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中国目前正在积极推进税制改革，涉及的范围包括各重要税种。其中增值税由生产型转为消费型，内、外资企业所得税税率的统一以及个人所得税的改革尤为引人注目，因为这是三大最重要的税种，共占税收总收入的比重高达60％～70％。
中国税制存在许多弊端，不利于经济的发展。例如，几乎所有国家的增值税都是消费型的(即固定资产投资可作进项税抵扣)，而且服务包括在增值税内。而中国的增值税是生产型的，且不包括服务。因此，中国的增值税对投资重复收税，税制的经济效益较低。内、外资企业所得税税率不等，不利于他们在同一起跑线上进行公平竞争。个人所得税过低的起征点加大了低收入者的相对税负，也不利于刺激消费。
但是，税制改革是有“成本”的，因为它至少在短期内将减少中央和地方的财政收入。例如，增值税由生产型转为消费型后，机器设备等固定资产投资将不再包括在税基内，因而减少税收收入；个人所得税起征点的提高也会减少税收收入。更重要的是，由于各地区的经济结构和所有制结构不同，税制改革对地方政府财政收入的影响程度也不同。在缺乏科学有效的财政转移支付体系的情况下，税制改革的推进也因此将受到来自于地方的阻力。目前出口退税改革中暴露的一个问题就是有些地方政府不愿负担退税。
这就提出了两个重要问题。第一，税制改革的“成本”在中央和地方政府间如何分配?第二，由于各地方的经济结构不同，地方财政收入受税制改革的影响也不同，如何在地方间公平地分摊税制改革的“成本”?妥善处理这些问题是顺利进行税制改革的关键。不然，目前出口退税改革中暴露的问题将在今后的税制改革中重演。下面以增值税转型为例，进一步探讨这两个问题。
增值税转型对中央和地方财政收入的影响
中国的增值税收人由中央和地方政府分享，75％归中央，25％归地方。如果不考虑中央与地方收入的再分配，那么增值税由生产型转为消费型的税收损失将按上述比例在中央与地方间进行分配。这似乎已经回答了上述第一个问题，而事实不那么简单。
增值税转型对不同地区的税收收入影响程度不同。这是因为固定资产投资在经济活动中所占比重存在地区间差异。国际货币基金组织2004年7月的一份研究报告显示，按税制改革后增值税税收损失比例排列，经济最发达及最不发达地区的损失小于其它省市。例如，北京、上海、西藏的增值税收人在短期内将分别减少13．7％、18．6％、18．2％；而在另一些省市，例如湖北、河南、河北，增值税收人短期内将分别减少53．9％、49．0％、48．0％。其原因是最发达和最不发达地区的重工业在经济中所占比重较小，而增值税从生产型转为消费型对固定资产投资(不包括建筑业，因为建筑服务和材料在中国不得抵扣)最为密集的，即重工业占经济比重最大的地区影响最大。
然而，税制改革后增值税税收损失与改革前收入的比例只是衡量地区间不平衡的指标之一。我们对全国各地31个省、直辖市和自治区的计算结果显示，如果按人均税收损失计算，则发达且工业基础比较雄厚的地区损失较大，落后地区损失较小。因为前一类地区的人均增值税收人本来就高于后一类地区。例如，上海、天津、广东人均税收收入损失分别为156．3、87．4、69．4元，而西藏、贵州、海南分别为5．9、10．7、12．4元。若用其它指标衡量税收收入得失，如税收收入变化占GDP比重，将得出不同的结论。那么究竟应该用什么指标来衡量收入损失?
中央与地方及地方间的博弈
无论用什么标准来衡量税收损失，总有一些地方会觉得不公平。例如，如果用改制前后税收收入损失比例作为衡量标准，次发达地区认为他们的损失最大，中央应该加以补偿。而最发达地区会对此不满，认为他们的人均损失最大，中央也应该给予补偿。同时，最发达和最不发达地区还会认为，次发达地区的损失并不大，因为从长期来看，这些地区因固定资产投资不再计入税基而刺激投资增长，受益最大。但是，次发达地区认为长期是否受益将由许多因素决定，目前难以估计，而短期内的收入减少是事实，并认为发达地区的损失并不大，因为他们本来人均税收收入高，改制后依然较高，理当顾全大局。因此，中央与地方、各地方之间需要对税制改革的“成本”分配取得共识。而这可能是说来容易做来难。
解决方法：建立转移支付体系
根据国际经验，在类似这种情况下，中央财政通常对损失大的地区以转移支付的形式给予一定的补偿。但是，补偿数目的确定不能只看税收收入损失的大小，而必须根据地方的综合经济实力和财政收支情况建立一套完整的、科学的转移支付体系。中国应该借鉴国外一些发达国家(如澳大利亚和加拿大)建立转移支付体系的经验。建立这一体系对于中国尤为必要，因为地区间收入水平、经济结构和财政负担差异很大。建立这一转移支付体系还有一个好处，它将制约单纯追求GDP的政绩观，因为地方GDP水平越高，综合经济实力越强，得到的转移支付就越少。
东北三省将作为试点率先实行增值税转型。我们认为东北三省属于同一类地区，试点增值税转型对于将来在全国范围内推行这项改革的意义有限，因为如上述分析所示，改革的最大难度不在于某一或某一类地方政府是否能推行这项改革，而在于如何处理不同地方在税制改革中的得失差异。因此，建立和完善转移支付体系是顺利推行税制改革的先决条件。
中国税制存在许多弊端，不利于经济的发展。例如，几乎所有国家的增值税都是消费型的(即固定资产投资可作进项税抵扣)，而且服务包括在增值税内。而中国的增值税是生产型的，且不包括服务。因此，中国的增值税对投资重复收税，税制的经济效益较低。内、外资企业所得税税率不等，不利于他们在同一起跑线上进行公平竞争。个人所得税过低的起征点加大了低收入者的相对税负，也不利于刺激消费。
但是，税制改革是有“成本”的，因为它至少在短期内将减少中央和地方的财政收入。例如，增值税由生产型转为消费型后，机器设备等固定资产投资将不再包括在税基内，因而减少税收收入；个人所得税起征点的提高也会减少税收收入。更重要的是，由于各地区的经济结构和所有制结构不同，税制改革对地方政府财政收入的影响程度也不同。在缺乏科学有效的财政转移支付体系的情况下，税制改革的推进也因此将受到来自于地方的阻力。目前出口退税改革中暴露的一个问题就是有些地方政府不愿负担退税。
这就提出了两个重要问题。第一，税制改革的“成本”在中央和地方政府间如何分配?第二，由于各地方的经济结构不同，地方财政收入受税制改革的影响也不同，如何在地方间公平地分摊税制改革的“成本”?妥善处理这些问题是顺利进行税制改革的关键。不然，目前出口退税改革中暴露的问题将在今后的税制改革中重演。下面以增值税转型为例，进一步探讨这两个问题。
增值税转型对中央和地方财政收入的影响
中国的增值税收人由中央和地方政府分享，75％归中央，25％归地方。如果不考虑中央与地方收入的再分配，那么增值税由生产型转为消费型的税收损失将按上述比例在中央与地方间进行分配。这似乎已经回答了上述第一个问题，而事实不那么简单。
增值税转型对不同地区的税收收入影响程度不同。这是因为固定资产投资在经济活动中所占比重存在地区间差异。国际货币基金组织2004年7月的一份研究报告显示，按税制改革后增值税税收损失比例排列，经济最发达及最不发达地区的损失小于其它省市。例如，北京、上海、西藏的增值税收人在短期内将分别减少13．7％、18．6％、18．2％；而在另一些省市，例如湖北、河南、河北，增值税收人短期内将分别减少53．9％、49．0％、48．0％。其原因是最发达和最不发达地区的重工业在经济中所占比重较小，而增值税从生产型转为消费型对固定资产投资(不包括建筑业，因为建筑服务和材料在中国不得抵扣)最为密集的，即重工业占经济比重最大的地区影响最大。
然而，税制改革后增值税税收损失与改革前收入的比例只是衡量地区间不平衡的指标之一。我们对全国各地31个省、直辖市和自治区的计算结果显示，如果按人均税收损失计算，则发达且工业基础比较雄厚的地区损失较大，落后地区损失较小。因为前一类地区的人均增值税收人本来就高于后一类地区。例如，上海、天津、广东人均税收收入损失分别为156．3、87．4、69．4元，而西藏、贵州、海南分别为5．9、10．7、12．4元。若用其它指标衡量税收收入得失，如税收收入变化占GDP比重，将得出不同的结论。那么究竟应该用什么指标来衡量收入损失?
中央与地方及地方间的博弈
无论用什么标准来衡量税收损失，总有一些地方会觉得不公平。例如，如果用改制前后税收收入损失比例作为衡量标准，次发达地区认为他们的损失最大，中央应该加以补偿。而最发达地区会对此不满，认为他们的人均损失最大，中央也应该给予补偿。同时，最发达和最不发达地区还会认为，次发达地区的损失并不大，因为从长期来看，这些地区因固定资产投资不再计入税基而刺激投资增长，受益最大。但是，次发达地区认为长期是否受益将由许多因素决定，目前难以估计，而短期内的收入减少是事实，并认为发达地区的损失并不大，因为他们本来人均税收收入高，改制后依然较高，理当顾全大局。因此，中央与地方、各地方之间需要对税制改革的“成本”分配取得共识。而这可能是说来容易做来难。
解决方法：建立转移支付体系
根据国际经验，在类似这种情况下，中央财政通常对损失大的地区以转移支付的形式给予一定的补偿。但是，补偿数目的确定不能只看税收收入损失的大小，而必须根据地方的综合经济实力和财政收支情况建立一套完整的、科学的转移支付体系。中国应该借鉴国外一些发达国家(如澳大利亚和加拿大)建立转移支付体系的经验。建立这一体系对于中国尤为必要，因为地区间收入水平、经济结构和财政负担差异很大。建立这一转移支付体系还有一个好处，它将制约单纯追求GDP的政绩观，因为地方GDP水平越高，综合经济实力越强，得到的转移支付就越少。
东北三省将作为试点率先实行增值税转型。我们认为东北三省属于同一类地区，试点增值税转型对于将来在全国范围内推行这项改革的意义有限，因为如上述分析所示，改革的最大难度不在于某一或某一类地方政府是否能推行这项改革，而在于如何处理不同地方在税制改革中的得失差异。因此，建立和完善转移支付体系是顺利推行税制改革的先决条件。