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摘 要：农民专业合作社可持续发展面临的约束因素主要有：内部治理机制不健全、管理人员队伍素质不高、社（成）员合作意识不强、政策法规体系不完善、管理部门职责不明确、政府扶持力度小等，严重制约了合作社的发展。基于奥斯特罗姆自主治理理论提出了化解农民专业合作社可持续发展约束的策略。
关键词：农民专业合作社；约束因素；自主治理；可持续发展
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）03-0039-04
《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》）颁布实施以来，农民专业合作社得到了迅速发展。统计数据表明，截至2011年底，中国农民专业合作社总数达50.9万个，比2010年底增加15.7万个。农民专业合作社实有成员达3 444.1万个（户），带动非入社成员5 366万户。农民专业合作社在增加农民收入、促进农业和农村经济发展中正在发挥越来越重要的作用。如湖南农康葡萄专业合作社，发展葡萄种质资源库78亩，每年可以供应种苗300万株，在澧阳平原带动形成了3万亩美国红提生产基地，近几年每亩纯收入稳定在1万元以上。但是，由于中国农民专业合作社的发展尚处于初期阶段，不可避免地出现了规模偏小、实力不强、服务水平较低、带动力较弱和内部治理不规范等问题，如何实现农民专业合作社从注重数量扩张到注重质量提升转变，实现可持续发展已经成为一个重大课题。
一、农民专业合作社可持续发展的主要约束因素
农民专业合作社发展到现在，已经暴露出了很多问题。从合作社内部来看，主要表现在内部治理机制不健全、管理人员队伍素质不高、社（成）员合作意识不强等方面。从合作社外部来看，政策法规体系不完善、管理部门职责不明确、政府扶持力度小等是重点。这些问题如不及时解决，合作社的质量提升就很难实现。
1.内部治理机制不健全。农民专业合作社的成员大会、理事会、监事会作为其内部治理机制的组成机构，各自承担着不同的职能并相互制约。它们职能履行充分与否是合作社能否实现质量提升的关键环节，对合作社的健康持续发展起着非常重要的作用。虽然大部分的农民专业合作社在成立时就制定了各种规章制度，明确了社员在合作社中的主体地位，成立了理事会和监事会，建立了利益分配制度，但实际的执行却很不规范。特别是资金积累制度、风险保障制度、财务管理制度、社员入会制度、民主管理制度等各类内部管理制度缺乏，利益分配机制还没有很好地形成。何命军、周世民通过对长沙市45家烟农专业合作社的调查表明，股份合作型的烟农合作社未按《合作社法》规定制定完善的分配办法，家庭农场型的烟农合作社未按《合作社法》的规定运作，只提供农机和农资报务的烟农合作社也算不上真正的合作社[1]。全国的统计数据也证明了这一点。2011年采取可分配盈余按交易量返还的合作社有11.5万个，只占22.6%。另外，多数农民专业合作社对于公共积累还没有具体量化到个人，公共积累还存在模糊处理的问题[2]。有的合作社虽然制定了章程、设立了监事会，但监事会的人选主要由核心社员掌控，同时监事会与理事会存在着组织内地位的差异和信息的不对称，监督也是流于形式[3]。
2.管理人员队伍素质不高。中国的农民专业合作社属于自下而上兴起的一种合作组织，合作社的发起者大多数是农村能人。2011年底，中国50.9万个农民专业合作社中，农村能人牵头领办的合作社达45.8万个，占总数的89.9%。常德市依法登记注册的853家农民专业合作社中，农民牵头领办的占69.7%。这些领办人虽然因为拥有技术、销售、资金等方面“稀缺要素”而在合作社中处于主导地位，但是他（她）们自身的文化素质不高和管理能力欠缺导致在合作社的内部管理和外部拓展上表现出明显的带着农村乡土文化特色的“家长制”，理事会和监事会成员、财务人员的任用也带有明显的“家族式”特点。这些在合作社中处于核心地位的管理人员，其合作意识、管理水平、专业知识水平等普遍不高，更难要求他们具备较高的奉献精神。尽快提高以理事长为主的合作社管理人员的素质已经成为实现合作社质量提升的关键。
3.社（成）员合作意识不强。就现阶段湖南省农民专业合作社的发展状况来看，合作社的成员绝大部分是当地农民。这些合作社的大部分都是由于共享关键性稀缺资源要素而结成的，要素所有者期望通过合作获取要素的规模收益，而普通农户则希望合作共享稀缺要素[4]。因此，普通农户加入合作社具有很明显“利益趋使”特征。他们对合作社的关心程度、诚信度更多地取决于能否从合作社获得更多的利益，平时很少关心合作社的发展，对于合作社的内部管理是否规范和发展前景的关注度很小。在湘西北地区农民专业合作社调查中，有不少的合作社理事长向我们反映，成员户即使与合作社签订了产品出售合同，他们也会把自己的产品出售给价格更高的收购商，而合作社对他们的处罚措施则显得有些力不从心，影响了合作社的发展壮大。
4.政策法规体系不完善。《合作社法》颁布实施后，国家相继出台了《农民专业合作社财务会计制度（试行）》、《农民专业合作社示范社创建标准（试行）》两部与农民专业合作社相关的政策法规，而对合作社的财政、税收、金融、土地等方面仅仅以通知、意见的形式颁布了一些规定。由于政策法规体系的不配套，各部门之间的工作协调难度大。以合作社的税收征管为例，当前在征管程序和办法上都缺少具体详细的规定，致使税收管理无章可循；代开发票管理存在较大风险，自产自销证明的真实性无法准确核实，以农民个人名义在当地村委会申请开具自产自销证明，直接到国税机关申请代开免税农产品发票的现象时有发生；部分合作社未及时到主管税务机关办理税务登记，造成漏征漏管等等。注册登记被变相收费，资金、土地需求难以满足等问题仍然困扰着合作社。因此，合作社健康持续发展缺乏所需的政策支撑。
5.管理部门职责不明确。《合作社法》第9条规定：“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依照本法规定，依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。”由于政策法规中未明确赋予相关职能部门的监管职责，合作社的管理和监督很难落到实处。主要表现在合作社运作过程中的业务指导和业务监管责任不清。根据有关法律法规规定，工商行政管理部门负责农民专业合作社的注册登记，政府农村工作部门负责农民专业合作社组织协调，农村经营管理机构承担农民专业合作社的业务指导、试点示范、项目扶持、信息服务和培训等具体工作。实际上，由于农民专业合作社设立的五项条件相对宽松，而且没有对发起人自身的约束条件，注册登记部门基本上不能发挥监督作用。政府农村工作部门和农村经营管理机构也因为没有明确其监督职能而没有履行本应由其承担的监督职责。到目前为止，还没有明确负责农民专业合作社会计报表汇总工作的部门，更谈不上对合作社的财务监督。同时，合作社申请国家财政补助资金的审核和资金使用情况检查不严。调查中发现，既有专门为了套取国家财政补助资金而成立的农民专业合作社，也有平时不开展会计核算、为了争取国家财政补助资金而临时赶做假账的农民专业合作社。这些农民专业合作社虽然是少数，但也暴露出了政府相关职能部门审核把关不嚴的漏洞，使那些真正遵循“民办、民管、民受益”原则的农民专业合作社产生了对国家政策的不信任感。 6.政府扶持力度小。到目前为止，国家关于支持农民专业合作社发展的政策还很少。农业部《关于加快发展农机专业合作社的意见》的优惠扶持政策只适用于农机专业合作社，国家林业局颁布的《关于促进农民林业专业合作社发展的指导意见》的扶持政策只适合林业合作社。农业部等七部委颁布的《关于支持有条件的农民专业合作社承担国家有关涉农项目的意见》中仅仅要求“凡适合农民专业合作社承担的，均应积极支持有条件的农民专业合作社承担”。其他关于对农民专业合作社的扶持政策仅体现在关于农业和农村发展政策中向农民专业合作社倾斜。国家出台的这些扶持政策很少作出实施的细则规定，真正落实起来难度不小，大多数农民专业合作社很难享受到国家的优惠扶持政策。
二、农民专业合作社持续发展约束的成因分析
1.发起人自身素质不高且对合作社起主导作用。中国近90%的农民专业合作社由能人领办。这些能人中很大一部分是一直从事农业生产的农民，文化程度不高，多数不具备作为合作社理事长应有发现机会的能力、整合资源的能力、学习能力和处理纠纷的能力[5]。但是，他们在拥有一般人所没有的资金、技术、销售渠道等“稀缺要素”同时，产生了通过建立合作社获取更多收益的预期。之所以选择合作社而没有选择其他组织形式，主要是由于合作社能给他带来更大的收益[6]。为了达到自己的预期目的，他们必然会在领办的合作社中建立对自己有利的内部治理机制，而对自己不利的内部治理机制要尽可能的规避。因此，他们在合作社理事会和监事会成员及财务人员的任用、在利益分配制度的选择等方面都会首先考虑达到自己的预期目标，要让自己能够主导合作社的经营管理。
2.中国当前农村务农人员普遍受教育水平偏低。根据我们调查走访的情况，当前农村地区多数青壮年劳动力都选择外出务工，留守劳动力主要是年龄偏大的老年人和妇女，受教育水平普遍偏低。据调查统计，湖南1 800万务农劳动力中，初中及初中以下学历者高达87.03%[7]。由于受教育程度普遍偏低，他们对合作社的了解甚少，且普遍存在中国农村社会沿袭几千年的小农意识和“小富则安”的心理，加入合作社的目的很大程度上是一种“搭便车”。 他们不太清楚作为合作社成员应享有的权利，根本谈不上参与合作社的经营管理。这直接导致了合作社的管理者在经营管理中少数人行为，很少让成员户参与其中。由于农村务农人员自身水平的制约，合作社的经营管理被发起人主导的现状在短时期无法发生改变。
3.农业生产自身的特点影响了合作社对高素质人才的聘用。农业生产具有很强的季节性，使得从事农产品生产和销售的专业合作社的业务活动也具有鲜明的季节性特点。同时，农业生产受自然条件影响大，“靠天吃饭”的状况在短期内很难得到解决，使得农业生产的收益具有很大的不确定性。合作社根本没有能力聘请具备较高素质的专门人才来从事经营管理，专门管理人才也因为待遇偏低而不愿意到合作社工作。合作社为了节约人力成本，多数工作只能从合作社内部选拔人才或临时从外部聘请。根据我们掌握的情况，常德市现有农民专业合作社除少数聘请了技术顾问外（很多技术顾问不需要支付工资），绝大多数只是在1 000元以内的工资水平下聘请了会计人员。
4.政府对合作社的监督管理关系没有理顺。从中国的发展实际来看，先有农民专业合作组织，后有《合作社法》。《合作社法》颁布实施的目的是国家为了引导农民专业合作社发展壮大而提供的法律保障，但是，许多不正常情况也随之而来。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，在合作社的运营过程中要遵循以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益；成员地位平等，实行民主管理；盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还等原则。为了规范农民专业合作社的行为，保护合作社成员的利益，合作社设立之前的指导和对发起人的培训工作非常重要。实际情况是合作社设立之前的指导与培训工作严重滞后，承担农民专业合作社业务指导和培训工作任务的农村经营管理部门由于种种原因没有也不可能在合作社设立之前开展必须的培训工作。同时，农民专业合作社设立的五项条件相对宽松，而且没有对发起人自身的约束条件，登记注册不收取费用使合作社的组建几乎不需要成本，为了考核成绩产生的“合作社”、为了套取国家补助资金成立的“合作社”、为了享受国家税收优惠成立的“合作社”等一批“合作社”相继出现，有少数合作社的入社农户名册都是虚假的，很多农户在不知情的情况下“被合作”。《合作社法》规定，合作社的可分配盈余的60%以上应当以成员与本社的交易量（额）为依据按比例返还给成员，公积金应当根据章程规定按年度量化为每个成员的份额，这些规定的执行情况是否需要进行监督，由谁来监督落实？对享受国家财政帮扶资金的合作社的资金使用如何进行监督？对申请税收优惠政策的合作社与非成员、非合作业务的甄别如何进行？合作社如何获得金融支持？农业保险如何与合作社对接等等。这些关系理顺需要国家自上而下进行制度设计。
三、基于奥斯特罗姆自主治理理论的基本策略
奥斯特罗姆自主治理理论认为，个人策略的选择受预期收益、预期成本、内部规范和贴现率四个因素的影响；自主治理应遵循清晰界定边界、明确占用规则、集体选择安排、实施监督检查、实行分级制裁、冲突解决机制、组织权利限度、多层分权组织八项原则；对于一个自主治理的组织来说，必须解决好制度供给问题、可信承诺问题和互相监督问题。根据奥斯特罗姆自主治理理论，解除农民专业合作社要发展中的约束必须从以下几个方面入手：
1.坚守为广大社员谋取利益的办社宗旨。农户加入合作社主要受“利益趋使”，这是人的利己本性导致的“搭便车”。奥斯特罗姆理论认为，个人的理性和知识能力是有限度的，这就使得个人有可能也必须在集体行动中表现出利他的一面，参与集体合作，从而实现利己行为与利他行为的统一[8]。农民专业合作社在运营过程中，必须始终牢记为全体社员谋利益的宗旨，按社員对合作社贡献大小进行利益分配，这样才能增强合作社的凝聚力。 2.完善社员大会表决规章制度的民主决策机制。奥斯特罗姆在解决制度设计中三个难题的时候向我们表示，成功的制度基于相互理解，合作组织如果不抱有某些共同的信仰、规范和概念，将无法自主治理[9]。农民专业合作社是农民自发组织起来共同应对市场风险的一种合作组织，每一位成员都应该有参与合作社的决策和制定、修改内部规章制度的权利。这样，才能使制定的各种内部制度更好地适应合作社的实际，才能保证内部管理制度得以顺利的施行，也才能促进合作社实现自己的集体目标。
3.农民专业合作社强化对社员的约束。奥斯特罗姆自主治理理论在分析内部治理中面临的可信承诺问题指出，一个组织内部在大多数人都遵守组织制定的规章制度时，一个人在计算了自己未来的收益后可能会遵守这些制度。但以后如果违反制度能够获得的收益高遵守制度获得的收益时，他很有可能会违反制度，除非违反制度的行为被发现并受到处罚。因而，合作社应该建立相关的制度来约束社员可能出现的不遵守制度行为，并对违反制度的行为给予相应的处罚，以确保合作社的稳定发展。这方面国外的合作社有很多成功经验可供借鉴。
4.高度重视联合社的建设。在一个区域内把和一個产业相关的合作社联合起来成立联合社，既能进一步提高单个合作社应对市场的能力，又能促进该产业的发展。按照奥斯特罗姆自主治理理论的分权治理原则，在进行机构建设时，应本着分权的原则首先建立各层级基本单位，然后在此基础上将各基本单位联合起来，从而形成纵向分权的多层级非营利组织构架。组建联合社完全符合这一要求。因为“一旦组织了较小的单位，再在此基础上进行进一步组织建构的成本就要大大低于在没有任何基础的前提下建构组织的成本”[10]。同时，分权式的组织安排也更能适应公共事物治理中所面临的复杂情况，且大大降低制度的运行成本。
参考文献：
[1] 何命军，周世民.长沙市烟农专业合作社发展中存在的问题与对策[J].湖南农业科学，2012，（10）：33-35.
[2] 孙浩杰，王征兵，汪蕴慧.农民专业合作经济组织利益分配机制[J].安徽农业科学，2011，（39）.
[3] 翟振才，刘永建，罗政华.农民专业合作社发展存在的问题及对策——以湘西北地区为例[J].湖北农业科学，2011，（14）.
[4] 孔祥智，蒋忱忱.成员异质性对合作社治理机制的影响分析——以四川省井县联合水果合作社为例[J].农村经济，2010，（9）：8-11.
[5] 舒歆，骆毅.中国农民专业合作社发展中的理事长影响力研究[J].河南师范大学学报：哲学社会科学版，2012，（3）：130-133.
[6] 潘劲.中国农民专业合作社：数据背后的解读[J].中国农村观察，2011，（6）：2-11.
[7] 吴易雄.农村劳动力培训需求实证分析[J].职教论坛，2012，（12）：36-40.
[8] 高轩，神克洋.埃莉诺·奥斯特罗姆自主治理理论述评[J].中国矿业大学学报：社会科学版，2009，（2）：74-79.
[9] 王宇颖.自主治理：中国农民合作经济组织的路径选择[J].特区经济，2008，（7）：170-171.
[10] 埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道：集体行动制度的演进[M].余逊达，陈旭东，译.上海：上海三联书店，2000：282.
关键词：农民专业合作社；约束因素；自主治理；可持续发展
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）03-0039-04
《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》）颁布实施以来，农民专业合作社得到了迅速发展。统计数据表明，截至2011年底，中国农民专业合作社总数达50.9万个，比2010年底增加15.7万个。农民专业合作社实有成员达3 444.1万个（户），带动非入社成员5 366万户。农民专业合作社在增加农民收入、促进农业和农村经济发展中正在发挥越来越重要的作用。如湖南农康葡萄专业合作社，发展葡萄种质资源库78亩，每年可以供应种苗300万株，在澧阳平原带动形成了3万亩美国红提生产基地，近几年每亩纯收入稳定在1万元以上。但是，由于中国农民专业合作社的发展尚处于初期阶段，不可避免地出现了规模偏小、实力不强、服务水平较低、带动力较弱和内部治理不规范等问题，如何实现农民专业合作社从注重数量扩张到注重质量提升转变，实现可持续发展已经成为一个重大课题。
一、农民专业合作社可持续发展的主要约束因素
农民专业合作社发展到现在，已经暴露出了很多问题。从合作社内部来看，主要表现在内部治理机制不健全、管理人员队伍素质不高、社（成）员合作意识不强等方面。从合作社外部来看，政策法规体系不完善、管理部门职责不明确、政府扶持力度小等是重点。这些问题如不及时解决，合作社的质量提升就很难实现。
1.内部治理机制不健全。农民专业合作社的成员大会、理事会、监事会作为其内部治理机制的组成机构，各自承担着不同的职能并相互制约。它们职能履行充分与否是合作社能否实现质量提升的关键环节，对合作社的健康持续发展起着非常重要的作用。虽然大部分的农民专业合作社在成立时就制定了各种规章制度，明确了社员在合作社中的主体地位，成立了理事会和监事会，建立了利益分配制度，但实际的执行却很不规范。特别是资金积累制度、风险保障制度、财务管理制度、社员入会制度、民主管理制度等各类内部管理制度缺乏，利益分配机制还没有很好地形成。何命军、周世民通过对长沙市45家烟农专业合作社的调查表明，股份合作型的烟农合作社未按《合作社法》规定制定完善的分配办法，家庭农场型的烟农合作社未按《合作社法》的规定运作，只提供农机和农资报务的烟农合作社也算不上真正的合作社[1]。全国的统计数据也证明了这一点。2011年采取可分配盈余按交易量返还的合作社有11.5万个，只占22.6%。另外，多数农民专业合作社对于公共积累还没有具体量化到个人，公共积累还存在模糊处理的问题[2]。有的合作社虽然制定了章程、设立了监事会，但监事会的人选主要由核心社员掌控，同时监事会与理事会存在着组织内地位的差异和信息的不对称，监督也是流于形式[3]。
2.管理人员队伍素质不高。中国的农民专业合作社属于自下而上兴起的一种合作组织，合作社的发起者大多数是农村能人。2011年底，中国50.9万个农民专业合作社中，农村能人牵头领办的合作社达45.8万个，占总数的89.9%。常德市依法登记注册的853家农民专业合作社中，农民牵头领办的占69.7%。这些领办人虽然因为拥有技术、销售、资金等方面“稀缺要素”而在合作社中处于主导地位，但是他（她）们自身的文化素质不高和管理能力欠缺导致在合作社的内部管理和外部拓展上表现出明显的带着农村乡土文化特色的“家长制”，理事会和监事会成员、财务人员的任用也带有明显的“家族式”特点。这些在合作社中处于核心地位的管理人员，其合作意识、管理水平、专业知识水平等普遍不高，更难要求他们具备较高的奉献精神。尽快提高以理事长为主的合作社管理人员的素质已经成为实现合作社质量提升的关键。
3.社（成）员合作意识不强。就现阶段湖南省农民专业合作社的发展状况来看，合作社的成员绝大部分是当地农民。这些合作社的大部分都是由于共享关键性稀缺资源要素而结成的，要素所有者期望通过合作获取要素的规模收益，而普通农户则希望合作共享稀缺要素[4]。因此，普通农户加入合作社具有很明显“利益趋使”特征。他们对合作社的关心程度、诚信度更多地取决于能否从合作社获得更多的利益，平时很少关心合作社的发展，对于合作社的内部管理是否规范和发展前景的关注度很小。在湘西北地区农民专业合作社调查中，有不少的合作社理事长向我们反映，成员户即使与合作社签订了产品出售合同，他们也会把自己的产品出售给价格更高的收购商，而合作社对他们的处罚措施则显得有些力不从心，影响了合作社的发展壮大。
4.政策法规体系不完善。《合作社法》颁布实施后，国家相继出台了《农民专业合作社财务会计制度（试行）》、《农民专业合作社示范社创建标准（试行）》两部与农民专业合作社相关的政策法规，而对合作社的财政、税收、金融、土地等方面仅仅以通知、意见的形式颁布了一些规定。由于政策法规体系的不配套，各部门之间的工作协调难度大。以合作社的税收征管为例，当前在征管程序和办法上都缺少具体详细的规定，致使税收管理无章可循；代开发票管理存在较大风险，自产自销证明的真实性无法准确核实，以农民个人名义在当地村委会申请开具自产自销证明，直接到国税机关申请代开免税农产品发票的现象时有发生；部分合作社未及时到主管税务机关办理税务登记，造成漏征漏管等等。注册登记被变相收费，资金、土地需求难以满足等问题仍然困扰着合作社。因此，合作社健康持续发展缺乏所需的政策支撑。
5.管理部门职责不明确。《合作社法》第9条规定：“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依照本法规定，依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。”由于政策法规中未明确赋予相关职能部门的监管职责，合作社的管理和监督很难落到实处。主要表现在合作社运作过程中的业务指导和业务监管责任不清。根据有关法律法规规定，工商行政管理部门负责农民专业合作社的注册登记，政府农村工作部门负责农民专业合作社组织协调，农村经营管理机构承担农民专业合作社的业务指导、试点示范、项目扶持、信息服务和培训等具体工作。实际上，由于农民专业合作社设立的五项条件相对宽松，而且没有对发起人自身的约束条件，注册登记部门基本上不能发挥监督作用。政府农村工作部门和农村经营管理机构也因为没有明确其监督职能而没有履行本应由其承担的监督职责。到目前为止，还没有明确负责农民专业合作社会计报表汇总工作的部门，更谈不上对合作社的财务监督。同时，合作社申请国家财政补助资金的审核和资金使用情况检查不严。调查中发现，既有专门为了套取国家财政补助资金而成立的农民专业合作社，也有平时不开展会计核算、为了争取国家财政补助资金而临时赶做假账的农民专业合作社。这些农民专业合作社虽然是少数，但也暴露出了政府相关职能部门审核把关不嚴的漏洞，使那些真正遵循“民办、民管、民受益”原则的农民专业合作社产生了对国家政策的不信任感。 6.政府扶持力度小。到目前为止，国家关于支持农民专业合作社发展的政策还很少。农业部《关于加快发展农机专业合作社的意见》的优惠扶持政策只适用于农机专业合作社，国家林业局颁布的《关于促进农民林业专业合作社发展的指导意见》的扶持政策只适合林业合作社。农业部等七部委颁布的《关于支持有条件的农民专业合作社承担国家有关涉农项目的意见》中仅仅要求“凡适合农民专业合作社承担的，均应积极支持有条件的农民专业合作社承担”。其他关于对农民专业合作社的扶持政策仅体现在关于农业和农村发展政策中向农民专业合作社倾斜。国家出台的这些扶持政策很少作出实施的细则规定，真正落实起来难度不小，大多数农民专业合作社很难享受到国家的优惠扶持政策。
二、农民专业合作社持续发展约束的成因分析
1.发起人自身素质不高且对合作社起主导作用。中国近90%的农民专业合作社由能人领办。这些能人中很大一部分是一直从事农业生产的农民，文化程度不高，多数不具备作为合作社理事长应有发现机会的能力、整合资源的能力、学习能力和处理纠纷的能力[5]。但是，他们在拥有一般人所没有的资金、技术、销售渠道等“稀缺要素”同时，产生了通过建立合作社获取更多收益的预期。之所以选择合作社而没有选择其他组织形式，主要是由于合作社能给他带来更大的收益[6]。为了达到自己的预期目的，他们必然会在领办的合作社中建立对自己有利的内部治理机制，而对自己不利的内部治理机制要尽可能的规避。因此，他们在合作社理事会和监事会成员及财务人员的任用、在利益分配制度的选择等方面都会首先考虑达到自己的预期目标，要让自己能够主导合作社的经营管理。
2.中国当前农村务农人员普遍受教育水平偏低。根据我们调查走访的情况，当前农村地区多数青壮年劳动力都选择外出务工，留守劳动力主要是年龄偏大的老年人和妇女，受教育水平普遍偏低。据调查统计，湖南1 800万务农劳动力中，初中及初中以下学历者高达87.03%[7]。由于受教育程度普遍偏低，他们对合作社的了解甚少，且普遍存在中国农村社会沿袭几千年的小农意识和“小富则安”的心理，加入合作社的目的很大程度上是一种“搭便车”。 他们不太清楚作为合作社成员应享有的权利，根本谈不上参与合作社的经营管理。这直接导致了合作社的管理者在经营管理中少数人行为，很少让成员户参与其中。由于农村务农人员自身水平的制约，合作社的经营管理被发起人主导的现状在短时期无法发生改变。
3.农业生产自身的特点影响了合作社对高素质人才的聘用。农业生产具有很强的季节性，使得从事农产品生产和销售的专业合作社的业务活动也具有鲜明的季节性特点。同时，农业生产受自然条件影响大，“靠天吃饭”的状况在短期内很难得到解决，使得农业生产的收益具有很大的不确定性。合作社根本没有能力聘请具备较高素质的专门人才来从事经营管理，专门管理人才也因为待遇偏低而不愿意到合作社工作。合作社为了节约人力成本，多数工作只能从合作社内部选拔人才或临时从外部聘请。根据我们掌握的情况，常德市现有农民专业合作社除少数聘请了技术顾问外（很多技术顾问不需要支付工资），绝大多数只是在1 000元以内的工资水平下聘请了会计人员。
4.政府对合作社的监督管理关系没有理顺。从中国的发展实际来看，先有农民专业合作组织，后有《合作社法》。《合作社法》颁布实施的目的是国家为了引导农民专业合作社发展壮大而提供的法律保障，但是，许多不正常情况也随之而来。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，在合作社的运营过程中要遵循以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益；成员地位平等，实行民主管理；盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还等原则。为了规范农民专业合作社的行为，保护合作社成员的利益，合作社设立之前的指导和对发起人的培训工作非常重要。实际情况是合作社设立之前的指导与培训工作严重滞后，承担农民专业合作社业务指导和培训工作任务的农村经营管理部门由于种种原因没有也不可能在合作社设立之前开展必须的培训工作。同时，农民专业合作社设立的五项条件相对宽松，而且没有对发起人自身的约束条件，登记注册不收取费用使合作社的组建几乎不需要成本，为了考核成绩产生的“合作社”、为了套取国家补助资金成立的“合作社”、为了享受国家税收优惠成立的“合作社”等一批“合作社”相继出现，有少数合作社的入社农户名册都是虚假的，很多农户在不知情的情况下“被合作”。《合作社法》规定，合作社的可分配盈余的60%以上应当以成员与本社的交易量（额）为依据按比例返还给成员，公积金应当根据章程规定按年度量化为每个成员的份额，这些规定的执行情况是否需要进行监督，由谁来监督落实？对享受国家财政帮扶资金的合作社的资金使用如何进行监督？对申请税收优惠政策的合作社与非成员、非合作业务的甄别如何进行？合作社如何获得金融支持？农业保险如何与合作社对接等等。这些关系理顺需要国家自上而下进行制度设计。
三、基于奥斯特罗姆自主治理理论的基本策略
奥斯特罗姆自主治理理论认为，个人策略的选择受预期收益、预期成本、内部规范和贴现率四个因素的影响；自主治理应遵循清晰界定边界、明确占用规则、集体选择安排、实施监督检查、实行分级制裁、冲突解决机制、组织权利限度、多层分权组织八项原则；对于一个自主治理的组织来说，必须解决好制度供给问题、可信承诺问题和互相监督问题。根据奥斯特罗姆自主治理理论，解除农民专业合作社要发展中的约束必须从以下几个方面入手：
1.坚守为广大社员谋取利益的办社宗旨。农户加入合作社主要受“利益趋使”，这是人的利己本性导致的“搭便车”。奥斯特罗姆理论认为，个人的理性和知识能力是有限度的，这就使得个人有可能也必须在集体行动中表现出利他的一面，参与集体合作，从而实现利己行为与利他行为的统一[8]。农民专业合作社在运营过程中，必须始终牢记为全体社员谋利益的宗旨，按社員对合作社贡献大小进行利益分配，这样才能增强合作社的凝聚力。 2.完善社员大会表决规章制度的民主决策机制。奥斯特罗姆在解决制度设计中三个难题的时候向我们表示，成功的制度基于相互理解，合作组织如果不抱有某些共同的信仰、规范和概念，将无法自主治理[9]。农民专业合作社是农民自发组织起来共同应对市场风险的一种合作组织，每一位成员都应该有参与合作社的决策和制定、修改内部规章制度的权利。这样，才能使制定的各种内部制度更好地适应合作社的实际，才能保证内部管理制度得以顺利的施行，也才能促进合作社实现自己的集体目标。
3.农民专业合作社强化对社员的约束。奥斯特罗姆自主治理理论在分析内部治理中面临的可信承诺问题指出，一个组织内部在大多数人都遵守组织制定的规章制度时，一个人在计算了自己未来的收益后可能会遵守这些制度。但以后如果违反制度能够获得的收益高遵守制度获得的收益时，他很有可能会违反制度，除非违反制度的行为被发现并受到处罚。因而，合作社应该建立相关的制度来约束社员可能出现的不遵守制度行为，并对违反制度的行为给予相应的处罚，以确保合作社的稳定发展。这方面国外的合作社有很多成功经验可供借鉴。
4.高度重视联合社的建设。在一个区域内把和一個产业相关的合作社联合起来成立联合社，既能进一步提高单个合作社应对市场的能力，又能促进该产业的发展。按照奥斯特罗姆自主治理理论的分权治理原则，在进行机构建设时，应本着分权的原则首先建立各层级基本单位，然后在此基础上将各基本单位联合起来，从而形成纵向分权的多层级非营利组织构架。组建联合社完全符合这一要求。因为“一旦组织了较小的单位，再在此基础上进行进一步组织建构的成本就要大大低于在没有任何基础的前提下建构组织的成本”[10]。同时，分权式的组织安排也更能适应公共事物治理中所面临的复杂情况，且大大降低制度的运行成本。
参考文献：
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[10] 埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道：集体行动制度的演进[M].余逊达，陈旭东，译.上海：上海三联书店，2000：282.