，保持人文社科传统优势，并且提出相关具体建议。对此，学校领导高度重视，分管副校长会同有关职能部门认真吸取教代会重点提案意见，做出了明确回应。随后，分管副校长、科技处、社科处处长就提案回复情况同教代会常委会、提案人举行沟通协调会，确定改进有关工作的重点与具体思路。一年之后，提案人对提案办理结果的意见表示，本提案受到校长重视，现已得到科技处处长、社科处处长联名提交的办理意见，同意学校提出的促进学科建设全面、协调、可持续发展的工作思路，同意学校重点学科建设具体规划，支持学校为提高学科建设水平、提升人才培养质量和服务社会能力的各项改革。
从上述案例可以看出，H大学教代会在代表提出提案、审理立案、提交相关职能部门回复办理意见、主管校领导批示意见、提案人反馈意见各个环节紧密联系，有条不紊，体现了规范化、制度化、程序化的运作。
在高校治理体制中，如何实行民主管理，调动广大教职工参与高校内部事务管理的积极性，同样也是一道难题。H大学教代会的实践表明，民主管理、民主治校是广大教职工的基本意愿，通过探索能夠找到破解民主管理难题的有效办法。民主管理就是以人为本的管理，就是维护和实现广大群众切实利益、根本利益的管理，就是民主协商、集思广益的管理，只有这样的管理才是有效的管理。没有民主参与，单纯的管制、压制、限制往往缺乏效率。
民主监督是教代会参与高校民主管理的应有之义。但是，民主监督如何具体落实，这成为普遍存在的“软肋”。H大学教代会民主监督功能的落实，主要体现在切实抓好校务公开，让广大教职工享有比较充分的知情权；教代会常委会主任、各工作委员会主任广泛参与对职能部门的评议，以评议促监督；教代会常委会主任和各工作委员会主任广泛参与学校人才引进、收入分配、业绩评价标准制定等大事的操作过程，参与先进个人及各种荣誉称号评选，保证公正透明；通过专题调研、专项检查、专项督办等方式对学校职能部门进行督促；通过沟通会、通气会、协调会等方式反映教职工意见和建议。
H大学校教代会常委和工会委员每年举行校务公开专题会，有重点地解决校务公开、民主监督问题。经校长办公会议批准，学校划拨专款在校内设立东区、西区两处大型校务公开栏，使学校的校务公开工作有了专用场地。近几年来，教代会、工会与校纪委、监察处一起，对学校校务公开工作认真履行监督的职能，协助学校校务公开办公室制定了教务处、人事处、财务处、外事处等17个职能部门的校务公开实施办法，检查和督促校务公开的实施情况，并承担了校务公开公告栏的内容更新工作，使广大教职工特别是教师们对学校教学、科研、财务、人事、外事、基建、后勤服务等方面的重要举措和执行情况有了充分的了解，校务公开的项目逐年细化，赢得广大教工的好评。目前，H大学校务公开已走向制度化和规范化，形成了报纸、公开栏、网络等多元化的校务公开渠道。教代会还积极探索如何进一步推进二级单位院务公开，加强对二级单位的教学科研等各项工作的民主参与、民主管理和民主监督。 三、完善高校教代会制度的思考
经过30多年的实践，高校教代会制度在探索中不断发展，在发展中走向制度化、法治化，确立了法律地位，形成了比较成熟的组织体系和工作制度，呈现出良好的发展态势。在新的形势下，推动高校教代会制度不断发展是大学治理结构改革和增强教职工民主法制意识、主人翁意识的需要。从H大学教代会制度的实践经验来看，需要进一步从增强教代会的法律保障、增强教代会职权落实的执行基础、增强教代会组织制度的科学化、增强教代会行使职权的能力基础几个方面进一步完善高校教代会制度，促进高校民主治理的发展。
1增强教代会的法律保障
目前，教代会合法性法律基础的获得主要来自于《工会法》、《劳动法》、《教育法》、《教师法》、《高等教育法》中对我国的教代会制度给予的不同方面的法律规定、保障。但是，这些法律要么仅仅规定了教代会这种民主管理和监督的形式，没有设计任何具体的内容；要么虽就教代会作了规定，但也只是规范性文件，其法律效力较低，约束力也不足，并且在教代会职权问题上的规定也比较粗陋、不太明确。而1985年颁发并延用至今的《高等学校教代会暂行条例》（简称《暂时条例》），随着政治体制改革和国家民主法制的发展以及高等教育事业的发展，无论是从民主政治建设的社会背景，制订该条例的法律和理论依据，还是高校办学规模、办学模式等许多方面看，都已经发生了巨大变化，条例的许多方面已明显的不适应。在促进大学治理结构改革的进程中，要拓宽教代会存在的法律基础。首先，国家有关部门应该加强教代会基本法律法规建设。从法律的层面对教代会的性质及其在学校管理体制中的地位等做出具体、明确的规定；对教代会的机构设置、运作程序、组织形式和职权范围加以法律规范，使教代会建设真正做到有法可依。其次，有关部门应对《暂行条例》及时加以修订，以符合现阶段高校改革发展的实际需要。通过健全和调整教代会的代表制度、组织制度、工作制度等基本制度，增强其权威性、强制性、规范性和程序性，强化其作为教职工参与高校民主管理专门机构的职能。
同时，法律规范的出台应该对教代会的职权作更清晰的规定，主要是以下兩个方面：首先，要区分学校的整体权力构架，厘清各自的权限。高校权力的行使有三大机构，一是以党委书记、校长为首的党政管理机构，二是行使学术管理权的学术委员会，三是行使民主管理权的教代会。这三大机构分别对不同的事项有相应的职权，现实中有将它们混淆的做法，尤其是党政机构越权行使了教代会职权的做法更是常见，这种职权范围划分或执行职权时的模糊，削弱了教代会的职权和影响，最终导致教代会地位下降，教职工参与民主管理的权利得不到保障，影响学校的民主治理。
2增强教代会职权落实的执行基础
在大学治理结构中，教代会的职权落实得如何，取决于三个重要的条件，一是党委对教代会的领导是否到位，二是高校领导对教代会的认识是否到位，三是常设的执行机构是否得力。在“党委领导、校长负责、教授治学、民主监督”治理架构中，政治权力、行政权力、学术权力、监督权力应该分别承担处理政治目标、行政目标、学术事务和民主监督的职能，各自具有明确的职责。教代会作为教职工利益的代表者和维护者，应该是行使监督权力的主体，应该设置专门委员会等常设的执行结构，形成教代会闭会期间的长效工作机制。
全面落实教代会职权，应该把工作的着力点放在四项职权的落实上。首要的是争取学校党委的重视和行政的支持，这是落实教代会职权的关键。其次要加强教代会制度建设，从制度上保证四项职权的落实。只有建立必要的规章制度，强化依法办事的意识，才能克服和避免教代会运行过程中的随意性、不稳定性和形式主义倾向。同时，教代会要根据高校内部管理体制改革的新变化，研究当前教职工利益诉求的新特点，及时调整利益主题，建立健全教职工利益的表达、维护、协调与监督机制，切实维护好教职工的合法权益和根本利益，依法保证教职工对学校重大决策的知情权、参与权和监督权。
3增强教代会组织制度的科学化
从高校内部看，教代会的组织制度主要指向两个层面，一是校一级的组织制度，二是院系一级的教代会组织制度。
在校一级层面上，目前，虽然有现行的《暂行条例》、《教育法》、《教师法》等为依据，但是不少高校在其内部关于教代会的规章制度还不完善。许多高校笼统地照搬国家和上级教育主管部门的教代会法规，没有有效地结合本校实际进行细致、充分地论证和制定相关规章制度。这样的现状导致了在学校内部由于规章制度效力的硬度不够，使得民主管理在实践中出现了较大的随意性。这是造成学校民主管理工作滞后的根本原因之一。要在立足于本校实际情况的基础上，经过广泛的意见征求和论证，充分考虑诸多方面的因素，建立一套科学完整的适合本校的教代会规章制度。
同时要适时推行和完善二级教代会制度。院系是高校的基层单位，二级教代会制度是调动广大教职工参政议事积极性、优化高校内部治理结构的落脚点。加强和完善二级教代会制度建设，必须进一步明确二级教代会的地位，落实二级教代会的职权。要不断完善程序化和规范化，二级教代会的建立最终目的是要充分调动教职员工的积极性，推动学校各项事业的发展。它既是学校民主建设的需要，也是深化学校内部管理体制改革的需要。只要坚持实事求是、一切从实际出发的思想，就一定会使二级教代会在民主管理中起到实质性的推动作用。
4增强教代会行使职权的能力基础
高校教代会是一个特殊的组织，组织的人员主体构成便是教代会代表。教代会的各项工作能够维持高效运转离不开教代会代表的努力，教代会具体职权的落实依赖于教代会代表本身的能力水平，教代会民主化、法制化进程也与教代会代表的法律意识和民主素质息息相关。教代会代表必须不断强化自身的民主意识，提高法律意识，积极投身到教代会的各项工作中，才能不辜负群众的信赖和支持，才能保障教代会的作用得到充分的发挥。
要积极探索有效的组织形式，鼓励教职工参与教代会民主管理，提高教代会代表的参政能力和水平；要培养敢于维护群众利益，敢于讲真话，并具有较强的参政议政能力的代表。同时，代表推选还要注意广泛性，在以教师为主体的前提下，也要考虑后勤职工、机关干部的代表性，实行老中青三结合，使教代会具有活力并能够反映各个层面的教职工对学校工作的意见、建议及要求。要加强教代会代表培训工作，提高其民主参与能力。高校教代会代表的培训，可采取理论与实际相结合、普及与提高相结合、专题培训与系统培训相结合，积极争取学校领导的支持，在培训时间和经费上给以保证，使培训工作经常化、制度化。 四、結语
H大学教代会的实践经验表明，高校教代会对于大学民主治理的发展起到了积极的推进作用，高校民主管理成为现阶段我国现代大学治理的重要组成部分。以教代会为实践形式的高校基层民主有利于调动广大知识分子的积极性，使他们能够心情舒畅地投身于高等教育事业的改革与发展，是提高高等教育办学质量、增强办学实力的重要保障。高校教代会已经成为高校治理体系的重要组成部分，是依法治校、民主治校、科学治校的重要根基。完善高校教代会制度，扎实推进高校基层民主，是建设中国特色社会主义现代大学制度的基本举措。现代大学在中国现代化进程中不仅肩负着传播知识、培养人才、科技创新、社会服务的基本使命，而且应当肩负起实践基层民主、推进治理创新的使命。
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