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摘要：城市治理的出发点和落脚点是社区治理和小区治理，完善和提升公租住房运营直接影响到城市治理能力和有效性。运用公共产品理论、包容性增长理论和住宅社会理论，通过对上海市杨浦区公租住房运营实践进行调研分析，提出公租住房运营提升城市治理有效性的五大机制。针对当前供求矛盾仍然突出、运营管理水平有待提升、资金来源需要拓宽等发展难点，建议公租运营坚持“以人为本”发展理念，深化市场化改革，把握科技、绿色、生态发展方向。
关键词：公租住房;城市治理;治理机制
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.01.009
公共租赁住房社区，作为一种以特定群体为对象的新型社区，其运营管理水平与城市治理能力和有效性关系密切。上海在探索超大城市精细化建设和治理这一重大实践命题中，充分发挥公租住房运营对提升城市治理有效性的独特作用，把制定、落实和完善公租住房政策作为认真践行“人民城市人民建、人民城市为人民”治理理念的重要抓手，积极为全面提升城市建设和治理水平提供上海实践。
一、公租住房的理论基础与城市治理有效性
（一）公租住房的理论基础
公租住房是一个实务性较强的领域。每个国家或地区对公租住房覆盖的人群及采取的具体措施各有特色。因此，相关研究对公租住房的理解也有所不同，目前尚未形成较为完备的理论体系。但借助现有理论，仍可以完成对公租住房功能、运行模式及其作用机理的研究和分析。
1.公共品理论和公租住房
（1）公租住房具有准公共品性质
公共品理论认为，根据物品是否具有排他性和竞争性，可以划分为公共物品、准公共品和私人物品三类。由于土地资源的稀缺性及共同资源性，土地及与土地密切相关的物品具有非竞争性，其最优规模是介于一个人和无穷大之间。因此，公租住房既有俱乐部产品的性质又兼有共同资源型产品性质，是典型的准公共品性质。
（2）准公共品供需特点及公租住房
亚里士多德早就提出“凡是最多数人的公共事物通常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物;对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物”。因此，政府对公共品的介入是不可避免的。公租住房作为准公共品，概莫能外。如德国学者厄斯特·福斯多夫（EmstForsthoff，1938）提出“政府负有保障公民最低生活限度所需公共产品的义务”。
政府对公共品供给的介入方式，是公共产品理论研究中的一个重要课题。通常可以划分为政府直接生产和政府间接生产。政府直接生产又要分为三种，中央政府直接经营、地方政府直接经营和公共团体经营。政府间接生产则分为签订合同、授予经营权、经济资助、政府参股、法律保护私人进入和社会自愿服务等。[1]公租住房的出现和发展显示，政府对公租住房介入方式正从直接生产向间接生产转变。
2.包容性增长理论和公租住房
（1）公租住房制度体现包容性增长理念
包容性增长最早是由亚洲开发银行提出的术语，又可称为共享式增长，旨在应对严重的贫困挑战。之后，在多个国际组织和政府的大力推动下，包容性增长成为推动全球经济可持续发展的重要途径和目标，也引起了学术界的高度关注。目前已形成以下共识：包容性增长在保持较快经济增长的同时，更关注社会领域发展，关注弱势群体，让更多的人享受经济全球化的成果。公租住房政策最初设计理念是为低收入人群提供住房保障。因此，体现社会关怀的公租住房制度，完全体现包容性增长理念。
（2）包容性增长实现途径与公租住房
包容性增长最基本的含义强调公平正义，但针对不同主体，包容性增长具体内涵并不完全相同。于企业，包含利益相关者平衡、企业与员工、上下游企业关系、企业对环境保护等;于国际社会，体现为各国之间互相尊重、共享平等发展机会;于城市，包容性增长强调民生的新发展，即参与与分享。公租住房政策，通常以省市为单位进行具体操作执行，与城市包容性增长密切相关。参与与分享都是以优先发展人力资源和实现充分就业为基础，使人们能够更多地广泛参与经济增长过程并从中受益。因此，公租住房制度覆盖的人群，除了城市中低收入人群外，通常还包括新就业者、住房暂时出现困难者。随着经济转型发展，新兴业态的就业者、创新创业者无疑也应该成为公租住房制度覆盖的对象。
3.住宅社会学理论和公租住房
（1）公租住房空间设计是住宅社会学理论的具体运用
伴随资本主义国家城市人口剧增、住宅不足、居住拥挤、环境恶化等社会问题，住宅社会学从社会学中分离出来，成为介于建筑学、规划学、经济学等学科与社会学相交叉的社会学分支。尽管住宅社会学可从微观、中观和宏观不同层面开展，但都会聚焦到人们的居住行为及不同行为关系对住房、社会的看法。公租住房作为缓解“夹心层”住房问题的一种具体实践，潜在居住者生活模式和对住房的实际需求直接影响到公租住房制度的发展，也成为住宅社会学重要的研究领域。
（2）空间设计四重维度与公租住房
从微观角度看，现代社会的住宅不仅是人们生存和栖身之所，而且是社交娱乐、学习教育和工作科研場所。不同人群对住房的使用方式也不同，如年轻人希望住宅设施现代化和功能齐全、老年人更向往简单方便。因此，微观视角下的公租住房空间设计成为当前实践和理论的一个创新点，直接影响到公租住房空间设计、政策调整和管理变革等。
（二）城市治理有效性
城市治理的有效性表现为四个方面，一是有限分权，城市治理的有效性之保障;二是有序参与，城市治理的有效性之基础;三是利益整合，城市治理的有效性之核心;四是风险化解，城市治理的有效性之动力。[2]公租住房性质和功能决定了公租住房运营与上述四个方面密切相关。
1.“政府引导和市场决定”运营方式为公租住房治理有效性提供制度保障 公共品性质决定了政府在公租住房制度中扮演着引导性作用。政府主体又分中央政府和地方政府。中国实践显示，目前地方政府介入相对较多，其中，地方政府又分为市、区两级。这种分权式的公租住房制度设定，既拓宽了公租住房建设的资金来源，也提升了公租住房建设和管理的有效性。例如，市级公租住房通常动用公积金作为国有资本来源，而区级公租住房的资金来源，不仅有区级财政直接投入，还包括区级国有资本和土地的盘活。从筹措渠道看，部分公租项目由政府全额投资新建，部分项目由政府资本与社会资本共同打造。不同的筹措渠道形成了不同的项目管理方式，覆盖人群的特点也非常明显，从而更加有效地实现城市建设为人民提供住房基本保障的需求。
2.“共享自治”公租住房社区管理模式能动员租户、小区有序参与城市治理
公租住房建设和运营过程中，“共享自治”已逐渐成为一种理念和重要抓手。信息共享最早被引入公租住房公司的管理机制改革，如通过信息化实现房源和房客信息共享，不仅提高审批时效，而且减少管理成本。之后，成员共享被引入公租住房社区管理，如引进更多社会力量参与到共享自治，不仅可以实现有效管理，而且可以推动许多创新举措。直至目前，为公租住房小区提供公共空间、打造社区公共事务参与平台，成为公租住房运营和服务的发展趋势。无疑，充分发挥住户的主观能动性，是居民、小区有序参与城市治理的基础。公租住房社区共享自治模式也成为城市治理的重要基石之一。
3.“公益性和效率性兼顾”能更有效地融合社会资源
公租住房不仅是民生问题，而且是住房保障制度的政策性尝试。因此，坚持“公益性和效率性兼顾”原则，充分融合相关社会资源、避免公共资源的浪费，提高公租住房管理效率是本项政策成功实施的关键之一。以下两个方面的实践有利于资源融合和利用。第一，坚持房源信息透明化、分配供应精准化等措施。目前，公租住房需求仍然较大，但公租住房供给是有限的。有效盘活、利用好现有的公租住房资源，是充分发挥公租住房效应的重要途径。房源信息透明化，有利于申请人提出申请，也有利于管理发布相关信息，并实现更精准的供应。第二，系统集成相关资源，实现高质量发展。改革措施实现系统化集成，将达到事半功倍的效果。公租住房运营和服务要实现高质量发展，从供给侧角度来看，同样也存在系统集成的必要性和可能性。
4.“空间创新”助推长效机制建设
公租住房运营同样也面临风险管理问题。如公租住房空置风险和转租转借风险，地产资产证券化有可能引发金融风险等。因此，公租住房运营风险，不仅在于国有资产不能实现保值增值，还会严重影响到城市形象、城市社会经济发展。对此，一方面，要加强体制机制改革创新，从制度上杜绝风险，另一方面，通过空间创新、提高流动性，打造公租住房运营的长效机制。
二、基于杨浦实践的公租住房运营五大机制
杨浦区公共租赁住房运营管理有限公司（下文简称为杨浦公租）是上海最早开展公租住房试点的企业，被业界称为“上海公租住房管理公司先行者”。经过近10年的建设和管理，杨浦公租积累了丰富的管理经验。近年来，杨浦公租切实落实“人民城市人民建，人民城市为人民”的治理理念，成为提升上海的城市治理能力和水平的重要力量。按照设计、准入、管理的运营流程，本文梳理了杨浦公租运营在提升城市治理有效性的五大机制。
（一）开放式设计的创新机制
为提升公租住房社区生活品质和居住环境，越来越多的公租住房项目摒弃传统住宅小区兵营式布局模式，积极探索开放式设计理念和实践。杨浦公租运营同样也认识到开放性的重要性，并努力付之于实践。
1.塑造开放式社区理念
首先，新增公租户社区提倡向城市、街道开放。例如：2020年8月交付的湾谷社区，配备了公共厨房、健身房、洗衣房、图书角、娱乐室，还引入便利店、药妆店、轻食餐饮和咖啡bar等一系列生活综合商业。其次，已开发多年的租赁社区努力增添开放空间。如2018年交付的尚锦嘉愿目前正积极把底层改造成商业健身房。这些商业尽管是小尺度的，但充分利用了小区边角空间，非常灵活，有效增加社区与城市接触的界面。再有，软性服务项目向城市、街道开放。如2017年交付使用的皓月坊项目，是杨浦首批人才公寓，根据小区租户年龄较轻、工作又忙等特点，小区积极搭建各种平台，提供亲子活动、夜市经济、家政等服务，以活动满足、丰富社区生活需求。这些活动的组织者通常由杨浦公租与当地街道、社区服务中心共同组成。
2.探索空间功能复合理念
小区的公共空间是有限的，充分挖掘空间复合功能成为社区营造的重要途径。首先，复合利用线下公共空间。例如，湾谷社区的公共空间面积仅1000平方米，但配备了公共厨房、洗衣房、图书角等多种功能。同时，考虑到工作日和周末有不同需求，同一空间具备不同功能，如图书角有时又会变成小型会客室、展厅、创业辅导教室。其次，创新发展线上虚拟空间。基于不少租户具有创新创业需求，租户所从事的行业或所学专业又具有一定的互补性，杨浦公租积极探索行业微论坛、微信创业群等虚拟空间，为租户搭建线上平台。
（二）分层保障的准入机制
公租住房覆盖面已从原来的低收入者拓宽到新近就业者、居住暫时有困难者，从人才服务转向为公共服务人员服务。建立完善的分层保障准入机制是实现高质量公租运营的第二大保障机制。
1.低收入住房困难家庭的准入机制
杨浦区在上海市住建委指导下，明确城市低保、低收入住房困难家庭申请条件和补贴标准。如“按照基本租金补贴标准实施补贴的家庭，每月每平方米居住面积租金补贴135元，按照基本租金补贴标准40%实施补贴的家庭，每月每平方米居住面积租金补贴50元”“1人、2人家庭的每月每平方米居住面积租金补贴，在前述基础上上浮20%”“租金配租家庭的家庭最低保障面积调为居住面积15平方米”。截至2019年底，杨浦已为困难家庭提供600多套廉租住房。 2.青年人才准入机制
人才是经济社会发展的关键资源。各地政府与市场紧密结合，通过人才公寓的形式解决人才创新短期租赁及过渡周转用房问题，杨浦区也不例外。如在推出普惠制人才安居保障租房补贴政策的同时，杨浦区制定《普惠制人才安居保障租房补贴实施细则》，明确规定，杨浦辖区内符合申请条件的共有三类企业：一是符合区域产业发展导向，工商注册地和税收户管地均在本区且上一年度区域经济贡献200万元及以上的重点企业;二是被认定为上海市小巨人（含培育）企业、杨浦区双创小巨人及科技小巨人企业、高新技术企业、专精特新企业或其他等同于以上层次的具有技术领先性的企业，或经主管部门推荐认定具有较大发展潜力的企业;三是其他具有一定创新性并缴纳企业（个人）所得税的企业。同样的，对以上三类企业中的申请者也明确了三个条件、并制定了三类补贴标准。截至2019年底，杨浦区三个公租项目（皓月坊部分房源、尚锦嘉愿、悦2535），已为市、区认定的人才提供了近1000套公租住房。
3.城市公共服务人群准入机制
城市的发展离不开环卫、公交等基础服务人员。2020年，上海提出“公租住房供应将题解细，更加关注快递小哥、环卫工人、公交司机、家政人员等为城市提供基础服务人员的住房困难问题”。杨浦公租及时做好服务对象转向，进一步向民生保障靠近，并确定了相应的准入机制。
（三）文化引领的共享自治机制
未来的住房，不僅仅是“房子”，也是住户生活态度的体现、事业提升的摇篮。提供丰富的配套服务和社区文化活动，已成为上海公租工作的重要着力方向之一。
资料显示，以下三种文化已在公租住房社区内起到极大的引领作用：一是红色文化。不少公租住房社区内建立了党建服务站、党建服务点。如茸城新业苑公租住房社区的“微厢”党建服务点、地产公租住房社区的“XIN里巷”党建服务站，通过党建引领，开展人才政策上门宣传、法律知识讲座等活动，助推有温度、有品质的公租住房社区。二是休闲文化。不少社区推出了共享会客厅、共享书房等公共空间，开展多种休闲活动、丰富青年租户的社区生活。如“彩虹工坊”公共空间、“馨邻里”服务等。三是创新创业文化。2000年以来，杨浦区加快推进“三区一基地”建设，走出了一条从“工业杨浦”到“知识杨浦”再到“创新杨浦”的转型发展之路。在此过程中，一部分创新创业人才就成为杨浦公租服务的对象。资料显示，杨浦区目前的公共租赁住房租户中，科研、技术服务业和信息传输、计算机服务和软件业分别占12.3%和11.6%。一方面，他们把创新创业文化理念带到社区，另一方面，社区也为他们搭建了相关平台，如皓月坊的“微创业论坛”等。
在这些文化的引领下，公租住房运营机构积极组织青年租户开展“自我管理、自我服务”，组建“青年自治理事会”，依托相关公共空间举办契合年轻人特点的活动，并收集租户们对居住环境和生活的意见建议，成为租户与管理单位之间的纽带。调研显示，公租住房运营机构拟在“十四五”时期，进一步围绕“租户”和“产业”提供信息沟通、产业孵化、招商引资等功能，使公租住房运营管理对象从“房子”发展到“房子”与“人”“产业”“文化”多个方面，成为租户生活、创业的乐园。
（四）科技引领的管理机制
信息化、数字化已成为当前经济、企业改革的重要途径。公租住房运营和服务质量提升，同样也离不开科技引领。
1.数字化信息化管理
首先，积极推动信息化管理。如湾谷社区使用的基于BIM技术的数字化管理平台。通过平台，把客户、能源、安全和资产全面信息化。与此同时，通过集团微信公众号、APP平台实现房源信息公开化。其次，采用智能技防安防系统、增设人脸识别门禁管理系统，增加VR看房系统场景，开发AR项目全息沙盘展示系统等，提升小区安全和管理水平。再次，探索集成创新平台。在进一步采集租客职业、户籍和入住人口信息的基础上，定期分析数据，根据出租率的情况对管理方式进行实时调整，科学配置运营人员，定期培训，实行规范化管理。
2.打造装配式、个性化装修品牌
随着公租住房房源的逐渐增加，品牌化、专业化运营管理已成为一种趋势。个性化、绿色装修理念也将进一步呈现。目前来看，装配式装修和个性化设计已在科技助推下成为现实。以装配式装修为例，杨浦风塔154项目，采用设计、施工、装修一体建设理念，结合BIM技术，与结构、保温、设备管线进行一体化集成设计，由工厂统一制作。另外，还允许租户根据自己喜好（如颜色、材质）进行布置。
（五）多模式的供给机制
目前，公租住房的筹措渠道也成功实现了多样化。依据不同的筹措渠道，使用不同的融资模式，制定不同的目标定位，形成了不同的供给机制。
1.不同的融资模式
研究发现，公租项目的资金来源大致可以分为以下三类：第一，财政投入。公租项目获得财政投入或补贴是所有国家采取的措施之一。通常又分为中央、省（市）、区县财政投入。例如，尚锦嘉愿作为市筹公租住房项目，建设资金的一部分来自市级公积金，皓月坊作为区筹公租住房项目，建设资金的一部分来自区级财政投入。调研显示，财政投入主要用于两大方面：一是公司资本金，二是前期住房建设，包括自建、收购、改建等。第二，银行贷款。第三，租赁。以杨浦为例，目前有租赁项目3个，住房套数占比高达15%以上（受托管理的除外）。
2.不同的目标定位
从上文可知，公租住房制度覆盖人群目前主要三大类。三类人群对住房的需求也有所不同，从而要求公租机构提供不同层次的住房。对此，公租机构通常提供不同户型、不同地段环境、不同管理模式的住房，形成不同的项目定位。从项目来分，大致可以分为三大类：一，受托管理型，以收取管理费为主。二，自有产权型，不仅要实现成本有效控制，而且要实现空间最大化利用、服务于区域经济社会转型发展，打造公租品牌服务。三是非公司自有产权型。这类项目零星分散在多个商业小区内，提高管理效率成为公租机构的一大任务，一方面是提高人均管理面积，另一方面是提升出租率。当然，不管是哪种类型的项目，扩大公共租赁住房覆盖面，加强分层供应，突出民生保障、注重人民参与、聆听人民群众心声，是公租运营和服务的最终目标。 三、进一步完善机制建设面临的主要难点和发展机遇
“十三五”时期，杨浦公租取得不小成绩，但面对百年未遇之大变局，以“建设为主”向“运营为主”转型的公租市场，也面临不少的难点和挑战。
（一）主要难点
1.市局和区政府下达的公租住房供应目标任务仍然艰巨
根据市住房保障领导小组下达的《关于下达“十三五”公共租赁住房工作目标任务的通知》要求，在“十三五”时期，杨浦公租公司在2020年底前需完成新增供应公租住房2 731套的目标任务。为此，杨浦公租公司在提高公租住房服务质量的基础上，把加快公租住房建设、完成市局和区政府下达公租住房供应目标任务作为公司“十三五”时期的重点工作来抓。截至2020年3月份，已完成供应房源1396套，完成率51.1%。但受新冠疫情影响，未来仍存在不确定性。另外，根据2020年市局要求，杨浦要为基础公共服务人员提供住房服务。因为现有房源不符合要求，需要另辟房源，工作压力明显增加。
2.运营管理水平仍有进一步提升空间
资料显示，截至2020年底，杨浦区公租住房面积将达396 255.38平方米。已供应366 154.51平方米，在建项目30 100.87平方米。目前，公司对这些公租住房的管理已积累了一定经验。如部分项目管理效率非常高。尚锦嘉愿的人均管理面积高达2 500平方米。公租住房运营费用稳定在350～400元/平方米。
但不可否定，随着新建项目减少、配建项目增加，项目之间的差别会进一步扩大，管理难度上升。如市筹项目、委托管理的尚景园，人均项目管理面积为2 573平方米，而区筹自建项目皓月坊和无偿移交项目尚锦嘉愿，人均项目管理面积分别为1422平方米和487平方米，非公司自有产权项目“悦2535”，人均项目管理面积仅为272平方米。尽管项目间的个性化特点较强，不能用统一的标准来衡量，但提高有效管理质量、缩小项目间管理效能的空间是存在的。
3.现有收支平稳、略有盈余，拓宽资金来源迫在眉睫
2011年以来，公司收支平稳，略有盈余。截至2019年底，净利润上升到3 667.04万元。未来发展，如按现有做法和发展要求，公司收支情况平稳、略有盈余;但按市委最新精神，公共租赁住房对象需要进一步覆盖到基础公共服务人员，加大租金补贴。在财政投入不增加的前提下，确保供应数量或运营服务质量，急需盘活现有资金，拓宽资金来源，适当增加市场化营业性收入，必要时进一步探索以金融创新的方式筹措资金。
（二）发展机遇
展望未来，公租住房运营发展将面临三方面的发展机遇。
1.经济社会进入新的发展阶段
中国已进入高质量发展阶段，社会主要矛盾转化为人民对美好生活的需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。“住有所居”是人民对美好生活向往的内涵之一，也是新发展阶段高质量发展的重要体现。在房地产市场高速发展、房价居高不下的情况下，公租住房需求仍将非常大。在公租住房供给量不可能无限增加的情况下，提高公租住房出租率、流动性及通过空间创新提升空间利用效率，将是公租住房运营在新发展阶段面临的新机遇和新挑战。
2.租赁市场化竞争加剧
2015年《住房城乡建设部关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》（〔2015〕4号）明确指出，“加快培育和发展住房租赁市场建设”“支持房地产开发企业将其持有房源向社会出租”。之后，各地纷纷出台相关的补贴政策推動住房租赁市场化发展。与此同时，公租住房制度也通过市场化机制推动租房市场化和租金市场化。因此，住房租赁的市场化趋势不可逆转的同时，市场竞争也将加剧。
3.公租公司的改革将进一步加快
2020年6月30日中央深改委审议通过《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》，明确指出“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，今后3年是国企改革关键阶段，要坚持社会主义市场经济改革方向，抓重点、补短板、强弱项”。大部分公租公司是整合原有市、区级房管局，城投等国有资本组建而成的国有企业，未来三年同样也是改革关键阶段。
四、展望
中国公租住房运营高质量发展将体现在以下几个方面。第一，更加突现“以人为本”发展理念。国际经验中，公共住房建设最大的教训是，只考虑解决居住问题，却忽视人的社会性和人的发展问题。经过近10年的发展，中国公租住房制度有了快速发展，同时也在总结国内外经验教训基础上及时提出了“以人为本”发展理念，进一步关照中低收入者住房需求及其配套保障、租金承受能力等。例如上海有关部门在2020年6月《2020上海民生》访谈时明确提出“上海公租将试点拆套使用精准供应‘一张床’”。因此，公租住房的未来必然是在设计理念、后续管理等方面都更加体现人本思想。第二，市场化改革将进一步深化。“十三五”时期，公租住房市场得到快速发展。但其运营管理水平仍有很大的提升空间，例如项目人均管理面积需要提升。同时，由于公租住房筹措渠道多样化，项目个性化差距较大，如何在尊重个性化的条件下提高有效管理，缩小项目间管理效应空间，达到标准化、分类管理效果，是摆在公租公司面前的又一重大问题。这个问题背后的一个关键原因是经营管理机制的改革和完善，例如，如何构建更加健全的内部激励薪酬考核评价体系和降本增效成本控制体系、如何通过政府财政资金吸引社会资本投入到公租住房市场，等等。总之，市场化改革需要得到进一步深化。第三，科技、绿色、生态将成为重点发展方向。尽管许多省市已在“十三五”时期推行绿色、生态建筑，但公租住房建设中尚没有将绿色生态列入硬性考核指标。进入高质量发展期后，这些理念必将更多付诸实践。
参考文献：
[1]郑秉文.试论外国政府对公共产品供给的介入方式[J].中国社会科学院研究生院学报，1993（5）：55-60. [2]匡亚林.城市治理的有效性探微：有限分权、有序参与、利益整合与风险化解[J].云南行政学院学报，2015（6）：131.
The Mechanism of Improving the Effectiveness of Urban Governance by Public Rental Housing Operation
Xu Meifang，Bao Leiping，Li Youquan
（Shanghai Academy of Social Sciences，Shanghai 200020，China）
Abstract：The starting point and the foothold of urban governance is community governance and housing estate governance. The improvement of public rental housing directly affects the capacity and effectiveness of urban governance. Applying public product theory， inclusive growth theory and housing society theory， based on the research of the operation of public rental housing in Yangpu District of Shanghai， this paper puts forward five mechanisms about improving the effectiveness of urban governance. In view of the current development difficulties such as the contradiction between supply and demand， the enhancement of operation and management and the expansion of the source of resources， it is suggested that public rental operation should adhere to the "people-centered" concept and deepen market-oriented reform， grasp the scientific and technological， green and ecological development thereof.
Key words：public rental housing; urban governance; governance mechanism
責任编辑：王世燕
关键词：公租住房;城市治理;治理机制
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.01.009
公共租赁住房社区，作为一种以特定群体为对象的新型社区，其运营管理水平与城市治理能力和有效性关系密切。上海在探索超大城市精细化建设和治理这一重大实践命题中，充分发挥公租住房运营对提升城市治理有效性的独特作用，把制定、落实和完善公租住房政策作为认真践行“人民城市人民建、人民城市为人民”治理理念的重要抓手，积极为全面提升城市建设和治理水平提供上海实践。
一、公租住房的理论基础与城市治理有效性
（一）公租住房的理论基础
公租住房是一个实务性较强的领域。每个国家或地区对公租住房覆盖的人群及采取的具体措施各有特色。因此，相关研究对公租住房的理解也有所不同，目前尚未形成较为完备的理论体系。但借助现有理论，仍可以完成对公租住房功能、运行模式及其作用机理的研究和分析。
1.公共品理论和公租住房
（1）公租住房具有准公共品性质
公共品理论认为，根据物品是否具有排他性和竞争性，可以划分为公共物品、准公共品和私人物品三类。由于土地资源的稀缺性及共同资源性，土地及与土地密切相关的物品具有非竞争性，其最优规模是介于一个人和无穷大之间。因此，公租住房既有俱乐部产品的性质又兼有共同资源型产品性质，是典型的准公共品性质。
（2）准公共品供需特点及公租住房
亚里士多德早就提出“凡是最多数人的公共事物通常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物;对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物”。因此，政府对公共品的介入是不可避免的。公租住房作为准公共品，概莫能外。如德国学者厄斯特·福斯多夫（EmstForsthoff，1938）提出“政府负有保障公民最低生活限度所需公共产品的义务”。
政府对公共品供给的介入方式，是公共产品理论研究中的一个重要课题。通常可以划分为政府直接生产和政府间接生产。政府直接生产又要分为三种，中央政府直接经营、地方政府直接经营和公共团体经营。政府间接生产则分为签订合同、授予经营权、经济资助、政府参股、法律保护私人进入和社会自愿服务等。[1]公租住房的出现和发展显示，政府对公租住房介入方式正从直接生产向间接生产转变。
2.包容性增长理论和公租住房
（1）公租住房制度体现包容性增长理念
包容性增长最早是由亚洲开发银行提出的术语，又可称为共享式增长，旨在应对严重的贫困挑战。之后，在多个国际组织和政府的大力推动下，包容性增长成为推动全球经济可持续发展的重要途径和目标，也引起了学术界的高度关注。目前已形成以下共识：包容性增长在保持较快经济增长的同时，更关注社会领域发展，关注弱势群体，让更多的人享受经济全球化的成果。公租住房政策最初设计理念是为低收入人群提供住房保障。因此，体现社会关怀的公租住房制度，完全体现包容性增长理念。
（2）包容性增长实现途径与公租住房
包容性增长最基本的含义强调公平正义，但针对不同主体，包容性增长具体内涵并不完全相同。于企业，包含利益相关者平衡、企业与员工、上下游企业关系、企业对环境保护等;于国际社会，体现为各国之间互相尊重、共享平等发展机会;于城市，包容性增长强调民生的新发展，即参与与分享。公租住房政策，通常以省市为单位进行具体操作执行，与城市包容性增长密切相关。参与与分享都是以优先发展人力资源和实现充分就业为基础，使人们能够更多地广泛参与经济增长过程并从中受益。因此，公租住房制度覆盖的人群，除了城市中低收入人群外，通常还包括新就业者、住房暂时出现困难者。随着经济转型发展，新兴业态的就业者、创新创业者无疑也应该成为公租住房制度覆盖的对象。
3.住宅社会学理论和公租住房
（1）公租住房空间设计是住宅社会学理论的具体运用
伴随资本主义国家城市人口剧增、住宅不足、居住拥挤、环境恶化等社会问题，住宅社会学从社会学中分离出来，成为介于建筑学、规划学、经济学等学科与社会学相交叉的社会学分支。尽管住宅社会学可从微观、中观和宏观不同层面开展，但都会聚焦到人们的居住行为及不同行为关系对住房、社会的看法。公租住房作为缓解“夹心层”住房问题的一种具体实践，潜在居住者生活模式和对住房的实际需求直接影响到公租住房制度的发展，也成为住宅社会学重要的研究领域。
（2）空间设计四重维度与公租住房
从微观角度看，现代社会的住宅不仅是人们生存和栖身之所，而且是社交娱乐、学习教育和工作科研場所。不同人群对住房的使用方式也不同，如年轻人希望住宅设施现代化和功能齐全、老年人更向往简单方便。因此，微观视角下的公租住房空间设计成为当前实践和理论的一个创新点，直接影响到公租住房空间设计、政策调整和管理变革等。
（二）城市治理有效性
城市治理的有效性表现为四个方面，一是有限分权，城市治理的有效性之保障;二是有序参与，城市治理的有效性之基础;三是利益整合，城市治理的有效性之核心;四是风险化解，城市治理的有效性之动力。[2]公租住房性质和功能决定了公租住房运营与上述四个方面密切相关。
1.“政府引导和市场决定”运营方式为公租住房治理有效性提供制度保障 公共品性质决定了政府在公租住房制度中扮演着引导性作用。政府主体又分中央政府和地方政府。中国实践显示，目前地方政府介入相对较多，其中，地方政府又分为市、区两级。这种分权式的公租住房制度设定，既拓宽了公租住房建设的资金来源，也提升了公租住房建设和管理的有效性。例如，市级公租住房通常动用公积金作为国有资本来源，而区级公租住房的资金来源，不仅有区级财政直接投入，还包括区级国有资本和土地的盘活。从筹措渠道看，部分公租项目由政府全额投资新建，部分项目由政府资本与社会资本共同打造。不同的筹措渠道形成了不同的项目管理方式，覆盖人群的特点也非常明显，从而更加有效地实现城市建设为人民提供住房基本保障的需求。
2.“共享自治”公租住房社区管理模式能动员租户、小区有序参与城市治理
公租住房建设和运营过程中，“共享自治”已逐渐成为一种理念和重要抓手。信息共享最早被引入公租住房公司的管理机制改革，如通过信息化实现房源和房客信息共享，不仅提高审批时效，而且减少管理成本。之后，成员共享被引入公租住房社区管理，如引进更多社会力量参与到共享自治，不仅可以实现有效管理，而且可以推动许多创新举措。直至目前，为公租住房小区提供公共空间、打造社区公共事务参与平台，成为公租住房运营和服务的发展趋势。无疑，充分发挥住户的主观能动性，是居民、小区有序参与城市治理的基础。公租住房社区共享自治模式也成为城市治理的重要基石之一。
3.“公益性和效率性兼顾”能更有效地融合社会资源
公租住房不仅是民生问题，而且是住房保障制度的政策性尝试。因此，坚持“公益性和效率性兼顾”原则，充分融合相关社会资源、避免公共资源的浪费，提高公租住房管理效率是本项政策成功实施的关键之一。以下两个方面的实践有利于资源融合和利用。第一，坚持房源信息透明化、分配供应精准化等措施。目前，公租住房需求仍然较大，但公租住房供给是有限的。有效盘活、利用好现有的公租住房资源，是充分发挥公租住房效应的重要途径。房源信息透明化，有利于申请人提出申请，也有利于管理发布相关信息，并实现更精准的供应。第二，系统集成相关资源，实现高质量发展。改革措施实现系统化集成，将达到事半功倍的效果。公租住房运营和服务要实现高质量发展，从供给侧角度来看，同样也存在系统集成的必要性和可能性。
4.“空间创新”助推长效机制建设
公租住房运营同样也面临风险管理问题。如公租住房空置风险和转租转借风险，地产资产证券化有可能引发金融风险等。因此，公租住房运营风险，不仅在于国有资产不能实现保值增值，还会严重影响到城市形象、城市社会经济发展。对此，一方面，要加强体制机制改革创新，从制度上杜绝风险，另一方面，通过空间创新、提高流动性，打造公租住房运营的长效机制。
二、基于杨浦实践的公租住房运营五大机制
杨浦区公共租赁住房运营管理有限公司（下文简称为杨浦公租）是上海最早开展公租住房试点的企业，被业界称为“上海公租住房管理公司先行者”。经过近10年的建设和管理，杨浦公租积累了丰富的管理经验。近年来，杨浦公租切实落实“人民城市人民建，人民城市为人民”的治理理念，成为提升上海的城市治理能力和水平的重要力量。按照设计、准入、管理的运营流程，本文梳理了杨浦公租运营在提升城市治理有效性的五大机制。
（一）开放式设计的创新机制
为提升公租住房社区生活品质和居住环境，越来越多的公租住房项目摒弃传统住宅小区兵营式布局模式，积极探索开放式设计理念和实践。杨浦公租运营同样也认识到开放性的重要性，并努力付之于实践。
1.塑造开放式社区理念
首先，新增公租户社区提倡向城市、街道开放。例如：2020年8月交付的湾谷社区，配备了公共厨房、健身房、洗衣房、图书角、娱乐室，还引入便利店、药妆店、轻食餐饮和咖啡bar等一系列生活综合商业。其次，已开发多年的租赁社区努力增添开放空间。如2018年交付的尚锦嘉愿目前正积极把底层改造成商业健身房。这些商业尽管是小尺度的，但充分利用了小区边角空间，非常灵活，有效增加社区与城市接触的界面。再有，软性服务项目向城市、街道开放。如2017年交付使用的皓月坊项目，是杨浦首批人才公寓，根据小区租户年龄较轻、工作又忙等特点，小区积极搭建各种平台，提供亲子活动、夜市经济、家政等服务，以活动满足、丰富社区生活需求。这些活动的组织者通常由杨浦公租与当地街道、社区服务中心共同组成。
2.探索空间功能复合理念
小区的公共空间是有限的，充分挖掘空间复合功能成为社区营造的重要途径。首先，复合利用线下公共空间。例如，湾谷社区的公共空间面积仅1000平方米，但配备了公共厨房、洗衣房、图书角等多种功能。同时，考虑到工作日和周末有不同需求，同一空间具备不同功能，如图书角有时又会变成小型会客室、展厅、创业辅导教室。其次，创新发展线上虚拟空间。基于不少租户具有创新创业需求，租户所从事的行业或所学专业又具有一定的互补性，杨浦公租积极探索行业微论坛、微信创业群等虚拟空间，为租户搭建线上平台。
（二）分层保障的准入机制
公租住房覆盖面已从原来的低收入者拓宽到新近就业者、居住暫时有困难者，从人才服务转向为公共服务人员服务。建立完善的分层保障准入机制是实现高质量公租运营的第二大保障机制。
1.低收入住房困难家庭的准入机制
杨浦区在上海市住建委指导下，明确城市低保、低收入住房困难家庭申请条件和补贴标准。如“按照基本租金补贴标准实施补贴的家庭，每月每平方米居住面积租金补贴135元，按照基本租金补贴标准40%实施补贴的家庭，每月每平方米居住面积租金补贴50元”“1人、2人家庭的每月每平方米居住面积租金补贴，在前述基础上上浮20%”“租金配租家庭的家庭最低保障面积调为居住面积15平方米”。截至2019年底，杨浦已为困难家庭提供600多套廉租住房。 2.青年人才准入机制
人才是经济社会发展的关键资源。各地政府与市场紧密结合，通过人才公寓的形式解决人才创新短期租赁及过渡周转用房问题，杨浦区也不例外。如在推出普惠制人才安居保障租房补贴政策的同时，杨浦区制定《普惠制人才安居保障租房补贴实施细则》，明确规定，杨浦辖区内符合申请条件的共有三类企业：一是符合区域产业发展导向，工商注册地和税收户管地均在本区且上一年度区域经济贡献200万元及以上的重点企业;二是被认定为上海市小巨人（含培育）企业、杨浦区双创小巨人及科技小巨人企业、高新技术企业、专精特新企业或其他等同于以上层次的具有技术领先性的企业，或经主管部门推荐认定具有较大发展潜力的企业;三是其他具有一定创新性并缴纳企业（个人）所得税的企业。同样的，对以上三类企业中的申请者也明确了三个条件、并制定了三类补贴标准。截至2019年底，杨浦区三个公租项目（皓月坊部分房源、尚锦嘉愿、悦2535），已为市、区认定的人才提供了近1000套公租住房。
3.城市公共服务人群准入机制
城市的发展离不开环卫、公交等基础服务人员。2020年，上海提出“公租住房供应将题解细，更加关注快递小哥、环卫工人、公交司机、家政人员等为城市提供基础服务人员的住房困难问题”。杨浦公租及时做好服务对象转向，进一步向民生保障靠近，并确定了相应的准入机制。
（三）文化引领的共享自治机制
未来的住房，不僅仅是“房子”，也是住户生活态度的体现、事业提升的摇篮。提供丰富的配套服务和社区文化活动，已成为上海公租工作的重要着力方向之一。
资料显示，以下三种文化已在公租住房社区内起到极大的引领作用：一是红色文化。不少公租住房社区内建立了党建服务站、党建服务点。如茸城新业苑公租住房社区的“微厢”党建服务点、地产公租住房社区的“XIN里巷”党建服务站，通过党建引领，开展人才政策上门宣传、法律知识讲座等活动，助推有温度、有品质的公租住房社区。二是休闲文化。不少社区推出了共享会客厅、共享书房等公共空间，开展多种休闲活动、丰富青年租户的社区生活。如“彩虹工坊”公共空间、“馨邻里”服务等。三是创新创业文化。2000年以来，杨浦区加快推进“三区一基地”建设，走出了一条从“工业杨浦”到“知识杨浦”再到“创新杨浦”的转型发展之路。在此过程中，一部分创新创业人才就成为杨浦公租服务的对象。资料显示，杨浦区目前的公共租赁住房租户中，科研、技术服务业和信息传输、计算机服务和软件业分别占12.3%和11.6%。一方面，他们把创新创业文化理念带到社区，另一方面，社区也为他们搭建了相关平台，如皓月坊的“微创业论坛”等。
在这些文化的引领下，公租住房运营机构积极组织青年租户开展“自我管理、自我服务”，组建“青年自治理事会”，依托相关公共空间举办契合年轻人特点的活动，并收集租户们对居住环境和生活的意见建议，成为租户与管理单位之间的纽带。调研显示，公租住房运营机构拟在“十四五”时期，进一步围绕“租户”和“产业”提供信息沟通、产业孵化、招商引资等功能，使公租住房运营管理对象从“房子”发展到“房子”与“人”“产业”“文化”多个方面，成为租户生活、创业的乐园。
（四）科技引领的管理机制
信息化、数字化已成为当前经济、企业改革的重要途径。公租住房运营和服务质量提升，同样也离不开科技引领。
1.数字化信息化管理
首先，积极推动信息化管理。如湾谷社区使用的基于BIM技术的数字化管理平台。通过平台，把客户、能源、安全和资产全面信息化。与此同时，通过集团微信公众号、APP平台实现房源信息公开化。其次，采用智能技防安防系统、增设人脸识别门禁管理系统，增加VR看房系统场景，开发AR项目全息沙盘展示系统等，提升小区安全和管理水平。再次，探索集成创新平台。在进一步采集租客职业、户籍和入住人口信息的基础上，定期分析数据，根据出租率的情况对管理方式进行实时调整，科学配置运营人员，定期培训，实行规范化管理。
2.打造装配式、个性化装修品牌
随着公租住房房源的逐渐增加，品牌化、专业化运营管理已成为一种趋势。个性化、绿色装修理念也将进一步呈现。目前来看，装配式装修和个性化设计已在科技助推下成为现实。以装配式装修为例，杨浦风塔154项目，采用设计、施工、装修一体建设理念，结合BIM技术，与结构、保温、设备管线进行一体化集成设计，由工厂统一制作。另外，还允许租户根据自己喜好（如颜色、材质）进行布置。
（五）多模式的供给机制
目前，公租住房的筹措渠道也成功实现了多样化。依据不同的筹措渠道，使用不同的融资模式，制定不同的目标定位，形成了不同的供给机制。
1.不同的融资模式
研究发现，公租项目的资金来源大致可以分为以下三类：第一，财政投入。公租项目获得财政投入或补贴是所有国家采取的措施之一。通常又分为中央、省（市）、区县财政投入。例如，尚锦嘉愿作为市筹公租住房项目，建设资金的一部分来自市级公积金，皓月坊作为区筹公租住房项目，建设资金的一部分来自区级财政投入。调研显示，财政投入主要用于两大方面：一是公司资本金，二是前期住房建设，包括自建、收购、改建等。第二，银行贷款。第三，租赁。以杨浦为例，目前有租赁项目3个，住房套数占比高达15%以上（受托管理的除外）。
2.不同的目标定位
从上文可知，公租住房制度覆盖人群目前主要三大类。三类人群对住房的需求也有所不同，从而要求公租机构提供不同层次的住房。对此，公租机构通常提供不同户型、不同地段环境、不同管理模式的住房，形成不同的项目定位。从项目来分，大致可以分为三大类：一，受托管理型，以收取管理费为主。二，自有产权型，不仅要实现成本有效控制，而且要实现空间最大化利用、服务于区域经济社会转型发展，打造公租品牌服务。三是非公司自有产权型。这类项目零星分散在多个商业小区内，提高管理效率成为公租机构的一大任务，一方面是提高人均管理面积，另一方面是提升出租率。当然，不管是哪种类型的项目，扩大公共租赁住房覆盖面，加强分层供应，突出民生保障、注重人民参与、聆听人民群众心声，是公租运营和服务的最终目标。 三、进一步完善机制建设面临的主要难点和发展机遇
“十三五”时期，杨浦公租取得不小成绩，但面对百年未遇之大变局，以“建设为主”向“运营为主”转型的公租市场，也面临不少的难点和挑战。
（一）主要难点
1.市局和区政府下达的公租住房供应目标任务仍然艰巨
根据市住房保障领导小组下达的《关于下达“十三五”公共租赁住房工作目标任务的通知》要求，在“十三五”时期，杨浦公租公司在2020年底前需完成新增供应公租住房2 731套的目标任务。为此，杨浦公租公司在提高公租住房服务质量的基础上，把加快公租住房建设、完成市局和区政府下达公租住房供应目标任务作为公司“十三五”时期的重点工作来抓。截至2020年3月份，已完成供应房源1396套，完成率51.1%。但受新冠疫情影响，未来仍存在不确定性。另外，根据2020年市局要求，杨浦要为基础公共服务人员提供住房服务。因为现有房源不符合要求，需要另辟房源，工作压力明显增加。
2.运营管理水平仍有进一步提升空间
资料显示，截至2020年底，杨浦区公租住房面积将达396 255.38平方米。已供应366 154.51平方米，在建项目30 100.87平方米。目前，公司对这些公租住房的管理已积累了一定经验。如部分项目管理效率非常高。尚锦嘉愿的人均管理面积高达2 500平方米。公租住房运营费用稳定在350～400元/平方米。
但不可否定，随着新建项目减少、配建项目增加，项目之间的差别会进一步扩大，管理难度上升。如市筹项目、委托管理的尚景园，人均项目管理面积为2 573平方米，而区筹自建项目皓月坊和无偿移交项目尚锦嘉愿，人均项目管理面积分别为1422平方米和487平方米，非公司自有产权项目“悦2535”，人均项目管理面积仅为272平方米。尽管项目间的个性化特点较强，不能用统一的标准来衡量，但提高有效管理质量、缩小项目间管理效能的空间是存在的。
3.现有收支平稳、略有盈余，拓宽资金来源迫在眉睫
2011年以来，公司收支平稳，略有盈余。截至2019年底，净利润上升到3 667.04万元。未来发展，如按现有做法和发展要求，公司收支情况平稳、略有盈余;但按市委最新精神，公共租赁住房对象需要进一步覆盖到基础公共服务人员，加大租金补贴。在财政投入不增加的前提下，确保供应数量或运营服务质量，急需盘活现有资金，拓宽资金来源，适当增加市场化营业性收入，必要时进一步探索以金融创新的方式筹措资金。
（二）发展机遇
展望未来，公租住房运营发展将面临三方面的发展机遇。
1.经济社会进入新的发展阶段
中国已进入高质量发展阶段，社会主要矛盾转化为人民对美好生活的需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。“住有所居”是人民对美好生活向往的内涵之一，也是新发展阶段高质量发展的重要体现。在房地产市场高速发展、房价居高不下的情况下，公租住房需求仍将非常大。在公租住房供给量不可能无限增加的情况下，提高公租住房出租率、流动性及通过空间创新提升空间利用效率，将是公租住房运营在新发展阶段面临的新机遇和新挑战。
2.租赁市场化竞争加剧
2015年《住房城乡建设部关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》（〔2015〕4号）明确指出，“加快培育和发展住房租赁市场建设”“支持房地产开发企业将其持有房源向社会出租”。之后，各地纷纷出台相关的补贴政策推動住房租赁市场化发展。与此同时，公租住房制度也通过市场化机制推动租房市场化和租金市场化。因此，住房租赁的市场化趋势不可逆转的同时，市场竞争也将加剧。
3.公租公司的改革将进一步加快
2020年6月30日中央深改委审议通过《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》，明确指出“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，今后3年是国企改革关键阶段，要坚持社会主义市场经济改革方向，抓重点、补短板、强弱项”。大部分公租公司是整合原有市、区级房管局，城投等国有资本组建而成的国有企业，未来三年同样也是改革关键阶段。
四、展望
中国公租住房运营高质量发展将体现在以下几个方面。第一，更加突现“以人为本”发展理念。国际经验中，公共住房建设最大的教训是，只考虑解决居住问题，却忽视人的社会性和人的发展问题。经过近10年的发展，中国公租住房制度有了快速发展，同时也在总结国内外经验教训基础上及时提出了“以人为本”发展理念，进一步关照中低收入者住房需求及其配套保障、租金承受能力等。例如上海有关部门在2020年6月《2020上海民生》访谈时明确提出“上海公租将试点拆套使用精准供应‘一张床’”。因此，公租住房的未来必然是在设计理念、后续管理等方面都更加体现人本思想。第二，市场化改革将进一步深化。“十三五”时期，公租住房市场得到快速发展。但其运营管理水平仍有很大的提升空间，例如项目人均管理面积需要提升。同时，由于公租住房筹措渠道多样化，项目个性化差距较大，如何在尊重个性化的条件下提高有效管理，缩小项目间管理效应空间，达到标准化、分类管理效果，是摆在公租公司面前的又一重大问题。这个问题背后的一个关键原因是经营管理机制的改革和完善，例如，如何构建更加健全的内部激励薪酬考核评价体系和降本增效成本控制体系、如何通过政府财政资金吸引社会资本投入到公租住房市场，等等。总之，市场化改革需要得到进一步深化。第三，科技、绿色、生态将成为重点发展方向。尽管许多省市已在“十三五”时期推行绿色、生态建筑，但公租住房建设中尚没有将绿色生态列入硬性考核指标。进入高质量发展期后，这些理念必将更多付诸实践。
参考文献：
[1]郑秉文.试论外国政府对公共产品供给的介入方式[J].中国社会科学院研究生院学报，1993（5）：55-60. [2]匡亚林.城市治理的有效性探微：有限分权、有序参与、利益整合与风险化解[J].云南行政学院学报，2015（6）：131.
The Mechanism of Improving the Effectiveness of Urban Governance by Public Rental Housing Operation
Xu Meifang，Bao Leiping，Li Youquan
（Shanghai Academy of Social Sciences，Shanghai 200020，China）
Abstract：The starting point and the foothold of urban governance is community governance and housing estate governance. The improvement of public rental housing directly affects the capacity and effectiveness of urban governance. Applying public product theory， inclusive growth theory and housing society theory， based on the research of the operation of public rental housing in Yangpu District of Shanghai， this paper puts forward five mechanisms about improving the effectiveness of urban governance. In view of the current development difficulties such as the contradiction between supply and demand， the enhancement of operation and management and the expansion of the source of resources， it is suggested that public rental operation should adhere to the "people-centered" concept and deepen market-oriented reform， grasp the scientific and technological， green and ecological development thereof.
Key words：public rental housing; urban governance; governance mechanism
責任编辑：王世燕