论文部分内容阅读
当经济没有发展到一定的水平,而企图通过规划、户籍、征地、福利等行政手段,人为拔高城镇化水平,其结果恰恰适得其反,最终反而会延误城镇化。
目前我国城镇化的评价及地区分类
经过改革开放以来30多年的城市发展和城镇化推进,全国城镇化水平已经得到了巨大的发展,2009年底全国城镇化水平已经达到46.6%。各省(区、市)城镇化水平虽然同样得到普遍提高,但是发展的差距却日趋于扩大。如果说,改革开放初期,全国各省(区、市)基本上处于同一水平上,那么经过30多年的发展,可以说,已经不是处于同一水平上,因此城镇化和城市发展任务已经存在明显的差别。
1.经济发展水平决定城镇化水平
无论是从经济总量,还是从人均GDP来看,各省区存在明显的差别。全国内地31个省(区、市)按人均GDP分类见表1:
在省区中,人均GDP最高的为浙江省,达42214元,而贵州省只有7264元,相差5倍多。城镇化与经济发展有着极其密切的联系,城镇化是经济发展的要求,同时也是经济发展的动力。总的说,人均GDP高的省区,其城镇化水平亦高。
2.城市经济聚集程度决定城镇化水平
虽然我国城市数量在各省(区、市)的分布还是比较均匀的,这主要是由于我国城市不单是一个经济单元,同时又是一级重要的行政组织。所以,经济社会发展与城市数量多少,城镇化水平与城市数量不属于一个概念。城镇化水平虽然主要通过人口指标,特别是城市人口的比例来决定,但城镇化的核心涵义是经济发展方式和居民生活方式。城市经济发展水平,实际代表了一个地区城镇化的发展水平。我们将2009年GDP总量超过1000亿人民币的城市进行了初步统计,并对其省区分布做了描述。(见表2)
3.按城市发展水平对省(区、市)进行分类
对省区及城市的分类已经很多,但是可以按照城镇化进程及其发展水平进行分类。这种分类,判断城镇化水平和城市发展水平,以及进一步制定城镇化政策和方针是非常必要的。
按照目前的城镇化水平,至少可以分以下几类(见表3):
从全国来说,省区中最高的为广东省,2009年末,已经达到63.4%,而最低的是贵州省,2009年末仅为29.9%,不到30%。一般说,经济发达的东部沿海地区,城镇化率高于中西部地区。如广东、江苏、浙江、辽宁等省区明显高于西部的甘肃、云南、新疆等省区。目前,目前我国绝大部分省区,城镇化水平处于40～50%的水平。
各类地区城市发展和城镇化进程的差异和特点
由于经济发展水平,人口结构差异,城镇化进程,因而城镇化不同类型的省区形成各自不同的特点:
1.城镇化的经济社会发展基础不同
城镇化与经济发展水平成正相关关系,城镇化是经济发展的必然结果和自然表现。一般说,城镇化程度越高的地区,其经济发展水平就越高,两者相辅相成,水到渠成。所以,不能脱离经济发展水平,而盲目地追求城镇化。当经济没有发展到一定的水平,而企图通过规划、户籍、征地、福利等行政手段,人为拔高城镇化水平,其结果恰恰适得其反,最终反而会延误城镇化。
2.面临的经济社会主要矛盾不同
城镇化是一个长期的发展过程,不仅存在客观的发展规律,而且经历不同的历史发展阶段。在每一时期或阶段,有着自己的主要矛盾和迫切问题。就产业结构而言,对一二类地区的城市来说,主要是工业比重,特别是传统工业比重过大,至今有的城市的工业比重仍然高于50%,甚至60%以上,第三产业却发展不足,所以对这些地区和城市,要在工业已经得到一定发展的基础上,加速调整和优化产业结构步伐,实现对旧厂区、旧厂房、旧村庄和旧城镇的改造。在改变经济结构的同时,调整和优化人口结构和社会结构。而对三四类地区和城市来说,城镇化偏低的主要原因仍然是工业发展不足,工业化水平较低,因此需要通过发展工业,包括劳动密集型和资本密集型工业促进城市经济的壮大,同时扩大就业,增加城市人口。所以,不同类型的地区,城镇化的面临的主要矛盾、问题和解决的途径是不完全相同的。
“十二五”规划期间,城镇需要就业的人数每年将保持在2500万左右,而新增就业岗位和补充自然减员只有1200万人。中国面临着转轨就业、青年就业、农村转移就业三碰头的就业困境。而其中农民就业的复杂程度也将大增加。不同类型的地区和城市,吸纳农民工的数量、比例和构成,解决就业的途径和产业重点并不相同。
3.城镇化的目标任务不同
城镇化需要实现许多任务,不仅在不同时期其任务不同,而且对不同类型地区和城市,其任务也不相同。如,户籍,对某些地区,特别是对三四类地区和城市,在城市发展过程中,迫切需要解决户籍问题,让具有一定条件的农民工进城,并适时转化为城市居民;可是对某些地区来说,特别是已经富裕起来的地区,或城乡一体化建设卓有成效的地区,或农民经济收入和生活条件接近甚到好于城市居民的个别地区,户籍并不是突出的问题。许多本地进城农民不愿意将户口迁入城市,变成为城市户口,而希望保持农村户口。招商引资也是如此,对经济发达地区,经济竞争力较强,城市资金十分充足,而企业进入门槛很高,甚至遭遇种种阻力和障碍。对这些地区首当其冲的问题是开拓市场和资金投资出路问题。所以,不能以一个地区的政策去包揽所有的地区。不同类型地区下一时期城镇化的任务已经出现极明显的差异。
4.城乡关系的不同
城乡关系是城镇化过程中的一个核心问题,城镇化不仅为了促进城市的发展,更重要的是带动农村,特别是城市周边农村的发展和建设,改变城乡二元结构。可是,我国经济社会发展到现代,城乡关系已经处于极其复杂的局面,形成多类型的城乡关系。经济发达地区已经部分实现了农村城镇化,涌现大批现代化的新农村。这些新农村,从人口规模到经济总量,从产业结构到生产方式,从居住条件到出行工具,从经济收入到生活方式,从基础设施到交通通讯,从民主制度到管理方式,已经与城市没有太大差别,甚至毫无二致,基本实现了城乡的融合,按目标完成了新农村建设和城乡一体化建设。可是在经济发展滞后的地区,农村的落后状态没有得到根本改观,主要劳动力仍然以外出,到外省、外城市打工为生,经济收入、生活状况、居住条件、教育事业、医疗条件、基础设施仍让人堪忧,城乡差别继续延续和扩大。新农村建设、城乡一体化、农村城市化面临艰苦的任务,而且需要很长时间才能赶上经济发达地区。
加强分类指导,有针对性促进国家和地区的城镇化
国家城镇化总战略和地区发展战略需要建立在对不同类型地区城镇化的现状和进程充分认识和正确判断的基础之上,采取不同的指导方针和政策措施,形成科学开发国土空间,构建城镇化战略格局,逐步地、扎实地和有针对性推进全国城镇化。
1.坚持以经济发展促进城镇化
城镇化是经济社会发展的动力之一,同时也是经济社会发展的结果,不可能没有经济发展而有城镇化的提高。所以,对一个地区只有经济社会得到一定的发展,城镇化才能逐步提高。同时,经济发展水平、方式和实力决定了推进城镇化的途径、速度和水平。我国目前,率先加快转变经济发展方式,着力提升经济增长质量和效益,提高自主创新能力,提升参与全球分工与竞争的层次,发挥带动全国经济社会发展的龙头作用是经济发达地区经济社会发展的首要任务。转变经济发展方式,调整产业结构,对一二类地区的城市来说主要是发展第三产业,在第二产业中,实现新型工业化,发展高新技术产业,因此,推进城镇化与发展第三产业,提升产业结构紧密地联系在一起。三类地区是重点开发城镇化地区,首先需要增强产业和要素集聚能力,加快实现工业化,推进城镇化和实现新型工业化,逐步建成区域协调发展的重要支撑点和全国经济增长的重要增长极;四类的省区主要是加强第二产业的发展,包括劳动密集型的传统工业和资本密集型产业。
2.实现多元化的城镇化路径
中国30多年的改革与发展实践,已经创造出具有中国特色和各地特点的城镇化道路、路径和经验,如江苏的华西、浙江的龙江、广东增城的大敦……,在未来发展中,其创造的空间更大,需要进一步创新发展。
针对不同地区的经济发展水平、地区经济社会结构、历史发展过程、城乡发展以及民族文化传统等要素,采取不同的城镇化路径和方式,绝不能只是动员农村人口进城,集中发展大城市一种方式和路径。
3.因地制宜解决城镇化问题
各种类型和各种规模的城市对推进城镇化和发展经济社会的作用是不同的。在建立科学的城镇体系的前提下,现时期着重发展发展中小城市和城镇,这是正确的。但是,对一些经济较落后的省区来说,发展大城市仍然要放在突出的位置。从前述资料可以看出,2009年千亿以上的大城市,有的省(区)已经达到10多个,而有省区却没有一个。省区经济发展不平衡,首先是城市经济发展不平衡,从我国的国情出发,一个省区如果没有一个大型城市,并对该省区经济发展发挥支撑作用,省区的经济不会有大幅度的增长。总之,地区城镇化的推进必须是因地制宜。
佛山市是广东省的一个地级市,全市土地面积3868平方千米,2009年末总人口常住人口592.3万人,其中户籍人口361.1万人。2009年全市生产总值4814.50亿元,总量仅次于深圳和广州市居广东城市的第三位,在全国居第11位,其总量分别超过贵州、新疆、甘肃、海南、宁夏、青海、西藏七个省区,相当于后四个省区的总和。可见,城市经济,特别是大城市的发展对一个省区经济发展的决定性作用。
4.采取多样灵活的城镇化形态
城镇化与城镇体系具有不同的形态,从目前来说,一二类省区由于城市布局偏向于过度集中,有的城市规模已经偏大,个别城市已经超出负荷,所以今后可以推进适度分散型的城镇化,或逆城镇化、郊区化。而三四类省区其主要城市,甚至一些省会城市,仍然偏小,经济总量有限,城市的中心和主导地位没有到足够的发挥,今后一段时间仍然以集中型城镇化为主,积极发展有实力的大城市,或特大城市,同时推进小城市与城镇的协调发展。不能对推进城镇化采取同一方针的任务。
5.正确处理城镇化速度与质量的关系
城镇化的质量是城镇化的核心和关键,其实质是在扩大城市人口比例的同时,全面提高城乡居民的生活质量和城市的建设水平。前三十年我们主要追求城镇化的速度,对城镇化的质量有所忽视,或速度与质量不协调。目前有的省区的城镇化水平已经接近或超过60%,对这些省区来,可以适当的放慢城市化速度,着重调整城市发展结构,特别是城镇体系,提高城镇化的和谐和质量,而对于三四类地区来说,仍然必须加速城镇化的进程,通过人口的集中,吸引更多的劳动力进城,特别是让中小城市和小城镇容纳更多的进城农民。
6.制定灵活的人口和户籍政策
户籍问题非常复杂,与许多因素相关联,需要根据各地的经济发展和城镇化进程来制定和决定,加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度,逐步在全国范围内实行居住证制度。但是,城市流动人口情况非常复杂,新生代农民工呈现三大特点:由亦工亦农向全职非农就业转变,由城乡双向流动向更多融入城市转变,由以谋求生存为主向谋求发展为主转变。各地城市发展中,对户口的要求,对户口转化的承受力,以及进城农民工的要求是不同的,所以必须因地制宜,不能搞一刀切。通过观念的、行政的、经济的等多种政策和手段,促使城市人口在不同类型、级别和地区的城市间的合理布局。
7.采取区别化的土地供应政策
区别化的土地政策,不仅针对不同的产业,而且针对不同的区域或城市。为了促进全面推进城镇化,缩小城镇化进程差异,采取不同的差别化和精细化的政策。例如,对城镇化落后地区,城市发展潜力较大地区,可以适当放宽对城镇建设用地的供应,以支持城镇化的快速发展。相反对城市过分密集,城市人口超量的地区,从严供应建设用地,特别是农地转化的数量,如此等等。
(作者为中国城市经济学会副会长,中国社会科学院研究员)
目前我国城镇化的评价及地区分类
经过改革开放以来30多年的城市发展和城镇化推进,全国城镇化水平已经得到了巨大的发展,2009年底全国城镇化水平已经达到46.6%。各省(区、市)城镇化水平虽然同样得到普遍提高,但是发展的差距却日趋于扩大。如果说,改革开放初期,全国各省(区、市)基本上处于同一水平上,那么经过30多年的发展,可以说,已经不是处于同一水平上,因此城镇化和城市发展任务已经存在明显的差别。
1.经济发展水平决定城镇化水平
无论是从经济总量,还是从人均GDP来看,各省区存在明显的差别。全国内地31个省(区、市)按人均GDP分类见表1:
在省区中,人均GDP最高的为浙江省,达42214元,而贵州省只有7264元,相差5倍多。城镇化与经济发展有着极其密切的联系,城镇化是经济发展的要求,同时也是经济发展的动力。总的说,人均GDP高的省区,其城镇化水平亦高。
2.城市经济聚集程度决定城镇化水平
虽然我国城市数量在各省(区、市)的分布还是比较均匀的,这主要是由于我国城市不单是一个经济单元,同时又是一级重要的行政组织。所以,经济社会发展与城市数量多少,城镇化水平与城市数量不属于一个概念。城镇化水平虽然主要通过人口指标,特别是城市人口的比例来决定,但城镇化的核心涵义是经济发展方式和居民生活方式。城市经济发展水平,实际代表了一个地区城镇化的发展水平。我们将2009年GDP总量超过1000亿人民币的城市进行了初步统计,并对其省区分布做了描述。(见表2)
3.按城市发展水平对省(区、市)进行分类
对省区及城市的分类已经很多,但是可以按照城镇化进程及其发展水平进行分类。这种分类,判断城镇化水平和城市发展水平,以及进一步制定城镇化政策和方针是非常必要的。
按照目前的城镇化水平,至少可以分以下几类(见表3):
从全国来说,省区中最高的为广东省,2009年末,已经达到63.4%,而最低的是贵州省,2009年末仅为29.9%,不到30%。一般说,经济发达的东部沿海地区,城镇化率高于中西部地区。如广东、江苏、浙江、辽宁等省区明显高于西部的甘肃、云南、新疆等省区。目前,目前我国绝大部分省区,城镇化水平处于40～50%的水平。
各类地区城市发展和城镇化进程的差异和特点
由于经济发展水平,人口结构差异,城镇化进程,因而城镇化不同类型的省区形成各自不同的特点:
1.城镇化的经济社会发展基础不同
城镇化与经济发展水平成正相关关系,城镇化是经济发展的必然结果和自然表现。一般说,城镇化程度越高的地区,其经济发展水平就越高,两者相辅相成,水到渠成。所以,不能脱离经济发展水平,而盲目地追求城镇化。当经济没有发展到一定的水平,而企图通过规划、户籍、征地、福利等行政手段,人为拔高城镇化水平,其结果恰恰适得其反,最终反而会延误城镇化。
2.面临的经济社会主要矛盾不同
城镇化是一个长期的发展过程,不仅存在客观的发展规律,而且经历不同的历史发展阶段。在每一时期或阶段,有着自己的主要矛盾和迫切问题。就产业结构而言,对一二类地区的城市来说,主要是工业比重,特别是传统工业比重过大,至今有的城市的工业比重仍然高于50%,甚至60%以上,第三产业却发展不足,所以对这些地区和城市,要在工业已经得到一定发展的基础上,加速调整和优化产业结构步伐,实现对旧厂区、旧厂房、旧村庄和旧城镇的改造。在改变经济结构的同时,调整和优化人口结构和社会结构。而对三四类地区和城市来说,城镇化偏低的主要原因仍然是工业发展不足,工业化水平较低,因此需要通过发展工业,包括劳动密集型和资本密集型工业促进城市经济的壮大,同时扩大就业,增加城市人口。所以,不同类型的地区,城镇化的面临的主要矛盾、问题和解决的途径是不完全相同的。
“十二五”规划期间,城镇需要就业的人数每年将保持在2500万左右,而新增就业岗位和补充自然减员只有1200万人。中国面临着转轨就业、青年就业、农村转移就业三碰头的就业困境。而其中农民就业的复杂程度也将大增加。不同类型的地区和城市,吸纳农民工的数量、比例和构成,解决就业的途径和产业重点并不相同。
3.城镇化的目标任务不同
城镇化需要实现许多任务,不仅在不同时期其任务不同,而且对不同类型地区和城市,其任务也不相同。如,户籍,对某些地区,特别是对三四类地区和城市,在城市发展过程中,迫切需要解决户籍问题,让具有一定条件的农民工进城,并适时转化为城市居民;可是对某些地区来说,特别是已经富裕起来的地区,或城乡一体化建设卓有成效的地区,或农民经济收入和生活条件接近甚到好于城市居民的个别地区,户籍并不是突出的问题。许多本地进城农民不愿意将户口迁入城市,变成为城市户口,而希望保持农村户口。招商引资也是如此,对经济发达地区,经济竞争力较强,城市资金十分充足,而企业进入门槛很高,甚至遭遇种种阻力和障碍。对这些地区首当其冲的问题是开拓市场和资金投资出路问题。所以,不能以一个地区的政策去包揽所有的地区。不同类型地区下一时期城镇化的任务已经出现极明显的差异。
4.城乡关系的不同
城乡关系是城镇化过程中的一个核心问题,城镇化不仅为了促进城市的发展,更重要的是带动农村,特别是城市周边农村的发展和建设,改变城乡二元结构。可是,我国经济社会发展到现代,城乡关系已经处于极其复杂的局面,形成多类型的城乡关系。经济发达地区已经部分实现了农村城镇化,涌现大批现代化的新农村。这些新农村,从人口规模到经济总量,从产业结构到生产方式,从居住条件到出行工具,从经济收入到生活方式,从基础设施到交通通讯,从民主制度到管理方式,已经与城市没有太大差别,甚至毫无二致,基本实现了城乡的融合,按目标完成了新农村建设和城乡一体化建设。可是在经济发展滞后的地区,农村的落后状态没有得到根本改观,主要劳动力仍然以外出,到外省、外城市打工为生,经济收入、生活状况、居住条件、教育事业、医疗条件、基础设施仍让人堪忧,城乡差别继续延续和扩大。新农村建设、城乡一体化、农村城市化面临艰苦的任务,而且需要很长时间才能赶上经济发达地区。
加强分类指导,有针对性促进国家和地区的城镇化
国家城镇化总战略和地区发展战略需要建立在对不同类型地区城镇化的现状和进程充分认识和正确判断的基础之上,采取不同的指导方针和政策措施,形成科学开发国土空间,构建城镇化战略格局,逐步地、扎实地和有针对性推进全国城镇化。
1.坚持以经济发展促进城镇化
城镇化是经济社会发展的动力之一,同时也是经济社会发展的结果,不可能没有经济发展而有城镇化的提高。所以,对一个地区只有经济社会得到一定的发展,城镇化才能逐步提高。同时,经济发展水平、方式和实力决定了推进城镇化的途径、速度和水平。我国目前,率先加快转变经济发展方式,着力提升经济增长质量和效益,提高自主创新能力,提升参与全球分工与竞争的层次,发挥带动全国经济社会发展的龙头作用是经济发达地区经济社会发展的首要任务。转变经济发展方式,调整产业结构,对一二类地区的城市来说主要是发展第三产业,在第二产业中,实现新型工业化,发展高新技术产业,因此,推进城镇化与发展第三产业,提升产业结构紧密地联系在一起。三类地区是重点开发城镇化地区,首先需要增强产业和要素集聚能力,加快实现工业化,推进城镇化和实现新型工业化,逐步建成区域协调发展的重要支撑点和全国经济增长的重要增长极;四类的省区主要是加强第二产业的发展,包括劳动密集型的传统工业和资本密集型产业。
2.实现多元化的城镇化路径
中国30多年的改革与发展实践,已经创造出具有中国特色和各地特点的城镇化道路、路径和经验,如江苏的华西、浙江的龙江、广东增城的大敦……,在未来发展中,其创造的空间更大,需要进一步创新发展。
针对不同地区的经济发展水平、地区经济社会结构、历史发展过程、城乡发展以及民族文化传统等要素,采取不同的城镇化路径和方式,绝不能只是动员农村人口进城,集中发展大城市一种方式和路径。
3.因地制宜解决城镇化问题
各种类型和各种规模的城市对推进城镇化和发展经济社会的作用是不同的。在建立科学的城镇体系的前提下,现时期着重发展发展中小城市和城镇,这是正确的。但是,对一些经济较落后的省区来说,发展大城市仍然要放在突出的位置。从前述资料可以看出,2009年千亿以上的大城市,有的省(区)已经达到10多个,而有省区却没有一个。省区经济发展不平衡,首先是城市经济发展不平衡,从我国的国情出发,一个省区如果没有一个大型城市,并对该省区经济发展发挥支撑作用,省区的经济不会有大幅度的增长。总之,地区城镇化的推进必须是因地制宜。
佛山市是广东省的一个地级市,全市土地面积3868平方千米,2009年末总人口常住人口592.3万人,其中户籍人口361.1万人。2009年全市生产总值4814.50亿元,总量仅次于深圳和广州市居广东城市的第三位,在全国居第11位,其总量分别超过贵州、新疆、甘肃、海南、宁夏、青海、西藏七个省区,相当于后四个省区的总和。可见,城市经济,特别是大城市的发展对一个省区经济发展的决定性作用。
4.采取多样灵活的城镇化形态
城镇化与城镇体系具有不同的形态,从目前来说,一二类省区由于城市布局偏向于过度集中,有的城市规模已经偏大,个别城市已经超出负荷,所以今后可以推进适度分散型的城镇化,或逆城镇化、郊区化。而三四类省区其主要城市,甚至一些省会城市,仍然偏小,经济总量有限,城市的中心和主导地位没有到足够的发挥,今后一段时间仍然以集中型城镇化为主,积极发展有实力的大城市,或特大城市,同时推进小城市与城镇的协调发展。不能对推进城镇化采取同一方针的任务。
5.正确处理城镇化速度与质量的关系
城镇化的质量是城镇化的核心和关键,其实质是在扩大城市人口比例的同时,全面提高城乡居民的生活质量和城市的建设水平。前三十年我们主要追求城镇化的速度,对城镇化的质量有所忽视,或速度与质量不协调。目前有的省区的城镇化水平已经接近或超过60%,对这些省区来,可以适当的放慢城市化速度,着重调整城市发展结构,特别是城镇体系,提高城镇化的和谐和质量,而对于三四类地区来说,仍然必须加速城镇化的进程,通过人口的集中,吸引更多的劳动力进城,特别是让中小城市和小城镇容纳更多的进城农民。
6.制定灵活的人口和户籍政策
户籍问题非常复杂,与许多因素相关联,需要根据各地的经济发展和城镇化进程来制定和决定,加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度,逐步在全国范围内实行居住证制度。但是,城市流动人口情况非常复杂,新生代农民工呈现三大特点:由亦工亦农向全职非农就业转变,由城乡双向流动向更多融入城市转变,由以谋求生存为主向谋求发展为主转变。各地城市发展中,对户口的要求,对户口转化的承受力,以及进城农民工的要求是不同的,所以必须因地制宜,不能搞一刀切。通过观念的、行政的、经济的等多种政策和手段,促使城市人口在不同类型、级别和地区的城市间的合理布局。
7.采取区别化的土地供应政策
区别化的土地政策,不仅针对不同的产业,而且针对不同的区域或城市。为了促进全面推进城镇化,缩小城镇化进程差异,采取不同的差别化和精细化的政策。例如,对城镇化落后地区,城市发展潜力较大地区,可以适当放宽对城镇建设用地的供应,以支持城镇化的快速发展。相反对城市过分密集,城市人口超量的地区,从严供应建设用地,特别是农地转化的数量,如此等等。
(作者为中国城市经济学会副会长,中国社会科学院研究员)