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预算资金使用者的行为特征包括：组织结构上具有“科层制”特点，体现集团自身的利益取向，成本与收益度量模糊等。就其互动竞争结构而言，提供不同公共产品的资金使用者之间的竞争，作为一种“负和”博弈，将导致预算资金的非效率损失；而提供同种公共产品的资金使用者间的竞争，则可能提高资金使用效率。在改革思路上，可以循着共同治理的思路，推进三部曲的预算规范化进程。