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摘 要：良好的校园环境对学生的健康成长至关重要。拓展校园卫生领域行政公益诉讼案件范围具有必要性。检察机关在办理校园卫生行政公益诉讼案件时，应充分发挥诉前程序作用，注重开展立案审查工作，适用诉前磋商程序，精准制发检察建议，加强跟踪落实，督促相关行政机关依法全面履职，切实维护不特定在校学生利益。检察机关应积极稳妥办理涉未成年人公益诉讼案件，借助“外脑”形成监督合力，提升办案质效。
关键词：校园卫生 行政公益诉讼 诉前程序 磋商
一、开展校园卫生行政公益诉讼工作的必要性
创造良好的学校教育环境，保护和促进学生的身心健康和正常发育，不仅是家庭和学校的责任，也是相关职能部门、社会团体等共同的职责。党中央、国务院历来高度重视学校卫生工作，原国家教育委员会、原卫生部制定了《学校卫生工作条例》，相关部门也出台了多项学校卫生强制标准，为加强学校卫生工作，提高学生的健康水平提供了制度保障。
未成年人健康成长事关国家未来，未成年人利益是国家利益和社会公共利益的重要组成部分。对不属于行政诉讼法第25条规定的行政公益诉讼案件范围，但行政机关违法行使职权或不作为，导致不特定多数未成年人权益受到侵害，人民群众反映强烈，普通诉讼又缺乏适格主体的案件，检察机关应当在全面调查、谨慎论证的基础上，积极、稳妥开展行政公益诉讼探索，满足人民群众对于保护众多在校学生利益的期待。
二、诉前程序实践探索
（一）基本案情
2019年11月，C人民检察院在履职中发现C区多所学校存在黑板面照度不合格等问题。在随后开展调查核实的过程中，C人民检察院发现中国质量新闻网上登载了上海市卫生健康委员会于2018年、2019年对上海市学校卫生随机监督抽查结果，结果显示：2018年，C区有13所学校不达标，其中11所学校黑板面照度不达标，另有少数学校学生人均教室面积不达标和对学生供水不符合要求;2019年，C区有20所学校不达标，其中19所学校后墙反射比不达标，14所学校黑板面照度不达标，10所学校课桌面照度不达标，另有多所学校对学生供水不符合要求。
为查证上述情况，办案人员至C区卫生健康委员会监督所调查取证。经询问监督员并调取卫生健康行政执法文书，证实上述学校向学生提供的教具产品、教学设备、校园内学生生活设施违反了《中小学校教室采光和照明卫生标准》（GB 7793-2010）以及《上海市中小学校卫生条件设施设置及建设要求（试行）》等规定，未达到规定的卫生条件，严重损害了不特定在校学生的利益。为了保护学生的合法权益，经上海市人民检察院批准同意后，C人民检察院将此案作为行政公益诉讼案立案，并向C区教育局制发诉前检察建议。
（二）办案特点与亮点
1.注重开展立案审查工作
为查明事实，C人民检察院依法从C区卫生健康委员会监督所调取卫生健康行政执法文书。该文书中所列查明的问题包括：教室后墙反射比低于0.70-0.80LX;教室黑板面照度低于500LX;教室课桌面照度低于300LX;未满足教学楼每层设置饮水处和每40-50人设置一个饮水器或饮水龙头等相关要求;供学生直饮水设备未见有效涉水产品卫生许可批件、未公示水质检验结果，个别学校甚至出现将饮水机设置在距离厕所不足10米处等情形;教室学生人均面积少于1.36平方米，课桌、椅的高度不符合《学校课桌椅功能尺寸及技术要求》（GB/T3976-2014）;寄宿制学校未设立卫生室、未配备卫生专业技术人员。
如果长期在不达标的环境中学习、生活，学生的视力、骨胳发育等都会受到影响。根据《学校卫生工作条例》第4条的规定，教育行政部门负责学校卫生工作的行政管理。作为对辖区学校卫生工作负有管理职责的行政机关，区教育局未对学校卫生随机监督抽查结果足够重视，导致出现2019年卫生健康条件不达标情形的学校数量比2018年上升53.8%的情况，其怠于履职行为已经损害了不特定在校学生的利益，因此，C人民检察院决定对该案立案。
2.注重适用磋商程序
行政机关是公共利益的第一顺位的代表，其不仅负有维护公共利益的法定职责，也有能力和资源能够维护好公共利益。[1]为践行“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”工作理念，实现“双赢多赢共赢”目标，检察机关应当充分发挥公益诉讼检察职能作用，把握公益訴讼督促、协同、兜底的职能定位，督促行政机关依法履职。为保护广大在校学生的利益，C人民检察院积极探索适用行政公益诉讼诉前磋商程序。
此案立案后，C人民检察院主动与区教育局相关人员召开座谈会，就公益受损事实、法定职责及履职建议等进行充分磋商交流。在座谈会上，C人民检察院通报查证的公益受损事实及情形，列明区教育局的法定职责、提出履职建议，区教育局就其已履职情况、存在困难等与C人民检察院交换意见。经过磋商，双方就卫生条件不达标情况、法律法规适用问题、行政监管权责范围和管辖问题、行政执法方式和效果问题等进行充分沟通交流。磋商使区教育局了解了C人民检察院开展行政公益诉讼的目的、意义以及其未依法履职的法律后果等等，区教育局对C人民检察院提出的履职建议表示完全接受，并承诺积极履职。
3.精准制发检察建议
根据行政诉讼法中关于“向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责”的规定，C人民检察院在与区教育局磋商后制发诉前检察建议，主要建议教育局从以下几个方面改进工作：
一是督促不达标学校及时整改，并对全区学校进行摸排，加强对学校卫生工作的监督考核。
二是按照普通中小学校、中等职业学校建设标准，改善教学设施和条件，加强对全区中小学校卫生健康管理，督促和指导辖区学校严格执行《学校卫生工作条例》《中小学校教室采光和照明卫生标准》（GB 7793-2010）以及《上海市中小学校卫生条件设施设置及建设要求（试行）》等规定。 三是督促学校按照《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006）等规定，为学生提供充足、卫生、安全的饮用水;指导学校制定饮用水突发污染事故和水源性传染病应急处理工作预案，按要求定期清洗、消毒，并做好记录;督促学校根据师生人数在校内合理设置饮水机或饮水龙头，并由专人管理。
四是开展师生卫生健康知识科普工作，培养健康教育教师，开发和拓展健康教育课程资源。
C人民检察院制发检察建议，旨在协助区教育局解决问题，补齐短板，共同维护不特定在校学生的利益。在办案过程中，C人民检察院也注重了解区教育局在履职方面存在的困难，积极沟通协调。如关于财政资金保障问题，C人民检察院及时对区财政局的问询予以回应，列明该项资金使用的重要性和必要性，获得区财政局认可。
4.加强跟踪落实
区教育局收到C人民检察院发出的检察建议书后高度重视，及时拟定中小学教室灯光改造方案，请求区财政局及时进行审核，同时递交了使用中央专款拨付的请示，并附不合格学校的名单、中小学普通教室照明设计安装卫生要求、改造预算明细等材料。区财政局收到区教育局拨款请示后，向C人民检察院核实情况，并征求C人民检察院对于改造时间的意见。C人民检察院办案人员认为，虽然现在仅有部分学校存在卫生不达标的情况，但经调查多数学校的灯管已达到使用年限亟需更换，为保护全区学生的视力，建议区财政局采用所有学校一次性改造的拨款方案。区财政局最终审核通过该拨款方案，并及时导入市政府网的项目招标预算资金。区教育局及时配合做好项目创建、项目委托代理等工作，并于2020年8月底完成全部整改工作。
为了让整改落实更具实效，C人民检察院除了派专人对检察建议的落实情况进行跟踪检查外，还积极借助“外脑”力量，委托区卫生健康委员会对区教育局相关卫生工作予以监督检查，并对学生学习生活环境进行科学评估。2020年9月23日，区卫生健康委员会监督所对全区学校进行随机抽查，检测结果显示被抽检学校所有指标均合格。
区教育局收到检察建议后，能够全面履职，制定切实可行的整改措施并积极落实到位，相关学校教学设备、产品质量不合格的问题得到有效解决，C人民检察院经评估，认为不需要再提起行政公益诉讼，因此对本案作结案处理。
三、实践反思
（一）探索开展未成年人公益诉讼检察工作
开展未成年人公益诉讼检察工作，既是对未成年人进行全面综合司法保护的客观需要，也是检察机关推进社会治理现代化的重要途径。[2]2020年10月17日，未成年人保护法由第十三届全国人民代表大會常务委员会第二十二次会议修订通过。修订后的未成年人保护法分为总则、家庭保护、学校保护、社会保护、网络保护、政府保护、司法保护、法律责任和附则，共9章132条，该法将自2021年6月1日起施行。[3]根据新修订的未成年人保护法第106条的规定，未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼;涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。该规定为检察机关开展未成年人保护公益诉讼检察工作提供了更为有力的法律支撑。当前，检察机关可充分利用法治副校长机制，加强与学校的日常联络，拓展未成年人权益保护公益诉讼案件线索来源，积极、稳妥办理涉未成年人公益诉讼案件;在新修订的未成年人保护法开始实施后，继续加大涉未成年人公益诉讼案件办理力度。
（二）借助“外脑”形成监督合力
在实践中，检察机关在开展公益诉讼工作时常常面临案件涉及领域广、专业性强、技术要求高等诸多挑战，而借助外部力量为开展该项工作提供专业技术支持，不仅可以提高检察机关所制发的检察建议的专业化水平，还可以对公益保护效果进行客观公正地评价。在本案中，由区卫生健康委员会对卫生工作进行监督检查，在督促区教育局履职方面与C人民检察院形成监督合力，弥补了C人民检察院办案人员在专业知识上的不足，确保了整改工作的质量和效果。
注释：
[1]参见胡卫列：《国家治理视野下的公益诉讼检察制度》，《国家检察官学院学报》2020年第2期。
[2] 参见杨新娥：《未成年人公益诉讼检察实践探析与完善建议》，《中国检察官》2020年第16期。
[3]参见《9张图读懂未成年人保护法修订细节（附全文）》，澎湃网https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_9640231，最后访问日期：2020年11月11日。
关键词：校园卫生 行政公益诉讼 诉前程序 磋商
一、开展校园卫生行政公益诉讼工作的必要性
创造良好的学校教育环境，保护和促进学生的身心健康和正常发育，不仅是家庭和学校的责任，也是相关职能部门、社会团体等共同的职责。党中央、国务院历来高度重视学校卫生工作，原国家教育委员会、原卫生部制定了《学校卫生工作条例》，相关部门也出台了多项学校卫生强制标准，为加强学校卫生工作，提高学生的健康水平提供了制度保障。
未成年人健康成长事关国家未来，未成年人利益是国家利益和社会公共利益的重要组成部分。对不属于行政诉讼法第25条规定的行政公益诉讼案件范围，但行政机关违法行使职权或不作为，导致不特定多数未成年人权益受到侵害，人民群众反映强烈，普通诉讼又缺乏适格主体的案件，检察机关应当在全面调查、谨慎论证的基础上，积极、稳妥开展行政公益诉讼探索，满足人民群众对于保护众多在校学生利益的期待。
二、诉前程序实践探索
（一）基本案情
2019年11月，C人民检察院在履职中发现C区多所学校存在黑板面照度不合格等问题。在随后开展调查核实的过程中，C人民检察院发现中国质量新闻网上登载了上海市卫生健康委员会于2018年、2019年对上海市学校卫生随机监督抽查结果，结果显示：2018年，C区有13所学校不达标，其中11所学校黑板面照度不达标，另有少数学校学生人均教室面积不达标和对学生供水不符合要求;2019年，C区有20所学校不达标，其中19所学校后墙反射比不达标，14所学校黑板面照度不达标，10所学校课桌面照度不达标，另有多所学校对学生供水不符合要求。
为查证上述情况，办案人员至C区卫生健康委员会监督所调查取证。经询问监督员并调取卫生健康行政执法文书，证实上述学校向学生提供的教具产品、教学设备、校园内学生生活设施违反了《中小学校教室采光和照明卫生标准》（GB 7793-2010）以及《上海市中小学校卫生条件设施设置及建设要求（试行）》等规定，未达到规定的卫生条件，严重损害了不特定在校学生的利益。为了保护学生的合法权益，经上海市人民检察院批准同意后，C人民检察院将此案作为行政公益诉讼案立案，并向C区教育局制发诉前检察建议。
（二）办案特点与亮点
1.注重开展立案审查工作
为查明事实，C人民检察院依法从C区卫生健康委员会监督所调取卫生健康行政执法文书。该文书中所列查明的问题包括：教室后墙反射比低于0.70-0.80LX;教室黑板面照度低于500LX;教室课桌面照度低于300LX;未满足教学楼每层设置饮水处和每40-50人设置一个饮水器或饮水龙头等相关要求;供学生直饮水设备未见有效涉水产品卫生许可批件、未公示水质检验结果，个别学校甚至出现将饮水机设置在距离厕所不足10米处等情形;教室学生人均面积少于1.36平方米，课桌、椅的高度不符合《学校课桌椅功能尺寸及技术要求》（GB/T3976-2014）;寄宿制学校未设立卫生室、未配备卫生专业技术人员。
如果长期在不达标的环境中学习、生活，学生的视力、骨胳发育等都会受到影响。根据《学校卫生工作条例》第4条的规定，教育行政部门负责学校卫生工作的行政管理。作为对辖区学校卫生工作负有管理职责的行政机关，区教育局未对学校卫生随机监督抽查结果足够重视，导致出现2019年卫生健康条件不达标情形的学校数量比2018年上升53.8%的情况，其怠于履职行为已经损害了不特定在校学生的利益，因此，C人民检察院决定对该案立案。
2.注重适用磋商程序
行政机关是公共利益的第一顺位的代表，其不仅负有维护公共利益的法定职责，也有能力和资源能够维护好公共利益。[1]为践行“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”工作理念，实现“双赢多赢共赢”目标，检察机关应当充分发挥公益诉讼检察职能作用，把握公益訴讼督促、协同、兜底的职能定位，督促行政机关依法履职。为保护广大在校学生的利益，C人民检察院积极探索适用行政公益诉讼诉前磋商程序。
此案立案后，C人民检察院主动与区教育局相关人员召开座谈会，就公益受损事实、法定职责及履职建议等进行充分磋商交流。在座谈会上，C人民检察院通报查证的公益受损事实及情形，列明区教育局的法定职责、提出履职建议，区教育局就其已履职情况、存在困难等与C人民检察院交换意见。经过磋商，双方就卫生条件不达标情况、法律法规适用问题、行政监管权责范围和管辖问题、行政执法方式和效果问题等进行充分沟通交流。磋商使区教育局了解了C人民检察院开展行政公益诉讼的目的、意义以及其未依法履职的法律后果等等，区教育局对C人民检察院提出的履职建议表示完全接受，并承诺积极履职。
3.精准制发检察建议
根据行政诉讼法中关于“向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责”的规定，C人民检察院在与区教育局磋商后制发诉前检察建议，主要建议教育局从以下几个方面改进工作：
一是督促不达标学校及时整改，并对全区学校进行摸排，加强对学校卫生工作的监督考核。
二是按照普通中小学校、中等职业学校建设标准，改善教学设施和条件，加强对全区中小学校卫生健康管理，督促和指导辖区学校严格执行《学校卫生工作条例》《中小学校教室采光和照明卫生标准》（GB 7793-2010）以及《上海市中小学校卫生条件设施设置及建设要求（试行）》等规定。 三是督促学校按照《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006）等规定，为学生提供充足、卫生、安全的饮用水;指导学校制定饮用水突发污染事故和水源性传染病应急处理工作预案，按要求定期清洗、消毒，并做好记录;督促学校根据师生人数在校内合理设置饮水机或饮水龙头，并由专人管理。
四是开展师生卫生健康知识科普工作，培养健康教育教师，开发和拓展健康教育课程资源。
C人民检察院制发检察建议，旨在协助区教育局解决问题，补齐短板，共同维护不特定在校学生的利益。在办案过程中，C人民检察院也注重了解区教育局在履职方面存在的困难，积极沟通协调。如关于财政资金保障问题，C人民检察院及时对区财政局的问询予以回应，列明该项资金使用的重要性和必要性，获得区财政局认可。
4.加强跟踪落实
区教育局收到C人民检察院发出的检察建议书后高度重视，及时拟定中小学教室灯光改造方案，请求区财政局及时进行审核，同时递交了使用中央专款拨付的请示，并附不合格学校的名单、中小学普通教室照明设计安装卫生要求、改造预算明细等材料。区财政局收到区教育局拨款请示后，向C人民检察院核实情况，并征求C人民检察院对于改造时间的意见。C人民检察院办案人员认为，虽然现在仅有部分学校存在卫生不达标的情况，但经调查多数学校的灯管已达到使用年限亟需更换，为保护全区学生的视力，建议区财政局采用所有学校一次性改造的拨款方案。区财政局最终审核通过该拨款方案，并及时导入市政府网的项目招标预算资金。区教育局及时配合做好项目创建、项目委托代理等工作，并于2020年8月底完成全部整改工作。
为了让整改落实更具实效，C人民检察院除了派专人对检察建议的落实情况进行跟踪检查外，还积极借助“外脑”力量，委托区卫生健康委员会对区教育局相关卫生工作予以监督检查，并对学生学习生活环境进行科学评估。2020年9月23日，区卫生健康委员会监督所对全区学校进行随机抽查，检测结果显示被抽检学校所有指标均合格。
区教育局收到检察建议后，能够全面履职，制定切实可行的整改措施并积极落实到位，相关学校教学设备、产品质量不合格的问题得到有效解决，C人民检察院经评估，认为不需要再提起行政公益诉讼，因此对本案作结案处理。
三、实践反思
（一）探索开展未成年人公益诉讼检察工作
开展未成年人公益诉讼检察工作，既是对未成年人进行全面综合司法保护的客观需要，也是检察机关推进社会治理现代化的重要途径。[2]2020年10月17日，未成年人保护法由第十三届全国人民代表大會常务委员会第二十二次会议修订通过。修订后的未成年人保护法分为总则、家庭保护、学校保护、社会保护、网络保护、政府保护、司法保护、法律责任和附则，共9章132条，该法将自2021年6月1日起施行。[3]根据新修订的未成年人保护法第106条的规定，未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼;涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。该规定为检察机关开展未成年人保护公益诉讼检察工作提供了更为有力的法律支撑。当前，检察机关可充分利用法治副校长机制，加强与学校的日常联络，拓展未成年人权益保护公益诉讼案件线索来源，积极、稳妥办理涉未成年人公益诉讼案件;在新修订的未成年人保护法开始实施后，继续加大涉未成年人公益诉讼案件办理力度。
（二）借助“外脑”形成监督合力
在实践中，检察机关在开展公益诉讼工作时常常面临案件涉及领域广、专业性强、技术要求高等诸多挑战，而借助外部力量为开展该项工作提供专业技术支持，不仅可以提高检察机关所制发的检察建议的专业化水平，还可以对公益保护效果进行客观公正地评价。在本案中，由区卫生健康委员会对卫生工作进行监督检查，在督促区教育局履职方面与C人民检察院形成监督合力，弥补了C人民检察院办案人员在专业知识上的不足，确保了整改工作的质量和效果。
注释：
[1]参见胡卫列：《国家治理视野下的公益诉讼检察制度》，《国家检察官学院学报》2020年第2期。
[2] 参见杨新娥：《未成年人公益诉讼检察实践探析与完善建议》，《中国检察官》2020年第16期。
[3]参见《9张图读懂未成年人保护法修订细节（附全文）》，澎湃网https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_9640231，最后访问日期：2020年11月11日。