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摘要:我国在环境保护管理方面实行的是统一监督管理与分工负责相结合的管理体制。为了顺应时代发展的需要，环境资源监督管理机制目前急需打破传统的模式。我国新型环境资源监督管理机制，首先应该建立健全环境监管法制，其次要建立公民导向型环境保护垂直管理模式
关键词:环境监督 环境监督管理法律机制
一、环境监督管理的内涵及我国环境监管的体制分析
环境监督管理，又称环境保护监督管理。是环境监督和环境管理的合称。它是指为了保护和改善环境，有关国家机关对环境保护工作进行规划、协调、督促检查和指导等活动的总称。其基本内容包括组织制订环境保护规划，对各行各业的环境保护工作及其政策和立法进行协调，对各部门、各单位贯彻执行环境保护法的活动进行检查、督促和指导。环境监督管理的主要手段是奖励和惩罚。对环境保护做出显著成绩的单位和个人给予奖励;对违反环境保护法，造成环境污染破坏者给予惩罚。环境监督管理有一整套的制度和措施。我国的环境监督管理制度主要有环境影响评价制度、"三同时"制度、排污收费制度、排放污染物总量控制制度、排污申报登记与排污许可证制度和限期治理污染制度等组成。另外还有环境标准制度、环境监测制度、奖励综合利用制度等[1]。
我国在环境保护管理方面实行的是统一监督管理与分工负责相结合的管理体制。即;国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理;县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。其他分工负责的部门，如;国家海洋行政主管部门负责组织海洋环境的调查、监测、监视，开展科学研究，并主管防止海洋石油勘探开发和海洋倾废污染损害的环保工作。另外，卫生行政管理部门、市政管理部门、工商行政部门、城建部门、核安全部门以及海关等部门，也分别承担一定的环境监督管理职责。
二、完善我国环境监督法律机制的重要条件
首先，必须在国家的根本大法和《环境保护法》中，明确公民的环境权利。环境权是一种新的、正在发展的重要法律权利。有关环境权的经典定义来自《斯德哥尔摩人类环境宣言》："人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。"我国是大陆法系国家，从大陆法系国家整体状况来看，对将环境权法定化以及如何去试行这个权利方面基本持排斥态度。但是如果这项权利不能够具体化以获得一种有效的救济途径，那么它在法律上就不能够进入实际的领域。而推进循环经济必须要解决产生与发展于社会经济生活本身、广泛而复杂的环境问题。因此仅有公法机制是不能完成对环境问题全面或全过程控制的，所以公民环境权利保护制度的确立，引入私法机制对于调动公民以及各种社会团体保护环境的主动性、积极性具有重要意义，也是推进循环经济发展的动力机制之一。因此，需要创新环境产权的法律制度，在法律上明确公民的具體环境权利、权利的确定方法和程序。同时，加快环境公益诉讼、失职责任追究等新型法律制度建设，调动公民维护自身及国家环境权益的积极性，以司法审判手段完善国家环境监督管理。
其次，整合和完善环境监督管理体制法律。目前我国有关环境监督管理体制的立法分散在各种法律、法规、规章甚至规范性文件中，由于不集中，各种立法之间难免出现重复和矛盾。为了完善环境监督管理体制的立法，应当制定一部综合性环境监督管理体制的法，确立环境监督管理部门的地位、机构组成以及各部门间相互协调、配合和监督的程序等。这是保障环境监督管理依法行政的必要条件。
(二)鼓励公众参与，积极发展环境保护团体等非政府组织
环境监督管理尽管"从表面上看，似乎可以理解为管理环境的行为。然而它实际上是人类管理自己作用于环境的行为的一种行为"。现代意义的公众参与意味着行政机关在行使自由裁量权时必须让受到影响的各种利益主体参加，从而有效监督和制约政府的权力，弥补传统监督机制的不足。在公众参与环境监督管理中，环境保护团体等非政府组织具有重要的作用。
三、关于我国环境监督管理体制完善的构想
现行的环境监督管理体制从1989年建立到现在，已经暴露出许多弊端。因而，建立有利于保护生态环境、实现可持续发展战略目标的环境监督管理体制应是我国环境保护法解决的首要问题。对此，环境监管体制的改革应该从以下几方面入手：
（一）制定综合性的环境管理体制立法
为了完善环境管理体制的立法，应当制定一部综合性的环境管理体制立法，确立环境管理部门的地位、机构组成、各部门承担的管理职能以及各部门间相互协调、配合和监督的程序等。
（二）借鉴发达国家的成功经验，建立一个高规格、高权威且相对集中的专门性环境管理机构
根据2002年5月国家环境保护总局环保行政管理体制考察团就环保机构及行政管理体制等对欧盟及经济合作与发展组织（OECD）进行的考察显示：环境部是欧盟各国和OECD 绝大多数国家的内阁组成部门之一。在各国内阁不断精简的情况下，环保机构的地位却不断上升。因此，提高环境管理机构的规格和权威是我国环保工作的趋势。如日本环境厅长官为国务大臣，该大臣兼任内阁有关环境问题的大臣会议主席，直接参与内阁决策；美国环保局长亦进入内阁，并对总统的决策产生直接的影响力。
（三）扩大环境保护行政主管部门的职权，建立一个真正的环境保护的统一管理和综合管理部门
现行的环境保护行政主管部门虽然名义上是一个统管部门，而实际上重点是对环境的污染防治进行监管，对于资源管理则是由资源管理部门负责的。应扩大环境保护行政主管部门监督管理的职权范围，使其既对污染防治进行监督管理，又对资源的保护行使监督管理权。
（四）实行环保系统的垂直管理，破除地方保护主义
笔者认为，我们应该打破现在地方环境行政主管部门受到同级政府和上级环保部门双重监督的管理体系。国家环保总局虽然已经更名为环境保护部，并且地位有所提升，但是仍然没有实现环保系统的垂直管理。我们可以学习国外的经验，除了国家环境保护部作为最高统管部门以为，各个省、直辖市分别设立省环保局和直辖市环保局统一管理各个行政区域的环境保护工作。
（五）消除不合理的机构设置模式
目前仍保留着"城建环保一体化"模式的地区，应尽快在条件成熟时设置独立的环保部门，以确保环境行政执法的独立性、权威性。其二，健全环保部门的内设机构，尤其是强化自然保护机构。其三，尚为二级局建制的地方环保局，应力求在地方机构改革中升格为一级局，以强化环境保护工作。其四，强化乡镇环保工作，遏制住农村环境污染和生态破坏的恶化趋势。一般认为，一国环境保护监督管理体制的现状直接反映着该国对环境问题的认识水平和程度，而环境监管体制通过为国家环境监管事务确定相应的规范，建立必要的制度框架，从而明确各类环境监管机构的职责与权限，这些是环境保护监督管理体制存在的前提条件和基础，为环境监管机构依法办事提供了相应的条件，也使得各项环境监管活动总体上有章可循。因此，这就为弥补环境保护政策、法制以及技术经济相对落后所带来的缺陷提供了较为充分的条件[2]。
参考文献：
[1]吕忠梅《环境法》，北京：法律出版社，1997年，第139，140页
[2]蔡守秋《环境资源法教程》，高等教育出版社，2010年版， 第155页
作者简介： 李冬月(1990.11),女,满族,籍贯:吉林四平,陕西省西安市西北政法大学民商法学院民商法专业 2009级在读本科生。
关键词:环境监督 环境监督管理法律机制
一、环境监督管理的内涵及我国环境监管的体制分析
环境监督管理，又称环境保护监督管理。是环境监督和环境管理的合称。它是指为了保护和改善环境，有关国家机关对环境保护工作进行规划、协调、督促检查和指导等活动的总称。其基本内容包括组织制订环境保护规划，对各行各业的环境保护工作及其政策和立法进行协调，对各部门、各单位贯彻执行环境保护法的活动进行检查、督促和指导。环境监督管理的主要手段是奖励和惩罚。对环境保护做出显著成绩的单位和个人给予奖励;对违反环境保护法，造成环境污染破坏者给予惩罚。环境监督管理有一整套的制度和措施。我国的环境监督管理制度主要有环境影响评价制度、"三同时"制度、排污收费制度、排放污染物总量控制制度、排污申报登记与排污许可证制度和限期治理污染制度等组成。另外还有环境标准制度、环境监测制度、奖励综合利用制度等[1]。
我国在环境保护管理方面实行的是统一监督管理与分工负责相结合的管理体制。即;国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理;县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。其他分工负责的部门，如;国家海洋行政主管部门负责组织海洋环境的调查、监测、监视，开展科学研究，并主管防止海洋石油勘探开发和海洋倾废污染损害的环保工作。另外，卫生行政管理部门、市政管理部门、工商行政部门、城建部门、核安全部门以及海关等部门，也分别承担一定的环境监督管理职责。
二、完善我国环境监督法律机制的重要条件
首先，必须在国家的根本大法和《环境保护法》中，明确公民的环境权利。环境权是一种新的、正在发展的重要法律权利。有关环境权的经典定义来自《斯德哥尔摩人类环境宣言》："人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。"我国是大陆法系国家，从大陆法系国家整体状况来看，对将环境权法定化以及如何去试行这个权利方面基本持排斥态度。但是如果这项权利不能够具体化以获得一种有效的救济途径，那么它在法律上就不能够进入实际的领域。而推进循环经济必须要解决产生与发展于社会经济生活本身、广泛而复杂的环境问题。因此仅有公法机制是不能完成对环境问题全面或全过程控制的，所以公民环境权利保护制度的确立，引入私法机制对于调动公民以及各种社会团体保护环境的主动性、积极性具有重要意义，也是推进循环经济发展的动力机制之一。因此，需要创新环境产权的法律制度，在法律上明确公民的具體环境权利、权利的确定方法和程序。同时，加快环境公益诉讼、失职责任追究等新型法律制度建设，调动公民维护自身及国家环境权益的积极性，以司法审判手段完善国家环境监督管理。
其次，整合和完善环境监督管理体制法律。目前我国有关环境监督管理体制的立法分散在各种法律、法规、规章甚至规范性文件中，由于不集中，各种立法之间难免出现重复和矛盾。为了完善环境监督管理体制的立法，应当制定一部综合性环境监督管理体制的法，确立环境监督管理部门的地位、机构组成以及各部门间相互协调、配合和监督的程序等。这是保障环境监督管理依法行政的必要条件。
(二)鼓励公众参与，积极发展环境保护团体等非政府组织
环境监督管理尽管"从表面上看，似乎可以理解为管理环境的行为。然而它实际上是人类管理自己作用于环境的行为的一种行为"。现代意义的公众参与意味着行政机关在行使自由裁量权时必须让受到影响的各种利益主体参加，从而有效监督和制约政府的权力，弥补传统监督机制的不足。在公众参与环境监督管理中，环境保护团体等非政府组织具有重要的作用。
三、关于我国环境监督管理体制完善的构想
现行的环境监督管理体制从1989年建立到现在，已经暴露出许多弊端。因而，建立有利于保护生态环境、实现可持续发展战略目标的环境监督管理体制应是我国环境保护法解决的首要问题。对此，环境监管体制的改革应该从以下几方面入手：
（一）制定综合性的环境管理体制立法
为了完善环境管理体制的立法，应当制定一部综合性的环境管理体制立法，确立环境管理部门的地位、机构组成、各部门承担的管理职能以及各部门间相互协调、配合和监督的程序等。
（二）借鉴发达国家的成功经验，建立一个高规格、高权威且相对集中的专门性环境管理机构
根据2002年5月国家环境保护总局环保行政管理体制考察团就环保机构及行政管理体制等对欧盟及经济合作与发展组织（OECD）进行的考察显示：环境部是欧盟各国和OECD 绝大多数国家的内阁组成部门之一。在各国内阁不断精简的情况下，环保机构的地位却不断上升。因此，提高环境管理机构的规格和权威是我国环保工作的趋势。如日本环境厅长官为国务大臣，该大臣兼任内阁有关环境问题的大臣会议主席，直接参与内阁决策；美国环保局长亦进入内阁，并对总统的决策产生直接的影响力。
（三）扩大环境保护行政主管部门的职权，建立一个真正的环境保护的统一管理和综合管理部门
现行的环境保护行政主管部门虽然名义上是一个统管部门，而实际上重点是对环境的污染防治进行监管，对于资源管理则是由资源管理部门负责的。应扩大环境保护行政主管部门监督管理的职权范围，使其既对污染防治进行监督管理，又对资源的保护行使监督管理权。
（四）实行环保系统的垂直管理，破除地方保护主义
笔者认为，我们应该打破现在地方环境行政主管部门受到同级政府和上级环保部门双重监督的管理体系。国家环保总局虽然已经更名为环境保护部，并且地位有所提升，但是仍然没有实现环保系统的垂直管理。我们可以学习国外的经验，除了国家环境保护部作为最高统管部门以为，各个省、直辖市分别设立省环保局和直辖市环保局统一管理各个行政区域的环境保护工作。
（五）消除不合理的机构设置模式
目前仍保留着"城建环保一体化"模式的地区，应尽快在条件成熟时设置独立的环保部门，以确保环境行政执法的独立性、权威性。其二，健全环保部门的内设机构，尤其是强化自然保护机构。其三，尚为二级局建制的地方环保局，应力求在地方机构改革中升格为一级局，以强化环境保护工作。其四，强化乡镇环保工作，遏制住农村环境污染和生态破坏的恶化趋势。一般认为，一国环境保护监督管理体制的现状直接反映着该国对环境问题的认识水平和程度，而环境监管体制通过为国家环境监管事务确定相应的规范，建立必要的制度框架，从而明确各类环境监管机构的职责与权限，这些是环境保护监督管理体制存在的前提条件和基础，为环境监管机构依法办事提供了相应的条件，也使得各项环境监管活动总体上有章可循。因此，这就为弥补环境保护政策、法制以及技术经济相对落后所带来的缺陷提供了较为充分的条件[2]。
参考文献：
[1]吕忠梅《环境法》，北京：法律出版社，1997年，第139，140页
[2]蔡守秋《环境资源法教程》，高等教育出版社，2010年版， 第155页
作者简介： 李冬月(1990.11),女,满族,籍贯:吉林四平,陕西省西安市西北政法大学民商法学院民商法专业 2009级在读本科生。