论文部分内容阅读
当前，和谐、科学、可持续发展成为时代主题，国际化浪潮下企业竞争日趋激烈，社会转型所伴生的市场矛盾错综复杂，时代对政府的角色和功能提出更高要求，周伯华局长在全国工商行政管理工作会议上指出，要“正确处理……管理与服务的关系，切实做到在监管中体现服务，在服务中加强监管，努力实现监管与服务的统一”。事实证明，现代工商行政管理，必须依靠监管与服务“两条腿”的协作力量，才能又好又快地推动经济社会和谐发展。
一、以工商职能为视角：监管与服务关系的辨析
根据现代行政学理论，人类历史上行政模式的沿革可归纳为“统治行政”、“管理行政”和“服务行政”三类。在“服务行政”的大前提下，如何履行工商部门的法定职能，存在较大争议。有的人排斥服务，认为“服务一到位。工商没地位”：有的人则脱离工商职能，片面强调服务，弱化监管。那么，监管与服务究竟是什么关系呢?
(一)职能分析——监管与服务互为因果
工商部门的基本职能是监管市场经济秩序，而监管的终极目标是促进经济可持续发展。在逻辑关系上，工商行政管理是国家管理市场经济的微观基础，微观层面的市场监管为宏观层面的经济发展服务。如查处违法行为等监管措施，是为经济发展营造公平有序的市场环境，其本身就是服务。而法律法规培训等微观层面的具体服务措施，有利于防范违法，是监管职能的延伸。从工商职能的角度看，监管是本质，服务是方式，两者互为因果，互相依存。
(二)价值分析——监管与服务互为补充
工商行政管理职能意义上的“监管”，是指为维护市场秩序。矫正市场失灵，在法定职权范围内，对市场经营活动给予的干预和管制，其核心价值是“秩序”，主要特征：一是义务性、基于必须作为的法定职责和义务，如市场整治；二是限制性，手段通常是“禁止某人做某事”，如取缔无照。工商行政管理职能意义上的“服务”，是一种微观层面的服务，是指为推动市场经济发展和实现市场主体权益，在法定职权范围内给予的支持和帮助，其核心价值是“权益”，具有三个特征：一是主动性，非基于法律强制性义务：二是支持性，手段主要为指导、帮助和支持；三是无偿性，必须立足公益，不求对价。市场经济既需要维护秩序，也需要实现权益，监管和服务在价值层面上互为补充，共同促进和谐社会的构建。
(三)实证分析——监管与服务互相促进
从国际惯例看，监管与服务的统一，是各国市场主管部门的通行做法。如美国负责反不正当竞争和消费者权益保护的联邦贸易委员会(FTC)，其工作除了执行强制性法律，还通过“消费教育”等服务措施扩大影响。从我国工商行政管理实践看，监管与服务的相互促进关系，体现在市场准入、日常管理、违法查处等各项职能的各个环节。履行监管职能。保护经营者、消费者权益，有助于服务经济发展；优质、高效、便捷的服务，又能反过来促进监管职能到位。
可见，监管与服务是相辅相成、有机统一的关系，共同构成现代工商行政管理的主题。
二、以时代要求为导向：处理监管与服务关系的原则
在政府职能进一步转变的过程中，正确处理监管与服务的关系，必须紧紧围绕和谐发展的时代要求，坚持以下基本原则：
(一)坚持“依法行政”原则，守住行政执法底线
“依法行政”是工商执法的生命线，是监管与服务都必须遵循的前提和基础。监管必须恪守法律规范，避免履职“缺位”或“越位”。如果片面追求“行政作为”，事事插手，越权查处生产领域的产品质量案件，就构成了违法行政。服务也不能脱离原则，大包大揽，而是要以“法律”为底线，以“职能”为尺度，以“有限”为边界。
(二)坚持“以人为本”原则，营造和谐市场环境
“和谐社会”要求行政执法形象“人性化”，监管和服务的出发点和落脚点必须归结到“以人为本”。这就要求我们树立“公民本位”观念，牢记“人民利益高于一切”，时时处处想着“为民”、“便民”和“利民”。要以与百姓利益攸关的食品安全、房产等难点、热点问题，作为监管与服务的重点，要在市场准人中为促进就业服务，在日常监管中关注弱势群体的基本生活问题，以实际行动促进社会和谐。
(三)坚持“行政效能”原则，提升服务监管实效
现代管理不但要求行政机关履行职能“勤勉”和“无过”，还要求“低成本”和“高效益”。“行政效能”成为工商部门监管与服务的着力点和评价尺度。我们要树立“科学管理”理念，提高人员素质，要增强执行力和公信力，优化技术手段，注重成本效益分析，力求以最小的成本取得最大的服务监管实效。如在市场整治中，不能只看出动了多少人、加了多少班，更要考量无照经营减少了多少、市场秩序规范了多少、群众满意度提高了多少。
三、以促进发展为目标：提升工商部门监管与服务能力的思考
为促进社会经济和谐、健康、可持续发展，工商部门必须依靠监管与服务“两条腿”走路。如何使这“两条腿”配合得更加紧密、行走得更加快捷，可从以下四方面入手：
(一)推进制度创新，为促进经济可持续发展服务
面对市场经济高速发展、市场行为日趋复杂的形势，工商部门只有不断开拓进取，以制度创新推进实践创新，才能紧跟时代步伐，服务经济发展。
创新市场准入制度，以激发企业活力拓展监管与服务的空间。市场准入制度的公平、透明、便捷、高效，是激发市场主体活力、优化市场资源配置的重要前提。在法无禁止的条件下，工商部门可以结合市场经济发展的实际需求，以制度创新弥补法规滞后的不足。上海市浦东新区分局根据新《公司法》第27条关于“非货币财产作价出资”的规定，创设了含商标使用权在内的商标专用权出资制度，为企业发展创造了新的机遇。目前，随着对外资企业的不断开放，要求将合资企业的国内投资主体由企业扩大到自然人的呼声越来越高。工商部门应当顺应要求，积极推动制度和立法创新，给予国内法人、自然人在设立合资企业方面的平等待遇。同时，要根据《行政许可法》关于“推行电子政务”的相关规定，探索建立企业登记“网上受理”制度，进一步降低企业成本，方便市场准入。
推进诚信制度建设，以良好市场环境提升监管与服务的实效。“诚信”是市场经济发展的基石，也是工商部门监管与服务的重要内容。2005年以来，上海市工商局在浦东率先推出了“企业年检申报备案制度”和“将企业不良记录相关责任人员信息纳入个人征信系统”制度，目前已有86713户(次)企业以申报备案形式通过年检，完成了近5000条企业不良记录相关责任人员的信息核对，为探索建立市场主体良性退出机制、促进企业诚信积累了经验。要进一步加强研究，推动相关部门制定全国性的信用法规，为构建市场诚信体系提供法律支持：要转换思路，加强信息平台的建设及应用，盘活日常服 务监管信息资源，逐步推进与其他部门之间的信息共享；要勇于实践，根据国务院最新颁布的《政府信息公开条例》，逐步完善企业信息查询和违法信息披露制度，营造“诚信受益、失信受损”的社会氛围。
探索现代人事制度，以专业化团队提高监管与服务的质量。人事制度改革是提高监管和服务质量的强大助力。如在上海市工商局浦东新区分局率先推行的“企业注册官制度”，将几十年来窗口人员受理、部门负责人审批、主管领导核准的注册登记“三级审批模式”，转变为“一审一核”，有效降低了行政成本和企业成本，提高了登记效率。当前，还需进一步拓展思路，探索建立“经济检查官”制度，实现市场监管人员责、权、利的统一，有效激发广大干部的责任心和能动性，提高市场监管效能。
(二)更新行政理念，为提升企业国际竞争力服务
随着“人世”承诺的全面履行，中国企业面临的国际竞争更为严峻。工商部门要更新行政理念，加强监管与服务，为企业应对国际竞争创造更加有利的环境，提供更为广阔的空间。
树立“需求导向”理念。要改变“权力本位”观念和“查必处、处必罚、罚必严”的思路，主动进行换位思考，以“市场需求”为导向实施监管与服务。2006年，上海市浦东新区外高桥保税区由于政策优势弱化，外资企业纷纷观望甚至外流。工商部门主动关注企业的需求，在职权允许范围内，主动为企业解决注册等难题，以公平市场环境和优质高效服务进行“稳商”。当年，外资企业在保税区内的投资不降反增，增资额同比增长6.6％。此外，在市场巡查中，要充分考虑企业尤其跨国公司的心理因素。建议对商务楼宇企业着便装走访或日常检查，如非必要不应频繁上门，避免执法扰民：在做出重大决策前，要引入“听证”制度。确保决策的科学、人性和高效。
树立“公平待遇”思想。工商部门在监管与服务中，要有宏观大局意识，消除地方保护主义，给予外地、外国企业平等待遇，对不同市场主体一视同仁。在执法办案中，要避免对本地企业“放行”，对外地企业“放血”的情况。在商标权保护领域，要看到售假对地方经济的长远危害，坚决打击假冒，引导科学消费，维护国际形象。
树立“前瞻服务”意识，工商部门掌握着丰富的企业、市场信息，是提升监管和服务有效性、前瞻性的宝贵资源。上海市工商局浦东新区分局在开展“走百家企业、部门，访百家街镇、居村委”活动，主动上门排忧解难，为企业提供“下班后延时服务、休息日预约服务”等优质服务措施的基础上，积极利用外资企业注册数据，向政府提供“外商投资趋势分析”，进行了前瞻性服务的有益尝试。还可进一步利用工商部门的注册、监管信息，进行深入挖掘和深度分析，为政府决策提供参考，引导企业合理投资。例如，可针对某地区某行业的分布情况，设置区域“业态分布图”，进行产业链分析，为企业提供最实际、最需要的投资指南。
(三)优化监管方法，为解决市场深层次矛盾服务
面对无照经营等违法行为屡禁不止、深层次监管矛盾日益显现的现实挑战，工商部门必须进一步优化监管方法，提升监管效能。
拓展“行政指导法”。行政指导作为一种“柔性监管”方式，有助于“防范于未然”，但目前运用范围还不够广泛，效果还有待提高。要进一步将“行政指导”方法运用到企业登记、企业监管、商标、广告、合同管理等各个领域，并在行政处罚中加强指导，防止二次违法：要建立“行政指导员”制度，对重点市场、重点企业、红盾维权联络点实行专人指导，统一指导文书模式，跟踪评估指导效果，提高指导工作实效。
深化“综合监管法”。综合监管是在分组划块、明确责任基础上，由基层工商干部综合行使工商监管职能的方法，有助于提高工作效能。要进一步拓展综合监管的深度和广度，探索对商务楼宇、特色商圈的有效监管方法。要探索运用电子邮件、网上对话等现代化技术手段，加强与企业的互联互动，进行实时指导，进一步节约成本，提升综合监管成效。
引入“协同行政法”，协同行政是指在履行行政职能中，加强政府内部的协作以及政府与社会的协作，实现政府与社会互动，对工商行政管理意义重大。一方面，要加强与相关政府部门的合作，整合执法资源，共同推进“一口受理”、“联合年检”等工作，对无照经营、传销等违法行为实现综合治理：另一方面，要加强与消保委、行业协会等社团组织的合作，充分借助“第三部门”的力量，优化监管服务环境。
强化“区域联动法”。目前，长江三角、泛珠江三角等区域，已建立了工商行政管理工作联席会议制度，在消保维权等方面展开协作。还需进一步将协作扩大到打假执法等领域，逐步实现全国工商行政管理的信息互通、监管联动。有条件的地区，可探索跨国执法协作，促进解决涉外互联网监管、商标保护、缺陷产品召回等深层次问题。
(四)拓展监管领域，为打造区域经济特色服务
面对新型经营业态和经营方式的不断涌现，工商部门要立足辖区特色，拓展监管领域，延伸服务触角，着力促进区域经济高质量发展。
在沿海、城市地区，可根据辖区的功能定位，探索外向型、高科技等行业的监管与服务。上海浦东新区是全国综合配套改革试验田，是2010年“世博会”主会场，有国家级的张江高科技园区、外高桥保税区，全国首批改制的外资法人银行在此注册，50余家外国银行在此设立了分行或办事处。针对这些经济特色，工商部门要探索介入对金融、会展、电子商务、现代物流、服务外包等行业的监管，为区域经济发展提供优质服务。
在广大农村地区，可探索富有区域特色的“兴农”、“活农”、“富农”的监管与服务措施。2006年10月，全国人大常委会通过了《农民专业合作社法》，明确了农民专业合作社这一新型市场主体的法律地位，可对此加强研究，促进农民专业合作社的优质、规范发展。还可积极探索扶持农产品商标、培育农村经纪人、促进“订单农业”发展等领域的监管和服务措施，为社会主义新农村建设做出积极贡献。
一、以工商职能为视角：监管与服务关系的辨析
根据现代行政学理论，人类历史上行政模式的沿革可归纳为“统治行政”、“管理行政”和“服务行政”三类。在“服务行政”的大前提下，如何履行工商部门的法定职能，存在较大争议。有的人排斥服务，认为“服务一到位。工商没地位”：有的人则脱离工商职能，片面强调服务，弱化监管。那么，监管与服务究竟是什么关系呢?
(一)职能分析——监管与服务互为因果
工商部门的基本职能是监管市场经济秩序，而监管的终极目标是促进经济可持续发展。在逻辑关系上，工商行政管理是国家管理市场经济的微观基础，微观层面的市场监管为宏观层面的经济发展服务。如查处违法行为等监管措施，是为经济发展营造公平有序的市场环境，其本身就是服务。而法律法规培训等微观层面的具体服务措施，有利于防范违法，是监管职能的延伸。从工商职能的角度看，监管是本质，服务是方式，两者互为因果，互相依存。
(二)价值分析——监管与服务互为补充
工商行政管理职能意义上的“监管”，是指为维护市场秩序。矫正市场失灵，在法定职权范围内，对市场经营活动给予的干预和管制，其核心价值是“秩序”，主要特征：一是义务性、基于必须作为的法定职责和义务，如市场整治；二是限制性，手段通常是“禁止某人做某事”，如取缔无照。工商行政管理职能意义上的“服务”，是一种微观层面的服务，是指为推动市场经济发展和实现市场主体权益，在法定职权范围内给予的支持和帮助，其核心价值是“权益”，具有三个特征：一是主动性，非基于法律强制性义务：二是支持性，手段主要为指导、帮助和支持；三是无偿性，必须立足公益，不求对价。市场经济既需要维护秩序，也需要实现权益，监管和服务在价值层面上互为补充，共同促进和谐社会的构建。
(三)实证分析——监管与服务互相促进
从国际惯例看，监管与服务的统一，是各国市场主管部门的通行做法。如美国负责反不正当竞争和消费者权益保护的联邦贸易委员会(FTC)，其工作除了执行强制性法律，还通过“消费教育”等服务措施扩大影响。从我国工商行政管理实践看，监管与服务的相互促进关系，体现在市场准入、日常管理、违法查处等各项职能的各个环节。履行监管职能。保护经营者、消费者权益，有助于服务经济发展；优质、高效、便捷的服务，又能反过来促进监管职能到位。
可见，监管与服务是相辅相成、有机统一的关系，共同构成现代工商行政管理的主题。
二、以时代要求为导向：处理监管与服务关系的原则
在政府职能进一步转变的过程中，正确处理监管与服务的关系，必须紧紧围绕和谐发展的时代要求，坚持以下基本原则：
(一)坚持“依法行政”原则，守住行政执法底线
“依法行政”是工商执法的生命线，是监管与服务都必须遵循的前提和基础。监管必须恪守法律规范，避免履职“缺位”或“越位”。如果片面追求“行政作为”，事事插手，越权查处生产领域的产品质量案件，就构成了违法行政。服务也不能脱离原则，大包大揽，而是要以“法律”为底线，以“职能”为尺度，以“有限”为边界。
(二)坚持“以人为本”原则，营造和谐市场环境
“和谐社会”要求行政执法形象“人性化”，监管和服务的出发点和落脚点必须归结到“以人为本”。这就要求我们树立“公民本位”观念，牢记“人民利益高于一切”，时时处处想着“为民”、“便民”和“利民”。要以与百姓利益攸关的食品安全、房产等难点、热点问题，作为监管与服务的重点，要在市场准人中为促进就业服务，在日常监管中关注弱势群体的基本生活问题，以实际行动促进社会和谐。
(三)坚持“行政效能”原则，提升服务监管实效
现代管理不但要求行政机关履行职能“勤勉”和“无过”，还要求“低成本”和“高效益”。“行政效能”成为工商部门监管与服务的着力点和评价尺度。我们要树立“科学管理”理念，提高人员素质，要增强执行力和公信力，优化技术手段，注重成本效益分析，力求以最小的成本取得最大的服务监管实效。如在市场整治中，不能只看出动了多少人、加了多少班，更要考量无照经营减少了多少、市场秩序规范了多少、群众满意度提高了多少。
三、以促进发展为目标：提升工商部门监管与服务能力的思考
为促进社会经济和谐、健康、可持续发展，工商部门必须依靠监管与服务“两条腿”走路。如何使这“两条腿”配合得更加紧密、行走得更加快捷，可从以下四方面入手：
(一)推进制度创新，为促进经济可持续发展服务
面对市场经济高速发展、市场行为日趋复杂的形势，工商部门只有不断开拓进取，以制度创新推进实践创新，才能紧跟时代步伐，服务经济发展。
创新市场准入制度，以激发企业活力拓展监管与服务的空间。市场准入制度的公平、透明、便捷、高效，是激发市场主体活力、优化市场资源配置的重要前提。在法无禁止的条件下，工商部门可以结合市场经济发展的实际需求，以制度创新弥补法规滞后的不足。上海市浦东新区分局根据新《公司法》第27条关于“非货币财产作价出资”的规定，创设了含商标使用权在内的商标专用权出资制度，为企业发展创造了新的机遇。目前，随着对外资企业的不断开放，要求将合资企业的国内投资主体由企业扩大到自然人的呼声越来越高。工商部门应当顺应要求，积极推动制度和立法创新，给予国内法人、自然人在设立合资企业方面的平等待遇。同时，要根据《行政许可法》关于“推行电子政务”的相关规定，探索建立企业登记“网上受理”制度，进一步降低企业成本，方便市场准入。
推进诚信制度建设，以良好市场环境提升监管与服务的实效。“诚信”是市场经济发展的基石，也是工商部门监管与服务的重要内容。2005年以来，上海市工商局在浦东率先推出了“企业年检申报备案制度”和“将企业不良记录相关责任人员信息纳入个人征信系统”制度，目前已有86713户(次)企业以申报备案形式通过年检，完成了近5000条企业不良记录相关责任人员的信息核对，为探索建立市场主体良性退出机制、促进企业诚信积累了经验。要进一步加强研究，推动相关部门制定全国性的信用法规，为构建市场诚信体系提供法律支持：要转换思路，加强信息平台的建设及应用，盘活日常服 务监管信息资源，逐步推进与其他部门之间的信息共享；要勇于实践，根据国务院最新颁布的《政府信息公开条例》，逐步完善企业信息查询和违法信息披露制度，营造“诚信受益、失信受损”的社会氛围。
探索现代人事制度，以专业化团队提高监管与服务的质量。人事制度改革是提高监管和服务质量的强大助力。如在上海市工商局浦东新区分局率先推行的“企业注册官制度”，将几十年来窗口人员受理、部门负责人审批、主管领导核准的注册登记“三级审批模式”，转变为“一审一核”，有效降低了行政成本和企业成本，提高了登记效率。当前，还需进一步拓展思路，探索建立“经济检查官”制度，实现市场监管人员责、权、利的统一，有效激发广大干部的责任心和能动性，提高市场监管效能。
(二)更新行政理念，为提升企业国际竞争力服务
随着“人世”承诺的全面履行，中国企业面临的国际竞争更为严峻。工商部门要更新行政理念，加强监管与服务，为企业应对国际竞争创造更加有利的环境，提供更为广阔的空间。
树立“需求导向”理念。要改变“权力本位”观念和“查必处、处必罚、罚必严”的思路，主动进行换位思考，以“市场需求”为导向实施监管与服务。2006年，上海市浦东新区外高桥保税区由于政策优势弱化，外资企业纷纷观望甚至外流。工商部门主动关注企业的需求，在职权允许范围内，主动为企业解决注册等难题，以公平市场环境和优质高效服务进行“稳商”。当年，外资企业在保税区内的投资不降反增，增资额同比增长6.6％。此外，在市场巡查中，要充分考虑企业尤其跨国公司的心理因素。建议对商务楼宇企业着便装走访或日常检查，如非必要不应频繁上门，避免执法扰民：在做出重大决策前，要引入“听证”制度。确保决策的科学、人性和高效。
树立“公平待遇”思想。工商部门在监管与服务中，要有宏观大局意识，消除地方保护主义，给予外地、外国企业平等待遇，对不同市场主体一视同仁。在执法办案中，要避免对本地企业“放行”，对外地企业“放血”的情况。在商标权保护领域，要看到售假对地方经济的长远危害，坚决打击假冒，引导科学消费，维护国际形象。
树立“前瞻服务”意识，工商部门掌握着丰富的企业、市场信息，是提升监管和服务有效性、前瞻性的宝贵资源。上海市工商局浦东新区分局在开展“走百家企业、部门，访百家街镇、居村委”活动，主动上门排忧解难，为企业提供“下班后延时服务、休息日预约服务”等优质服务措施的基础上，积极利用外资企业注册数据，向政府提供“外商投资趋势分析”，进行了前瞻性服务的有益尝试。还可进一步利用工商部门的注册、监管信息，进行深入挖掘和深度分析，为政府决策提供参考，引导企业合理投资。例如，可针对某地区某行业的分布情况，设置区域“业态分布图”，进行产业链分析，为企业提供最实际、最需要的投资指南。
(三)优化监管方法，为解决市场深层次矛盾服务
面对无照经营等违法行为屡禁不止、深层次监管矛盾日益显现的现实挑战，工商部门必须进一步优化监管方法，提升监管效能。
拓展“行政指导法”。行政指导作为一种“柔性监管”方式，有助于“防范于未然”，但目前运用范围还不够广泛，效果还有待提高。要进一步将“行政指导”方法运用到企业登记、企业监管、商标、广告、合同管理等各个领域，并在行政处罚中加强指导，防止二次违法：要建立“行政指导员”制度，对重点市场、重点企业、红盾维权联络点实行专人指导，统一指导文书模式，跟踪评估指导效果，提高指导工作实效。
深化“综合监管法”。综合监管是在分组划块、明确责任基础上，由基层工商干部综合行使工商监管职能的方法，有助于提高工作效能。要进一步拓展综合监管的深度和广度，探索对商务楼宇、特色商圈的有效监管方法。要探索运用电子邮件、网上对话等现代化技术手段，加强与企业的互联互动，进行实时指导，进一步节约成本，提升综合监管成效。
引入“协同行政法”，协同行政是指在履行行政职能中，加强政府内部的协作以及政府与社会的协作，实现政府与社会互动，对工商行政管理意义重大。一方面，要加强与相关政府部门的合作，整合执法资源，共同推进“一口受理”、“联合年检”等工作，对无照经营、传销等违法行为实现综合治理：另一方面，要加强与消保委、行业协会等社团组织的合作，充分借助“第三部门”的力量，优化监管服务环境。
强化“区域联动法”。目前，长江三角、泛珠江三角等区域，已建立了工商行政管理工作联席会议制度，在消保维权等方面展开协作。还需进一步将协作扩大到打假执法等领域，逐步实现全国工商行政管理的信息互通、监管联动。有条件的地区，可探索跨国执法协作，促进解决涉外互联网监管、商标保护、缺陷产品召回等深层次问题。
(四)拓展监管领域，为打造区域经济特色服务
面对新型经营业态和经营方式的不断涌现，工商部门要立足辖区特色，拓展监管领域，延伸服务触角，着力促进区域经济高质量发展。
在沿海、城市地区，可根据辖区的功能定位，探索外向型、高科技等行业的监管与服务。上海浦东新区是全国综合配套改革试验田，是2010年“世博会”主会场，有国家级的张江高科技园区、外高桥保税区，全国首批改制的外资法人银行在此注册，50余家外国银行在此设立了分行或办事处。针对这些经济特色，工商部门要探索介入对金融、会展、电子商务、现代物流、服务外包等行业的监管，为区域经济发展提供优质服务。
在广大农村地区，可探索富有区域特色的“兴农”、“活农”、“富农”的监管与服务措施。2006年10月，全国人大常委会通过了《农民专业合作社法》，明确了农民专业合作社这一新型市场主体的法律地位，可对此加强研究，促进农民专业合作社的优质、规范发展。还可积极探索扶持农产品商标、培育农村经纪人、促进“订单农业”发展等领域的监管和服务措施，为社会主义新农村建设做出积极贡献。