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京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设、成渝地区双城经济圈建设等区域发展战略紧密出台，值得注意的是这类区域发展战略较西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先的区域总体格局，更加强调区域内省市的紧密协作。在此背景下，区域协同立法应运而生，从全国人大[1]到地方人大积极探索区域协同立法，尝试以区域协同立法助推区域经济社会发展。然而，受我国“单一制”国家结构形式和“一元多层”立法体制影响，不同于区域间协同司法和执法，区域立法协同一开始就面临诸多理论质疑[2]。地方人大区域协同立法是一个极具挑战性的课题，背后涉及理论和法律问题以及区域内城市的政治地位、经济发展不平衡的现实困境。本文首先分析地方人大区域协同立法面临的困境，再从地方人大的实践探索中分析应对困境的地方智慧，最后在此基础上尝试构想进一步深化地方人大区域协同立法的路径。
困境重重：地方人大区域协同立法的法理和现实问题
为什么首先要探讨区域协同立法所面临的困境？笔者认为，一方面，从权力划分的角度看，立法权是国家重要权力，区域协同立法背后涉及深层次的理论和法律问题。对这些问题的探讨，有助于确保区域协同立法在法治的轨道上进行。另一方面，从操作层面看，提前考察区域协同立法面临的制度约束，评估现实中政治、经济等因素可能产生的影响亦十分有必要[3]。
（一）缺乏直接法律依据
没有直接的、明文的法律依据是地方人大协同立法面临的首要问题。可以明确的是，宪法、地方组织法、立法法中关于地方性法规的相关规定，从条文上看，只规定了立法主体以及立法主体在本行政区域行使立法权的内容，虽没有授权但也没有禁止不同行政区域的立法主体的协同立法。立法法并没有将“区域人大联合”作为立法主体。当然，法律没有禁止也没有授权在理论上可以作两种解释，即“法无禁止皆可为”和“法无授权不可为”，但从公权力行使的角度看，这里的宪法法律没有明确规定应作何种解释，是值得讨论的。若从最大程度保护行政相对人的合法权益出发，应作“法无授权不可为”来理解;若从鼓励探索创新的角度出发，则可作“法无禁止即可为”解释。在公权力行使的法治原则下，“法无授权不可为”的解释更为适宜。但无论何种解释，宪法法律没有直接授权是肯定的。
因此，尽管目前地方人大区域协同立法渐成趋势，但缺乏宪法法律的直接明文规定，实务工作者认为协同立法的整体层级、效力和法治权威性还不足[4]。除了实务工作者对法治权威性的担忧，理论界对于国家政策关于立法权限规定的效力也存疑。如有学者认为，授权区域之间可以进行协同立法的应是法律法规，仅仅以国家政策文件作為授权地方协同立法的依据，效力存疑[5]。
（二）基础理论尚未厘清
目前对地方人大区域协同立法的关注更多体现在实然层面，主要集中于已经开展的协同立法实践交流，而对应然层面的理论研究关注较少。作为一种新的立法方式，什么是地方人大区域协同立法，协同立法是否是一种新的立法主体，协同立法的权限是什么等基础理论问题，目前都缺乏研究和论证。其中最为关键的理论问题就是地方人大区域协同立法是否与单一制国家结构形式和人民代表大会制度存在内在紧张关系。有学者专门分析了这个问题，认为在单一制国家结构形式下，开展协同立法使地方人大和政府在发生纵向关系的同时，又与横向行政区域内的人大与政府发生了关系，横向的关系在很大程度上已经介入了宪法法律的领域，这与人民代表大会制度的基本内容不相符合[6]。之所以产生种种争论，根本在于目前对地方人大协同立法的基础理论研究不足，导致从理论界到实务界，对于很多基础理论问题的认识不深。因此，从理论上，能否清晰定位区域协同立法并准确把握其实践难题，将直接决定协同立法“可以走多远”[7]。
（三）现实差距难以弥合
本行政区域内立法尚且存在部门利益博弈的问题，跨行政区划协同立法更不必言。从政治地位上看，区域内各省市的政治地位不对等是大部分区域发展中存在的问题，如京津冀协同发展涉及北京市、天津市、河北省，由于宪法确定的北京首都地位，其政治地位与天津、河北显然是不同的。从经济发展上看，区域内各省市的经济体量、财政能力不平衡，经济发展不平衡反映到上层建筑上表现为政策、法规存在冲突或不协调。当然，正是因为经济发展的不平衡，才有协同立法需求。但值得注意的是，鉴于区域内各省市的发展程度不同，对于同一立法项目，站在不同的经济基础上，必然带来立法博弈的加剧。
概言之，地方人大面对区域协同立法时，无论从法理还是现实上可以说是迷雾重重，这也正是考验地方人大探索创新的挑战。
拨开迷雾：区域协同立法的地方智慧
面对上文分析的困境，地方人大充分发挥地方智慧，积极探索协同立法。目前，京津冀三省市人大已经就区域协同立法探索了6年，取得了阶段性成就[8]。长三角立法协同始于2007年三省一市人大法制工作机构签署协作协议，2014年就以长三角大气污染防治为契机开始探索协同立法，2018年长三角区域一体化国家战略出台后，三省一市人大开展包括立法、监督等全方位的协同。川渝人大为推动成渝地区双城经济圈建设在2020年7月签订了合作协议，从协同立法、联动监督、协同开展代表活动、强化人大制度理论与实践研讨等方面通力协作。这些实践探索为助力区域协调发展贡献了人大智慧和力量。笔者以京津冀协同发展、长三角一体化发展中的地方人大区域协同立法为例，探究地方人大如何在有限的制度空间内开展协同立法的地方智慧。
（一）出台协同制度，让协同立法有章可循
京津冀、长三角协同立法在具体工作开展之前都通过不同方式制定了相关制度，用以规范协同立法工作（详见表1）。
表1显示，京津冀的四个文件从总体性意见到工作机构联系办法再到立法项目协同办法，层层递进、稳步推进，不断将区域协同立法的共识转化为本地人大的工作制度，为加强三地人大协同立法提供了重要的制度支持。长三角地区充分吸收借鉴了其他区域协同立法的经验，完善了协同机制，明确了协同领域，改进了协同方法，并在《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》中突破了协同立法的范围，其包含了立法、监督、讨论决定重大事项、代表工作等方面，得到了全国人大的肯定[9]。 （二）搭建协同平台，让协同立法长效推进
京津冀、长三角都选择了座谈会性质的会议作为协同平台（详见表2）。
从表2可以看出，京津冀建立的协同平台是“京津冀人大协同立法工作座谈会”，座谈会自2015年开始每年召开会议，参加人员基本上包括常委会主管领导、法制工作机构负责人，第四次会議还邀请了全国人大常委会法工委领导参加。每次会议都有针对性议题，讨论理论与实践成果，并将成果上升为制度性规范。第六次、第七次会议还突破了协同立法的内容，讨论推动开展协同监督工作。
长三角地区的协同立法平台先借由大气污染防治协同立法的契机搭建工作会议，后建立了三省一市人大常委会主任座谈会，议定和部署阶段性目标和主要任务;三省一市人大常委会秘书长座谈会，交流三省一市人大工作和建设情况，重点商讨本年度三省一市人大协作的思路、内容和举措，研究提出当年度主任座谈会方案;三省一市人大常委会法制工作机构联席会议，具体落实常委会主任座谈会的要求，沟通协商三省一市人大立法工作的项目清单，根据实际需要拟订提交常委会主任座谈会讨论的立法协作议题。可见，长三角地区的协同平台，层级分明，特别是主任座谈会的层级较高，推动力度较大。
同时，京津冀和长三角区域人大都落实了具体的责任人员。京津冀由各省市人大常委会一位主任会议成员负责此项工作，法制工作机构负责具体承办落实。长三角地区则由三省一市人大常委会分工联系立法工作的副主任负责协调统筹，三省一市人大常委会法制工作机构负责具体落实。同时，还确定了上海市人大常委会法制工作机构作为相对牵头单位[10]，提高了协同效率。
（三）建立工作机制，让协同立法有序运行
为保障协同立法稳步开展，京津冀、长三角都建立了协同机制（详见表3、表4）。
对比发现，京津冀与长三角的协同机制都有联席会议机制、立法规划计划协同机制、沟通协调机制、征求意见机制、重大立法项目联合攻关机制、学习交流机制，具体内容也大同小异。京津冀还建立了法规清理常态化机制，长三角地区还建立了立法后评估机制，有助于提高协同立法的科学性、合理性。
（四）聚焦协同项目，让协同立法落地落实
京津冀由于起步较早，据统计已有五十多部法规开展了不同程度、不同形式的协同立法工作[11]。笔者选择较为典型的协同项目进行分析（详见表5）。
从表5可以看出，地方人大区域立法协同项目呈现以下特点。一是协同项目主要围绕重点领域展开，比如环境保护、交通建设、产业发展。同时，立足于解决地方实际问题，比如，被誉为“我国第一部区域协同统一对有关污染防治作出全面规定的区域性立法”[12]的京津冀关于机动车和非道路移动机械排气污染防治的协同立法，主要考虑到机动车排放污染一直是京津冀地区面临的共同难题，其中重型柴油车又是重中之重。长三角一体化发展规划纲要出台后，除了已开展的项目，长三角地区人大选择“促进大型科学仪器共享”作为立法议题，就是基于大型科学仪器设施跨省市共享对于推进长三角一体化发展的重要意义和已有的合作基础。此外，长三角地区还基于四省市五年立法规划项目和梳理情况，考虑到加强质量管理以及维护铁路安全对于促进长三角一体化发展具有重要意义，《质量促进条例》《铁路安全管理条例》被选为立法协同的调研项目。二是协同主体参与方式多样化。基本上分为三种：一方起草，其他各方密切配合;联合起草，协作修改;各方商定基本原则，分别起草。京津冀区域地方人大还有一方制定借鉴另一方[13]。三是由各省市人大及其常委会分别审议通过，审议和出台时间基本不同，也有审议和出台时间也协同的立法。
（五）借助外脑力量，让理论与实践齐头并行
由于区域协同立法是新事物，相关地方人大十分重视理论研究，特别是京津冀地区人大不断加强研究。京津冀开展区域协同立法的理论研究有两种方式。一是委托高校等研究机构就京津冀协同立法的理论问题进行研究，研究成果兼具理论性与实践性。二是借助外脑力量，多层次全方位开展京津冀协同立法研讨交流活动。长三角地区主要通过三省一市人大常委会主任座谈会、纪念地方人大设立常委会40周年研讨会等交流协同立法。
通过上述分析，可见为推动区域协调发展，相关地方人大及其常委会在协同立法工作上基本达到了在“不破行政隶属、不打破行政边界”的基础上实现“共商、共建、共管、共享、共赢”的目标，其智慧主要在于：
一是明确协同立法的侧重点是工作协同。通过分析相关地方人大的协作协议和做法，笔者发现相关地方人大更多强调工作方面的协同，比如，京津冀省市人大的定位是立法工作协同，长三角地区人大工作协作也强调“地方立法工作协同”。在协同立法概念本身不清的情况下，地方人大强调工作协同的深意在于只是在立法工作中协同，而不是打破立法权限，创设新的立法体制。
二是形成 “共同协商、分别立法”的协同立法模式。正如上文所言，国家立法没有授权的情况下，如何突破公权力行使“法无授权不可为”的法治原则？为避免出现违反上位法的情况，相关地方人大在协同立法中，落脚点限于各自的立法权上，立法程序也是在各地的权限内分别审议通过，只是在立法的过程中加入协商、协调的因素。
三是协同立法的主体是各区域地方人大及其常委会。并没有建立新的联合性立法主体，一般是各自人大常委会审议通过相关协同立法项目，例如京津冀地区的《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》就分别在各自的人民代表大会上通过。
四是协同立法成果体现在各自的地方性法规中。大部分是规定协同的专章或者专门条文，一般规定了共同推进、协商互通、联防联治机制等。这些协同立法成果并没有突破立法权限，并在规定互相沟通的基础上出现了更大程度的协同，如长三角区域关于大气污染防治协同立法中专门规定了制定区域统一的货运汽车和长途客车更新淘汰标准，京津冀地区机动车和非道路移动机械排放污染防治条例适用范围一致、基本制度和主要监管措施一致、区域协同一章内容一致、行政处罚一致。 五是形成了协同立法基本工作方式。以协同平台为纽带（联席会、主任座谈会），党委支持、协同平台沟通、组织领导协调、协同机制保障、协同研究推进的工作方式，让协同立法不仅停留在协议中，更在工作中落到实处。这些是地方人大区域协同立法的重要创新点，也是在有限的制度空间内促成协同立法的地方智慧。
发展前瞻：地方人大区域协同立法行稳致远的路径
区域协同立法的兴起，是区域协调发展的必然产物。目前，地方人大区域协同立法的实践探索不断深化，如京津冀地区就从松散型向紧密型转变，长三角地区也在尝试更深入的协作，川渝人大也在积极探索包括立法、监督等全方面的协作。但从总体上看，地方人大区域协同立法处于起步阶段，要进一步做好协同立法工作，为国家区域协调发展战略的实施提供法治支撑，还有很大成长空间。笔者认为，在开展区域协同立法的发展进程中，还应注意以下几点，努力让区域协同立法行稳致远。
（一）坚持高质量立法理念促进区域高质量发展
正如孟德斯鸠的法谚所说，节制是立法者的美德。无法行不通，但立法不是万能的。习近平总书记指出“不是什么法都能治国，也不是什么法都能治好国;人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题”，强调立法质量是做好立法工作的生命线，是破解立法领域突出问题的总抓手。地方人大开展区域协同立法，更應坚持高质量理念，以高质量立法为区域协调发展营造良好的法治环境。
一是正确认识协同立法与区域政策、区域协议之间的关系，突出区域协同立法的必要性。区域政策是各级政府或者政府之间为解决各行政主体或者区域主体之间经济发展或者相互关系的政策[14]。区域协议是指不同地方政府及部门、法院、检察院或其他组织之间就某些合作事项签订的各种协议[15]。在推动区域协调发展战略实施中，从国家到地方，已经发布了大量省级区域政策;相关地方政府及部门积极签订了大量合作协议，如在成渝地区双城经济圈建设中，川渝政府及部门、区县就大数据协同发展、交通运输、人才共享、科技科研、环境保护等签订了各方面的协议。这些区域政策和区域协议一定程度上解决了相关区域合作中的问题。但区域政策与区域协议具有柔性特点。“区域协同立法是针对区域政策和区域协议的刚性不足而采取的法治化补充手段，以立法的形式对区域内不同主体的利益进行协调、整合。”[16]因此，笔者认为，在已有区域政策和区域协议的基础上，要更加关注协同立法的必要性和可行性。比如，若区域政策和区域协议已经明确且可落实，就不必要再采取协同立法的方式，以节约立法资源。当然，对于有些重要性的问题，即便区域政策和区域协议已经作出规定，还应通过立法进行刚性规定。
二是地方人大开展区域协同立法要以推动区域发展为根本目标，突出区域协同立法的有效性。区域协同立法的根本目标是通过立法打破区域发展的障碍，调和区域内各省市立法的差异，解决区域发展中的共性问题，满足区域发展中的共性需求。“其实质是突破封闭于行政区划的地方立法传统体制，以呼应连绵推出的区域经济一体化发展战略，弥补中央和地方立法的供应不足。”[17]因此，地方人大开展区域协同立法，应牢牢把握促进区域高质量发展的目标。
三是要把立法的生成速度为导向转变为以立法的管用有效为导向。协同立法的开展并非易事，不能简单以数量说明协同立法成效。要正确认识和处理好立法数量与立法质量、立法速度与立法效益的关系，应当树立正确的立法观，淡化数量意识、强化质量意识。同时，在上位法愈趋精细化的情况下，地方人大在开展区域协同立法过程中，也需防止贪多求全、盲目冒进，避免重复立法。
（二）分阶段稳步推进地方人大区域协同立法
目前，法律没有授权区域机构或地方人大联合立法的权限，也没有授权设立高于区域内各人大的统一立法机构，在法律没有直接授权协同立法的阶段，应准确把握地方人大协同立法的权力边界，保证协同立法在法治的轨道上进行。一是以技术性、工作性协同为主，即建立协同平台、常态化协同机制，选定协同项目，加强沟通和协调，在各自立法中加入协同因素。二是准确把握地方立法的权限，区域协同立法的基本立足点应是以现有的政治体制为基础，以不得违反宪法和立法法确定的立法权限作为权力边界。比如，对于行政职权的整合，不应在协同立法中增设法律授权范围外的职权整合，本行政区域的行政职权不能介入其他行政区域，特别是行政处罚和行政许可。三是在协同立法指导性意见中进行排除性规定。可借鉴其他区域协同立法的做法，在指导意见或协同协议中，作出排除性规定[18]。
下一阶段，在地方探索相对成熟后，全国层面应予以回应。上文已经分析从法理角度而言，区域协同立法还是存在与现行立法体制的理论冲突。在实践中，也仍然存在作为独立立法主体，在涉及重大复杂利益冲突时，区域内地方人大无法协调的情况，要解决这些理论和实践问题最根本的还是在全国层面进行指导。为此，一方面，地方人大应继续积极探索协同立法做法，争取将实践中成熟的做法上升为国家层面的支持。同时，对于协同立法中遇到的理论和实践层面的难点问题，可主动向全国人大请示汇报，争取支持指导请求帮助解决。另一方面，全国人大常委会可适时以授权方式，明确赋予区域就特定事务协同立法的权力，以确保其合法性。即便暂时不能授权，也可在全国人大常委会中研究成立协同立法具体协调工作的小组，专门指导地方协同立法工作。当然，解决问题的根本方式则是在修改相关法律如立法法、地方组织法等过程中，对区域协同立法作出全方位的立法规范。不过，笔者认为修改全国性法律不可操之过急，应充分论证调研。
（三）把握三个关键确保协同立法取得实效
第一个关键是积极争取党对立法工作的领导，实现改革决策与立法工作协同协调推进。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，是最高政治领导力量。地方人大应积极争取党委对协同立法的重视和支持。在党的领导下，谋划协同立法总体思路和重点任务， 推动协同立法制度创新， 统筹协调立法工作安排。具体而言，可积极争取将协同立法纳入区域发展的规划，为立法引领区域发展奠定基础;围绕党委确定的方向，提出协同立法项目;将协同立法指导意见的制定、机制平台的建立、具体工作的开展及时向党委请示报告。 第二个关键是抓住区域发展重点领域确定协同立法需求，实现协同立法价值最大化。“共同的立法需求是实施区域立法协同的前提条件。”[19]明确共同的立法需求才能形成集体行动的共同目标，激发协同立法的动力。而共同的立法需求来源，一方面可以从区域协调发展中的共性问题来选取，比如京津冀地区就选择了大气污染问题、机动车污染问题。另一方面，更应从国家对于各区域发展的战略定位和纲要中选取。国家对不同区域的战略定位和部署不同，如京津冀协同发展的战略核心是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极;长三角一体化的目标是建设长三角生态绿色一体化发展示范区和中国（上海）自由贸易试验区新片区，努力提升配置全球资源能力和增强创新资源能力，建成我国发展强劲活跃增长极;成渝地区双城经济圈建设的目标是努力把成渝地区建设成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地，目的是要打造高质量发展的重要增长极。因此，协同立法不能“一刀切”，也不能盲目借鉴其他区域，而要紧扣国家定位和部署，因地制宜，以推动区域发展为目标确定立法重点领域和项目。
目前地方人大区域协同立法的主要领域是大气污染、水污染防治等环保领域，但从长远来看，笔者认为还应将协同立法拓展到更多领域，特别是通过协同立法解决阻碍区域协调发展的交通、规划、产业、市场等问题。比如，川渝人大就着眼共同打造国内一流的经济圈，将优化营商环境条例作为第一个立法协同项目，通过协同立法共同营造高度公正、法治透明的营商环境，就是有益的尝试。将区域协调发展中的核心问题纳入协同立法项目，真正通过协同立法最大程度地达成利益平衡和立法共识，破解行政壁垒、地方保护等阻碍区域发展的顽疾，才能实现协同立法的价值最大化。
第三個关键是健全协同立法工作机制，确保协同立法工作落到实处。常态的、全方位的协同立法机制，是协同立法落到实处的保障。一是建立健全高层次交流协调机制。目前各区域基本上都建立了交流协作机制，但应注意要建立高层次[20]的专门交流协作平台，如以人大常委会主任参加的联席会议、座谈会等，专题研究协同立法相关事项、议定和部署目标任务，层层推进，凝聚共识。二是建立完备的组织领导机制。建立区域协同立法组织领导机制，即主任会议作为决策领导层，统筹规划区域发展中协同立法有关问题;分工联系立法工作的副主任作为协调层，牵头协调区域协同立法中的重大问题。三是建立扎实的工作落实机制。可由区域地方人大法制委员会和常委会法制工作机构作为推进协同立法的综合部门，也可成立专门的工作落实机构，主要工作是牵头统筹本行政区内各有关部门的协同立法相关工作，推动协同立法在本行政区域内有序开展;负责区域人大之间的工作落实，落实区域协同立法相关会议的安排，与其他地方人大部门联系沟通，共同推进协同立法工作。
“区域协同立法的生机和潜力，离不开改革智慧的激发、理性精神的呵护、规则意识的滋养。”[21]作为一种新的立法样态，地方人大区域协同立法在实践中还有待探索，更为重要的是要高度重视相关理论研究，厘清其基本内涵、在我国立法体制中的方位、内在理论根基等问题，让理论研究和实践探索相互交融。唯此，这一新的立法样态才能行稳致远，在改革发展中发挥更大作用，为区域协调发展乃至国家治理体系和治理能力现代化贡献新的力量。
注释：
[1]2019年，全国人大常委会组织召开的省级人大立法工作交流会和第二十五次全国地方立法工作座谈会强调要“着眼于推动我国区域协调发展，围绕区域发展战略和特点做好协同立法”。
[2]参见张丽艳、夏锦文：《国家治理视域下的区域司法协同治理》，载《南京社会科学》2016年第5期，第57页。
[3]焦洪昌、席志文：《京津冀人大协同立法的路径》，载《法学》2016年第3期，第40页。
[4]参见熊菁华：《京津冀立法协同的阶段性总结与分析》，载《人大研究》2019年第5期，第16页。
[5]参见刘松山：《区域协同立法的宪法法律问题》，载《中国法律评论》2019年第4期。刘松山就这一点以国务院《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》中关于区域立法工作合作的规定为例，该意见要求“着力构建规范透明的法制环境”“加强区域立法工作的合作与协调，形成区域相对统一的法制环境”。国务院的指导意见既不是法律也不是行政法规，在法律效力上是存疑的，但它却要求加强长三角区域立法工作的合作与协调，这实际是在人民代表大会制度的体制之外，对长三角地区不同行政区域的人大和政府的职权提出了调整的意见。这个意见是否属于国务院的职权范围，是可以讨论的。
[6]参见刘松山：《区域协同立法的宪法法律问题》，载《中国法律评论》2019年第4期，第62—75页。
[7]宋保振、陈金钊：《区域协同立法模式探究——以长三角为例》，载《江海学刊》2019年第6期，第166页。
[8]京津冀包括北京、天津、河北三省市，2014年，国家制定京津冀协同发展战略，京津冀协同立法于同年开始，6年的积极探索取得了阶段性成就，全国人大常委会法工委主任沈春耀在第二十四次全国地方立法工作座谈会上就专门提到：“京津冀优先推动交通一体化、生态环保、产业转移升级三个重点协同领域立法项目……地方立法工作中的好做法好经验，对我们做好全国人大层面的立法工作具有很好的启发和借鉴意义。”
[9]全国人大常委会法工委主任沈春耀在2018年全国地方立法工作座谈会上讲话指出，“一些地方加强区域协同立法，建立完善区域协同立法工作机制，沪、苏、浙、皖三省一市签订关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同协议。地方立法工作中的好做法好经验，对做好立法工作具有很好的启发和借鉴意义”。沈春耀：《在第二十四次全国地方立法工作座谈会上的小结讲话》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c35260/201809/7f4b86ece2904088a6ccle38cf
ac954b.shtml，最后访问时间2020年5月25日。
[10]上海市人大常委会法制工作机构负责跟踪了解推进长三角地区一体化发展的重大政策措施和法制保障需求，并及时向苏、浙、皖三省人大常委会法制工作机构通报。
[11]张登峰：《6年50多部法规！京津冀协同立法成果丰硕》，长城网http：//report.hebei.com.cn/system/2020/04/27/100292191.shtml，最后访问时间2020年5月20日。
[12]这是全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰对于该立法协同成果的评价。参见周洁：《机动车污染防治条例同一文本三地施行 京津冀诞生首部区域协同立法》，载《河北日报》2020年1月18日。
[13]如2017年天津市制定的《关于农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧的决定》时专门借鉴了《河北省农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧的决定》，对故意露天焚烧秸秆行为的处罚幅度与河北保持一致，以期津冀交界地带共同治理。
[14]参见孙浩康：《中国区域政策法制化研究》，华夏出版社2013年版，第16页。
[15]参见何渊：《区域行政协议研究》，法律出版社2009年版，第29页。
[16]陈雪珍：《粤港澳大湾区协同立法的困境与出路》，载《地方立法研究》2020年第7期，第99页。
[17][21]阿计：《区域协同立法如何行稳致远》，载《人民之声》2020年第8期，第54页。
[18]如长三角三省一市人大签订的《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》中，规定涉及全国人大及其常委会制定法律的权限的，三省一市人大常委会可以根据实际情况联合向全国人大常委会请示汇报。
[19]毛新民：《上海立法协同引领长三角一体化的实践与经验》，载《地方立法研究》2019年第2期，第53页。
[20]如长三角区域就以三省一市人大常委会主任座谈会为平台，层次较高。
（作者单位：重庆市人大常委会研究室）
困境重重：地方人大区域协同立法的法理和现实问题
为什么首先要探讨区域协同立法所面临的困境？笔者认为，一方面，从权力划分的角度看，立法权是国家重要权力，区域协同立法背后涉及深层次的理论和法律问题。对这些问题的探讨，有助于确保区域协同立法在法治的轨道上进行。另一方面，从操作层面看，提前考察区域协同立法面临的制度约束，评估现实中政治、经济等因素可能产生的影响亦十分有必要[3]。
（一）缺乏直接法律依据
没有直接的、明文的法律依据是地方人大协同立法面临的首要问题。可以明确的是，宪法、地方组织法、立法法中关于地方性法规的相关规定，从条文上看，只规定了立法主体以及立法主体在本行政区域行使立法权的内容，虽没有授权但也没有禁止不同行政区域的立法主体的协同立法。立法法并没有将“区域人大联合”作为立法主体。当然，法律没有禁止也没有授权在理论上可以作两种解释，即“法无禁止皆可为”和“法无授权不可为”，但从公权力行使的角度看，这里的宪法法律没有明确规定应作何种解释，是值得讨论的。若从最大程度保护行政相对人的合法权益出发，应作“法无授权不可为”来理解;若从鼓励探索创新的角度出发，则可作“法无禁止即可为”解释。在公权力行使的法治原则下，“法无授权不可为”的解释更为适宜。但无论何种解释，宪法法律没有直接授权是肯定的。
因此，尽管目前地方人大区域协同立法渐成趋势，但缺乏宪法法律的直接明文规定，实务工作者认为协同立法的整体层级、效力和法治权威性还不足[4]。除了实务工作者对法治权威性的担忧，理论界对于国家政策关于立法权限规定的效力也存疑。如有学者认为，授权区域之间可以进行协同立法的应是法律法规，仅仅以国家政策文件作為授权地方协同立法的依据，效力存疑[5]。
（二）基础理论尚未厘清
目前对地方人大区域协同立法的关注更多体现在实然层面，主要集中于已经开展的协同立法实践交流，而对应然层面的理论研究关注较少。作为一种新的立法方式，什么是地方人大区域协同立法，协同立法是否是一种新的立法主体，协同立法的权限是什么等基础理论问题，目前都缺乏研究和论证。其中最为关键的理论问题就是地方人大区域协同立法是否与单一制国家结构形式和人民代表大会制度存在内在紧张关系。有学者专门分析了这个问题，认为在单一制国家结构形式下，开展协同立法使地方人大和政府在发生纵向关系的同时，又与横向行政区域内的人大与政府发生了关系，横向的关系在很大程度上已经介入了宪法法律的领域，这与人民代表大会制度的基本内容不相符合[6]。之所以产生种种争论，根本在于目前对地方人大协同立法的基础理论研究不足，导致从理论界到实务界，对于很多基础理论问题的认识不深。因此，从理论上，能否清晰定位区域协同立法并准确把握其实践难题，将直接决定协同立法“可以走多远”[7]。
（三）现实差距难以弥合
本行政区域内立法尚且存在部门利益博弈的问题，跨行政区划协同立法更不必言。从政治地位上看，区域内各省市的政治地位不对等是大部分区域发展中存在的问题，如京津冀协同发展涉及北京市、天津市、河北省，由于宪法确定的北京首都地位，其政治地位与天津、河北显然是不同的。从经济发展上看，区域内各省市的经济体量、财政能力不平衡，经济发展不平衡反映到上层建筑上表现为政策、法规存在冲突或不协调。当然，正是因为经济发展的不平衡，才有协同立法需求。但值得注意的是，鉴于区域内各省市的发展程度不同，对于同一立法项目，站在不同的经济基础上，必然带来立法博弈的加剧。
概言之，地方人大面对区域协同立法时，无论从法理还是现实上可以说是迷雾重重，这也正是考验地方人大探索创新的挑战。
拨开迷雾：区域协同立法的地方智慧
面对上文分析的困境，地方人大充分发挥地方智慧，积极探索协同立法。目前，京津冀三省市人大已经就区域协同立法探索了6年，取得了阶段性成就[8]。长三角立法协同始于2007年三省一市人大法制工作机构签署协作协议，2014年就以长三角大气污染防治为契机开始探索协同立法，2018年长三角区域一体化国家战略出台后，三省一市人大开展包括立法、监督等全方位的协同。川渝人大为推动成渝地区双城经济圈建设在2020年7月签订了合作协议，从协同立法、联动监督、协同开展代表活动、强化人大制度理论与实践研讨等方面通力协作。这些实践探索为助力区域协调发展贡献了人大智慧和力量。笔者以京津冀协同发展、长三角一体化发展中的地方人大区域协同立法为例，探究地方人大如何在有限的制度空间内开展协同立法的地方智慧。
（一）出台协同制度，让协同立法有章可循
京津冀、长三角协同立法在具体工作开展之前都通过不同方式制定了相关制度，用以规范协同立法工作（详见表1）。
表1显示，京津冀的四个文件从总体性意见到工作机构联系办法再到立法项目协同办法，层层递进、稳步推进，不断将区域协同立法的共识转化为本地人大的工作制度，为加强三地人大协同立法提供了重要的制度支持。长三角地区充分吸收借鉴了其他区域协同立法的经验，完善了协同机制，明确了协同领域，改进了协同方法，并在《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》中突破了协同立法的范围，其包含了立法、监督、讨论决定重大事项、代表工作等方面，得到了全国人大的肯定[9]。 （二）搭建协同平台，让协同立法长效推进
京津冀、长三角都选择了座谈会性质的会议作为协同平台（详见表2）。
从表2可以看出，京津冀建立的协同平台是“京津冀人大协同立法工作座谈会”，座谈会自2015年开始每年召开会议，参加人员基本上包括常委会主管领导、法制工作机构负责人，第四次会議还邀请了全国人大常委会法工委领导参加。每次会议都有针对性议题，讨论理论与实践成果，并将成果上升为制度性规范。第六次、第七次会议还突破了协同立法的内容，讨论推动开展协同监督工作。
长三角地区的协同立法平台先借由大气污染防治协同立法的契机搭建工作会议，后建立了三省一市人大常委会主任座谈会，议定和部署阶段性目标和主要任务;三省一市人大常委会秘书长座谈会，交流三省一市人大工作和建设情况，重点商讨本年度三省一市人大协作的思路、内容和举措，研究提出当年度主任座谈会方案;三省一市人大常委会法制工作机构联席会议，具体落实常委会主任座谈会的要求，沟通协商三省一市人大立法工作的项目清单，根据实际需要拟订提交常委会主任座谈会讨论的立法协作议题。可见，长三角地区的协同平台，层级分明，特别是主任座谈会的层级较高，推动力度较大。
同时，京津冀和长三角区域人大都落实了具体的责任人员。京津冀由各省市人大常委会一位主任会议成员负责此项工作，法制工作机构负责具体承办落实。长三角地区则由三省一市人大常委会分工联系立法工作的副主任负责协调统筹，三省一市人大常委会法制工作机构负责具体落实。同时，还确定了上海市人大常委会法制工作机构作为相对牵头单位[10]，提高了协同效率。
（三）建立工作机制，让协同立法有序运行
为保障协同立法稳步开展，京津冀、长三角都建立了协同机制（详见表3、表4）。
对比发现，京津冀与长三角的协同机制都有联席会议机制、立法规划计划协同机制、沟通协调机制、征求意见机制、重大立法项目联合攻关机制、学习交流机制，具体内容也大同小异。京津冀还建立了法规清理常态化机制，长三角地区还建立了立法后评估机制，有助于提高协同立法的科学性、合理性。
（四）聚焦协同项目，让协同立法落地落实
京津冀由于起步较早，据统计已有五十多部法规开展了不同程度、不同形式的协同立法工作[11]。笔者选择较为典型的协同项目进行分析（详见表5）。
从表5可以看出，地方人大区域立法协同项目呈现以下特点。一是协同项目主要围绕重点领域展开，比如环境保护、交通建设、产业发展。同时，立足于解决地方实际问题，比如，被誉为“我国第一部区域协同统一对有关污染防治作出全面规定的区域性立法”[12]的京津冀关于机动车和非道路移动机械排气污染防治的协同立法，主要考虑到机动车排放污染一直是京津冀地区面临的共同难题，其中重型柴油车又是重中之重。长三角一体化发展规划纲要出台后，除了已开展的项目，长三角地区人大选择“促进大型科学仪器共享”作为立法议题，就是基于大型科学仪器设施跨省市共享对于推进长三角一体化发展的重要意义和已有的合作基础。此外，长三角地区还基于四省市五年立法规划项目和梳理情况，考虑到加强质量管理以及维护铁路安全对于促进长三角一体化发展具有重要意义，《质量促进条例》《铁路安全管理条例》被选为立法协同的调研项目。二是协同主体参与方式多样化。基本上分为三种：一方起草，其他各方密切配合;联合起草，协作修改;各方商定基本原则，分别起草。京津冀区域地方人大还有一方制定借鉴另一方[13]。三是由各省市人大及其常委会分别审议通过，审议和出台时间基本不同，也有审议和出台时间也协同的立法。
（五）借助外脑力量，让理论与实践齐头并行
由于区域协同立法是新事物，相关地方人大十分重视理论研究，特别是京津冀地区人大不断加强研究。京津冀开展区域协同立法的理论研究有两种方式。一是委托高校等研究机构就京津冀协同立法的理论问题进行研究，研究成果兼具理论性与实践性。二是借助外脑力量，多层次全方位开展京津冀协同立法研讨交流活动。长三角地区主要通过三省一市人大常委会主任座谈会、纪念地方人大设立常委会40周年研讨会等交流协同立法。
通过上述分析，可见为推动区域协调发展，相关地方人大及其常委会在协同立法工作上基本达到了在“不破行政隶属、不打破行政边界”的基础上实现“共商、共建、共管、共享、共赢”的目标，其智慧主要在于：
一是明确协同立法的侧重点是工作协同。通过分析相关地方人大的协作协议和做法，笔者发现相关地方人大更多强调工作方面的协同，比如，京津冀省市人大的定位是立法工作协同，长三角地区人大工作协作也强调“地方立法工作协同”。在协同立法概念本身不清的情况下，地方人大强调工作协同的深意在于只是在立法工作中协同，而不是打破立法权限，创设新的立法体制。
二是形成 “共同协商、分别立法”的协同立法模式。正如上文所言，国家立法没有授权的情况下，如何突破公权力行使“法无授权不可为”的法治原则？为避免出现违反上位法的情况，相关地方人大在协同立法中，落脚点限于各自的立法权上，立法程序也是在各地的权限内分别审议通过，只是在立法的过程中加入协商、协调的因素。
三是协同立法的主体是各区域地方人大及其常委会。并没有建立新的联合性立法主体，一般是各自人大常委会审议通过相关协同立法项目，例如京津冀地区的《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》就分别在各自的人民代表大会上通过。
四是协同立法成果体现在各自的地方性法规中。大部分是规定协同的专章或者专门条文，一般规定了共同推进、协商互通、联防联治机制等。这些协同立法成果并没有突破立法权限，并在规定互相沟通的基础上出现了更大程度的协同，如长三角区域关于大气污染防治协同立法中专门规定了制定区域统一的货运汽车和长途客车更新淘汰标准，京津冀地区机动车和非道路移动机械排放污染防治条例适用范围一致、基本制度和主要监管措施一致、区域协同一章内容一致、行政处罚一致。 五是形成了协同立法基本工作方式。以协同平台为纽带（联席会、主任座谈会），党委支持、协同平台沟通、组织领导协调、协同机制保障、协同研究推进的工作方式，让协同立法不仅停留在协议中，更在工作中落到实处。这些是地方人大区域协同立法的重要创新点，也是在有限的制度空间内促成协同立法的地方智慧。
发展前瞻：地方人大区域协同立法行稳致远的路径
区域协同立法的兴起，是区域协调发展的必然产物。目前，地方人大区域协同立法的实践探索不断深化，如京津冀地区就从松散型向紧密型转变，长三角地区也在尝试更深入的协作，川渝人大也在积极探索包括立法、监督等全方面的协作。但从总体上看，地方人大区域协同立法处于起步阶段，要进一步做好协同立法工作，为国家区域协调发展战略的实施提供法治支撑，还有很大成长空间。笔者认为，在开展区域协同立法的发展进程中，还应注意以下几点，努力让区域协同立法行稳致远。
（一）坚持高质量立法理念促进区域高质量发展
正如孟德斯鸠的法谚所说，节制是立法者的美德。无法行不通，但立法不是万能的。习近平总书记指出“不是什么法都能治国，也不是什么法都能治好国;人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题”，强调立法质量是做好立法工作的生命线，是破解立法领域突出问题的总抓手。地方人大开展区域协同立法，更應坚持高质量理念，以高质量立法为区域协调发展营造良好的法治环境。
一是正确认识协同立法与区域政策、区域协议之间的关系，突出区域协同立法的必要性。区域政策是各级政府或者政府之间为解决各行政主体或者区域主体之间经济发展或者相互关系的政策[14]。区域协议是指不同地方政府及部门、法院、检察院或其他组织之间就某些合作事项签订的各种协议[15]。在推动区域协调发展战略实施中，从国家到地方，已经发布了大量省级区域政策;相关地方政府及部门积极签订了大量合作协议，如在成渝地区双城经济圈建设中，川渝政府及部门、区县就大数据协同发展、交通运输、人才共享、科技科研、环境保护等签订了各方面的协议。这些区域政策和区域协议一定程度上解决了相关区域合作中的问题。但区域政策与区域协议具有柔性特点。“区域协同立法是针对区域政策和区域协议的刚性不足而采取的法治化补充手段，以立法的形式对区域内不同主体的利益进行协调、整合。”[16]因此，笔者认为，在已有区域政策和区域协议的基础上，要更加关注协同立法的必要性和可行性。比如，若区域政策和区域协议已经明确且可落实，就不必要再采取协同立法的方式，以节约立法资源。当然，对于有些重要性的问题，即便区域政策和区域协议已经作出规定，还应通过立法进行刚性规定。
二是地方人大开展区域协同立法要以推动区域发展为根本目标，突出区域协同立法的有效性。区域协同立法的根本目标是通过立法打破区域发展的障碍，调和区域内各省市立法的差异，解决区域发展中的共性问题，满足区域发展中的共性需求。“其实质是突破封闭于行政区划的地方立法传统体制，以呼应连绵推出的区域经济一体化发展战略，弥补中央和地方立法的供应不足。”[17]因此，地方人大开展区域协同立法，应牢牢把握促进区域高质量发展的目标。
三是要把立法的生成速度为导向转变为以立法的管用有效为导向。协同立法的开展并非易事，不能简单以数量说明协同立法成效。要正确认识和处理好立法数量与立法质量、立法速度与立法效益的关系，应当树立正确的立法观，淡化数量意识、强化质量意识。同时，在上位法愈趋精细化的情况下，地方人大在开展区域协同立法过程中，也需防止贪多求全、盲目冒进，避免重复立法。
（二）分阶段稳步推进地方人大区域协同立法
目前，法律没有授权区域机构或地方人大联合立法的权限，也没有授权设立高于区域内各人大的统一立法机构，在法律没有直接授权协同立法的阶段，应准确把握地方人大协同立法的权力边界，保证协同立法在法治的轨道上进行。一是以技术性、工作性协同为主，即建立协同平台、常态化协同机制，选定协同项目，加强沟通和协调，在各自立法中加入协同因素。二是准确把握地方立法的权限，区域协同立法的基本立足点应是以现有的政治体制为基础，以不得违反宪法和立法法确定的立法权限作为权力边界。比如，对于行政职权的整合，不应在协同立法中增设法律授权范围外的职权整合，本行政区域的行政职权不能介入其他行政区域，特别是行政处罚和行政许可。三是在协同立法指导性意见中进行排除性规定。可借鉴其他区域协同立法的做法，在指导意见或协同协议中，作出排除性规定[18]。
下一阶段，在地方探索相对成熟后，全国层面应予以回应。上文已经分析从法理角度而言，区域协同立法还是存在与现行立法体制的理论冲突。在实践中，也仍然存在作为独立立法主体，在涉及重大复杂利益冲突时，区域内地方人大无法协调的情况，要解决这些理论和实践问题最根本的还是在全国层面进行指导。为此，一方面，地方人大应继续积极探索协同立法做法，争取将实践中成熟的做法上升为国家层面的支持。同时，对于协同立法中遇到的理论和实践层面的难点问题，可主动向全国人大请示汇报，争取支持指导请求帮助解决。另一方面，全国人大常委会可适时以授权方式，明确赋予区域就特定事务协同立法的权力，以确保其合法性。即便暂时不能授权，也可在全国人大常委会中研究成立协同立法具体协调工作的小组，专门指导地方协同立法工作。当然，解决问题的根本方式则是在修改相关法律如立法法、地方组织法等过程中，对区域协同立法作出全方位的立法规范。不过，笔者认为修改全国性法律不可操之过急，应充分论证调研。
（三）把握三个关键确保协同立法取得实效
第一个关键是积极争取党对立法工作的领导，实现改革决策与立法工作协同协调推进。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，是最高政治领导力量。地方人大应积极争取党委对协同立法的重视和支持。在党的领导下，谋划协同立法总体思路和重点任务， 推动协同立法制度创新， 统筹协调立法工作安排。具体而言，可积极争取将协同立法纳入区域发展的规划，为立法引领区域发展奠定基础;围绕党委确定的方向，提出协同立法项目;将协同立法指导意见的制定、机制平台的建立、具体工作的开展及时向党委请示报告。 第二个关键是抓住区域发展重点领域确定协同立法需求，实现协同立法价值最大化。“共同的立法需求是实施区域立法协同的前提条件。”[19]明确共同的立法需求才能形成集体行动的共同目标，激发协同立法的动力。而共同的立法需求来源，一方面可以从区域协调发展中的共性问题来选取，比如京津冀地区就选择了大气污染问题、机动车污染问题。另一方面，更应从国家对于各区域发展的战略定位和纲要中选取。国家对不同区域的战略定位和部署不同，如京津冀协同发展的战略核心是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极;长三角一体化的目标是建设长三角生态绿色一体化发展示范区和中国（上海）自由贸易试验区新片区，努力提升配置全球资源能力和增强创新资源能力，建成我国发展强劲活跃增长极;成渝地区双城经济圈建设的目标是努力把成渝地区建设成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地，目的是要打造高质量发展的重要增长极。因此，协同立法不能“一刀切”，也不能盲目借鉴其他区域，而要紧扣国家定位和部署，因地制宜，以推动区域发展为目标确定立法重点领域和项目。
目前地方人大区域协同立法的主要领域是大气污染、水污染防治等环保领域，但从长远来看，笔者认为还应将协同立法拓展到更多领域，特别是通过协同立法解决阻碍区域协调发展的交通、规划、产业、市场等问题。比如，川渝人大就着眼共同打造国内一流的经济圈，将优化营商环境条例作为第一个立法协同项目，通过协同立法共同营造高度公正、法治透明的营商环境，就是有益的尝试。将区域协调发展中的核心问题纳入协同立法项目，真正通过协同立法最大程度地达成利益平衡和立法共识，破解行政壁垒、地方保护等阻碍区域发展的顽疾，才能实现协同立法的价值最大化。
第三個关键是健全协同立法工作机制，确保协同立法工作落到实处。常态的、全方位的协同立法机制，是协同立法落到实处的保障。一是建立健全高层次交流协调机制。目前各区域基本上都建立了交流协作机制，但应注意要建立高层次[20]的专门交流协作平台，如以人大常委会主任参加的联席会议、座谈会等，专题研究协同立法相关事项、议定和部署目标任务，层层推进，凝聚共识。二是建立完备的组织领导机制。建立区域协同立法组织领导机制，即主任会议作为决策领导层，统筹规划区域发展中协同立法有关问题;分工联系立法工作的副主任作为协调层，牵头协调区域协同立法中的重大问题。三是建立扎实的工作落实机制。可由区域地方人大法制委员会和常委会法制工作机构作为推进协同立法的综合部门，也可成立专门的工作落实机构，主要工作是牵头统筹本行政区内各有关部门的协同立法相关工作，推动协同立法在本行政区域内有序开展;负责区域人大之间的工作落实，落实区域协同立法相关会议的安排，与其他地方人大部门联系沟通，共同推进协同立法工作。
“区域协同立法的生机和潜力，离不开改革智慧的激发、理性精神的呵护、规则意识的滋养。”[21]作为一种新的立法样态，地方人大区域协同立法在实践中还有待探索，更为重要的是要高度重视相关理论研究，厘清其基本内涵、在我国立法体制中的方位、内在理论根基等问题，让理论研究和实践探索相互交融。唯此，这一新的立法样态才能行稳致远，在改革发展中发挥更大作用，为区域协调发展乃至国家治理体系和治理能力现代化贡献新的力量。
注释：
[1]2019年，全国人大常委会组织召开的省级人大立法工作交流会和第二十五次全国地方立法工作座谈会强调要“着眼于推动我国区域协调发展，围绕区域发展战略和特点做好协同立法”。
[2]参见张丽艳、夏锦文：《国家治理视域下的区域司法协同治理》，载《南京社会科学》2016年第5期，第57页。
[3]焦洪昌、席志文：《京津冀人大协同立法的路径》，载《法学》2016年第3期，第40页。
[4]参见熊菁华：《京津冀立法协同的阶段性总结与分析》，载《人大研究》2019年第5期，第16页。
[5]参见刘松山：《区域协同立法的宪法法律问题》，载《中国法律评论》2019年第4期。刘松山就这一点以国务院《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》中关于区域立法工作合作的规定为例，该意见要求“着力构建规范透明的法制环境”“加强区域立法工作的合作与协调，形成区域相对统一的法制环境”。国务院的指导意见既不是法律也不是行政法规，在法律效力上是存疑的，但它却要求加强长三角区域立法工作的合作与协调，这实际是在人民代表大会制度的体制之外，对长三角地区不同行政区域的人大和政府的职权提出了调整的意见。这个意见是否属于国务院的职权范围，是可以讨论的。
[6]参见刘松山：《区域协同立法的宪法法律问题》，载《中国法律评论》2019年第4期，第62—75页。
[7]宋保振、陈金钊：《区域协同立法模式探究——以长三角为例》，载《江海学刊》2019年第6期，第166页。
[8]京津冀包括北京、天津、河北三省市，2014年，国家制定京津冀协同发展战略，京津冀协同立法于同年开始，6年的积极探索取得了阶段性成就，全国人大常委会法工委主任沈春耀在第二十四次全国地方立法工作座谈会上就专门提到：“京津冀优先推动交通一体化、生态环保、产业转移升级三个重点协同领域立法项目……地方立法工作中的好做法好经验，对我们做好全国人大层面的立法工作具有很好的启发和借鉴意义。”
[9]全国人大常委会法工委主任沈春耀在2018年全国地方立法工作座谈会上讲话指出，“一些地方加强区域协同立法，建立完善区域协同立法工作机制，沪、苏、浙、皖三省一市签订关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同协议。地方立法工作中的好做法好经验，对做好立法工作具有很好的启发和借鉴意义”。沈春耀：《在第二十四次全国地方立法工作座谈会上的小结讲话》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c35260/201809/7f4b86ece2904088a6ccle38cf
ac954b.shtml，最后访问时间2020年5月25日。
[10]上海市人大常委会法制工作机构负责跟踪了解推进长三角地区一体化发展的重大政策措施和法制保障需求，并及时向苏、浙、皖三省人大常委会法制工作机构通报。
[11]张登峰：《6年50多部法规！京津冀协同立法成果丰硕》，长城网http：//report.hebei.com.cn/system/2020/04/27/100292191.shtml，最后访问时间2020年5月20日。
[12]这是全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰对于该立法协同成果的评价。参见周洁：《机动车污染防治条例同一文本三地施行 京津冀诞生首部区域协同立法》，载《河北日报》2020年1月18日。
[13]如2017年天津市制定的《关于农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧的决定》时专门借鉴了《河北省农作物秸秆综合利用和禁止露天焚烧的决定》，对故意露天焚烧秸秆行为的处罚幅度与河北保持一致，以期津冀交界地带共同治理。
[14]参见孙浩康：《中国区域政策法制化研究》，华夏出版社2013年版，第16页。
[15]参见何渊：《区域行政协议研究》，法律出版社2009年版，第29页。
[16]陈雪珍：《粤港澳大湾区协同立法的困境与出路》，载《地方立法研究》2020年第7期，第99页。
[17][21]阿计：《区域协同立法如何行稳致远》，载《人民之声》2020年第8期，第54页。
[18]如长三角三省一市人大签订的《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》中，规定涉及全国人大及其常委会制定法律的权限的，三省一市人大常委会可以根据实际情况联合向全国人大常委会请示汇报。
[19]毛新民：《上海立法协同引领长三角一体化的实践与经验》，载《地方立法研究》2019年第2期，第53页。
[20]如长三角区域就以三省一市人大常委会主任座谈会为平台，层次较高。
（作者单位：重庆市人大常委会研究室）