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摘要：随着城市化进程的不断加剧，农村集体用地被大量的征用，越来越多的农民失去了土地。由于对于土地的依赖程度和目前我国农民养老保障制度的缺失，当前农民在失去土地的同时失去了养老保障、医疗保障等诸多的保障，其中以养老保障为主要方面。现有的失地补偿方式对失地农民的养老保障有着一定的作用，但仍存在着不足。因此，需构建政府主导型的多层次社会保障体系来解决失地农民养老保障问题。
关键词：失地；养老保障；土地
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2011）-05-00-02
失地农民是城市化进程中的必然产物，随着经济改革的深入和城市化进程的加速，城市规模的扩张必然导致大量的农民失去赖以生存的土地。农民失去土地，就意味着失去生存基础和养老依靠。今后的二、三十年时间里，中国将一直面临失地农民及其社会保障问题的困扰。本文试图从我国土地与农民养老保障的关系、目前我国失地及其补偿的形式的现状说明我国失地农民所面临的困境，进而提出构建多层次养老保障体系的建议。
一、土地流失及其补偿的现状
（一）土地流失现状
“随着我国城市化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用，失地农民作为农民种的一个特殊群体，数量迅速扩大。据预测，2020年我国失地农民总数将超过1亿。”目前我国失地农民人口已经超过四千万人，且以年增三百多万人的速度增长，容易成为新的贫困人口。2008年7月出席全国政协常委会的全国政协委员陆仁达指出，在中国，每征用一亩地，将使1.4个农民失去土地。估计到2030年中国失地农民将达到1.1亿人，其中五千万人以上处于失地又失业的状态，陷入种田无地，就业无岗，低保无份的困境，这将是中国社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题。
（二）当前的土地流失补偿方式及其特点
土地征收关系到国家、集体及个人的利益冲突和利益平衡，如果处理不当，很可能损害各方利益，影响土地征收的顺利进行，从而激发社会冲突。根据我国《宪法》和《土地管理法》的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。由此可以看出，土地征收的前提必须是为“公共利益”的需要，但是现行法律、法规并没有对此作出明确规定，现阶段归结起来主要是当前几种较为普遍的安置方法，这些安置方法起到了一些解决失地农民养老保障的作用，但是同时有存在一些问题，造成失地农民养老保障的缺失。
1、货币安置是最常见的一种安置方式，即在征地的过程中按照法定补偿标准一次性发放足额的安置补偿费，由失地农民自谋职业的方式。这种安置又分为一次性货币安置和分期货币安置：一次性货币安置就是对失地农民一次性发放补偿安置费；分期货币安置就是征地单位委托村级组织代理发放生活费。这种安置方式简单易行，地方政府和单位都比较中意这种补偿方式，对于失地农民而言，一次性得到很高的补偿费，他们也很乐意接受这种安置方式，尤其是缺乏远见的农民和中青年农民。
但是失地农民安置工作不仅仅是补偿流失土地，而是要安置失地农民的后续生活，给予其生活和养老保障。这种政府和征地单位出钱一次性、强制性买断、“一脚踢”的货币安置完全没有考虑农民以后的生活，是对农民极大的不公平。
2、留地安置也是比较常见的一种补偿方式。即是在征地时，在所征地的区域内划出一定比例土地留给村集体，集体对其进行开发，支持被征地的农村经济组织和村民从事生产经营活动的一种安置方式，是货币安置的重要补充形式。留地安置实质上就是为了使失地农民的生产、生活有长远稳定的保障，创办集体企业，发展集体经济，这在一定程度上考虑到失地农民的“可持续生计与发展”问题。失地农民可以加入村办企业或自行创业，避免失地又失业。
留地安置在一定程度上考虑到了失地农民的可持续生活发展问题和养老保障问题，但是留地安置工作会受到资金、管理、技术等多方面的限制，而且容易形成城中村和圈地占地的现象，所以留地安置是一种适用范围有限的一种土地流失补偿方式。
3、招工安置，即地方政府或用地单位依据征地数量有比例的安排“农转非”人员就业。在这种补偿方式中，用人单位虽然可以暂时解决失地农民的就业问题，但由于农民的文化层次相对较低、专业技能不够，在目前这么激烈的市场经济竞争中处于劣势，一旦用人单位裁员，失地农民又讲面临失业的问题，所以招工安置仍然不能从根本上保障失地农民的生活和养老。
二、建立失地农民多层次养老保障的背景
（一）土地养老功能的流失
农民拥有稳定的土地使用权，来自于土地的收入成为农民最基本最可靠的收入来源，是家庭保障最基本的经济基础，也是农民最后的一道生活安全保障我国农村的集体养老体制在联产承包责任制推行以后逐渐弱化。农村老年人作为集体保障的部分已经相当薄弱。土地仍然是我国大多数农民赖以生存的主要生产资料，在社会保障体系不完善或根本不存在的情况下，土地的社会保障功能不可忽视。土地作为社会保障的替代物，随着土地在农民收入来源中的重要性的下降，或者农民收入水平的提高而减退。土地是国家给予农民社会保障的载体，然而在城市化的进程中，很多农民既失去了拥有土地所带来的社会保障权利，也无法享受城镇居民那样的社会保障权利。对于失去土地的农民而言，就失去了附着于土地之上的一系列保障功能。
（二）家庭养老功能的弱化
一方面，随着工业化与城市化的发展，传统农业家庭的生产职能逐渐为社会所取代，传统的家庭养老的能力也显得越来越薄弱。很多的农民在失地之后都会外出打工或者自谋出路，在家与老人生活在一块的时间越来越少，客观上造成农村中很多老人不能得到很好的养老，尤其是精神层面的照顾。另一方面，我国家庭结构发生了深刻變化，家庭规模朝小型化和核心化发展，心家庭和空巢家庭成为当代农村家庭的主要形式。在家庭结构出现“4—2一1”或“4—2—2”格局时，要求青年夫妇抚育1个或2个孩子，同时赡养和照顾4个老人，无论在经济上还是在时间和精力上，都难以满足老年人的养老需求；由于家庭供养人的减少，能够负担老年人养老的能力也逐渐下降。
（三）新型农村社会养老保险制度尚未健全
新型的农村社会养老保险制度克服了“老农保”制度设计中存在的一些问题，因而制度本身更为科学和合理，是体制上的一次创新，是制度上的一次飞跃。但是，新型的农村社会养老保险制度也面临着一系列问题的考验，例如新型的农村养老保险制度的覆盖面问题、资金的可持续性问题、与城镇养老保险制度的接轨问题。失地农民作为农民群体中又一比较特殊的群体，保障其生活、养老权益时迫在眉睫的一个问题，而且其自身又有着其他农民群体没有的群体特征，因此在认真新型农村养老保险制度的基础上考虑其自身特征，积极探索失地农民的养老模式。
（四）土地补偿对于失地农民养老保障的缺失
土地征收过程中对失地农民的依法补偿安置是失地农民未来养老保障的一个重要来源，因此土地征收补偿机制的合理与否直接关系到失地农民养老保障的问题。当前的土地补偿由于土地补偿费用测算不合理、土地补偿项目不合理，不能包含土地对于农民的保障功能、未能考虑地区经济发展差异对地价的影响等多种不合理做法导致普遍性的补差标准偏低，总体来说没有将失地农民以后的养老保障等基本保障费用纳入其中。
三、建立失地农民养老保障的政策建议
在建立失地农民养老保障体系时，不仅要坚持政府制定政策和宏观调控的主导核心作用，而且要发动社会组织和失地农民个人等多方面的社会力量，建立一个多层次、可持续、稳固、可衔接的养老保障体系。
(一)完善失地农民社会养老保险制度
政府作为建设失地农民养老保障体系的主导地位，应该首先完善在失地农民养老保障体系中占主体地位的社会养老保险制度。失地农民养老保险制度不仅要参照城镇职工养老保险制度，而且要在实质上保障失地农民的根本利益，有利于推进城乡一体化的发展。首先要提高失地农民养老金待遇，目前农民养老保险制度面临着覆盖广、水平低的问题，失地应该与城镇居民享受同样的权利。其次是增加财政补贴，失地农民在放弃土地的使用权的同时也问国家做出了相应的贡献，因此政府应该也有责任增加生活补贴、物价补贴等各种补贴，以提高养老金水平，逐步缩小城乡养老保障的差距，也为实现城乡一体化的社会保障目标奠定基础。
（二）加强“土地换养老”型保障
“土地换养老”就是在征地过程中不再向农民一次性支付大量的补偿金，而是把这部分补偿费作为农民的养老保障费用的一部分，把失地农民的养老纳入到社会养老保障体系之中。具体的说就是对于符合缴纳社会养老保险统筹费条件的失地农民，将其征地补偿费列入劳动和社会保障部门设立的专项账户里，与相关部门与失地农民签订协议，为其设立社会保险个人账户，按照相关规定，达到退休年龄的，逐月发放养老金。“土地换保障”由政府把失地农民的征地补贴直接划入社会养老保险的个人账户中，提高了农村社会养老保险的参保率和失地农民的参保意识，克服了部分农民对生活缺乏长远的规划，强制性的使失地农民加入到社会养老保障体系中。
（三）引入商业保险化解失地农民养老保障问题
商业保险与社会保险都是一种风险防范于风险转移机制，二者是相辅相成，互为补充的。在建立失地农民养老保障制度中，政府应该起主导作用，但是失地农民作为一个特殊的、过度性的群体，再加上我国目前失地农民的数量剧增，在这样的情况下，商业保险应当被引入进来作为社会保险的一种补充来缓解失地农民养老保障问题的严重性。商业保险作为经济建设和社会发展的内在稳定器，拥有成熟的专业技术与长期的市场运作经验，探索一种全新的途径来辅助政府解决失地农民养老保障问题，也是一个重要的途径。
（四）重视社会组织在建设失地农民养老保障体系中的重要性
社会组织作为政府和失地农民的缓冲纽带，在解决失地农民就业、养老保障和养老服务方面也起着不容忽视的作用。首先，政府可以给予一些专业合作社和专业公司一些政策上的引导和鼓励，使其吸纳更多的失地农民就业，为其缴纳一部份社会养老金，这样一来不仅缓解了失地农民缴纳养老金的压力，也客观上督促了其加入养老保障体系；另外，养老服务的问题上不仅需要政府检验，而且还有一个组织的问题，如果把农民用更好的方式组织起来，成立一些养老机构，实现多方式的养老模式。养老机构养老不仅可以缓解家庭养老的压力，也可以提高养老服务的质量，确是可取之举。
参考文献：
[1]赵曼.社会保障[M].北京:中国财政经济出版社,2005.
[2]陈绍军,章戈武,彭玲玲.南京市失地农民新型养老保障制度的构建[J]．南京人口管理干部学院学报,2010,(4).
[3]李灵毓,徐秀丽.关于失地农民养老保险的研究综述[J].安徽科技大学,2010.
[4]徐强.失地农民养老保障的商业保险化解途径——基于河南省失地农民的实证分析[J].平顶山学院学报,2009,(4).
[5]秦七由.商业保险参与被征地农民养老保障體系建设:重庆模式[J].中国金融,2007,(12).
[6]路学艺.当代中国社会阶层研究报告[M].北京:社会科学文献出版社,2002.
关键词：失地；养老保障；土地
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2011）-05-00-02
失地农民是城市化进程中的必然产物，随着经济改革的深入和城市化进程的加速，城市规模的扩张必然导致大量的农民失去赖以生存的土地。农民失去土地，就意味着失去生存基础和养老依靠。今后的二、三十年时间里，中国将一直面临失地农民及其社会保障问题的困扰。本文试图从我国土地与农民养老保障的关系、目前我国失地及其补偿的形式的现状说明我国失地农民所面临的困境，进而提出构建多层次养老保障体系的建议。
一、土地流失及其补偿的现状
（一）土地流失现状
“随着我国城市化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用，失地农民作为农民种的一个特殊群体，数量迅速扩大。据预测，2020年我国失地农民总数将超过1亿。”目前我国失地农民人口已经超过四千万人，且以年增三百多万人的速度增长，容易成为新的贫困人口。2008年7月出席全国政协常委会的全国政协委员陆仁达指出，在中国，每征用一亩地，将使1.4个农民失去土地。估计到2030年中国失地农民将达到1.1亿人，其中五千万人以上处于失地又失业的状态，陷入种田无地，就业无岗，低保无份的困境，这将是中国社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题。
（二）当前的土地流失补偿方式及其特点
土地征收关系到国家、集体及个人的利益冲突和利益平衡，如果处理不当，很可能损害各方利益，影响土地征收的顺利进行，从而激发社会冲突。根据我国《宪法》和《土地管理法》的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。由此可以看出，土地征收的前提必须是为“公共利益”的需要，但是现行法律、法规并没有对此作出明确规定，现阶段归结起来主要是当前几种较为普遍的安置方法，这些安置方法起到了一些解决失地农民养老保障的作用，但是同时有存在一些问题，造成失地农民养老保障的缺失。
1、货币安置是最常见的一种安置方式，即在征地的过程中按照法定补偿标准一次性发放足额的安置补偿费，由失地农民自谋职业的方式。这种安置又分为一次性货币安置和分期货币安置：一次性货币安置就是对失地农民一次性发放补偿安置费；分期货币安置就是征地单位委托村级组织代理发放生活费。这种安置方式简单易行，地方政府和单位都比较中意这种补偿方式，对于失地农民而言，一次性得到很高的补偿费，他们也很乐意接受这种安置方式，尤其是缺乏远见的农民和中青年农民。
但是失地农民安置工作不仅仅是补偿流失土地，而是要安置失地农民的后续生活，给予其生活和养老保障。这种政府和征地单位出钱一次性、强制性买断、“一脚踢”的货币安置完全没有考虑农民以后的生活，是对农民极大的不公平。
2、留地安置也是比较常见的一种补偿方式。即是在征地时，在所征地的区域内划出一定比例土地留给村集体，集体对其进行开发，支持被征地的农村经济组织和村民从事生产经营活动的一种安置方式，是货币安置的重要补充形式。留地安置实质上就是为了使失地农民的生产、生活有长远稳定的保障，创办集体企业，发展集体经济，这在一定程度上考虑到失地农民的“可持续生计与发展”问题。失地农民可以加入村办企业或自行创业，避免失地又失业。
留地安置在一定程度上考虑到了失地农民的可持续生活发展问题和养老保障问题，但是留地安置工作会受到资金、管理、技术等多方面的限制，而且容易形成城中村和圈地占地的现象，所以留地安置是一种适用范围有限的一种土地流失补偿方式。
3、招工安置，即地方政府或用地单位依据征地数量有比例的安排“农转非”人员就业。在这种补偿方式中，用人单位虽然可以暂时解决失地农民的就业问题，但由于农民的文化层次相对较低、专业技能不够，在目前这么激烈的市场经济竞争中处于劣势，一旦用人单位裁员，失地农民又讲面临失业的问题，所以招工安置仍然不能从根本上保障失地农民的生活和养老。
二、建立失地农民多层次养老保障的背景
（一）土地养老功能的流失
农民拥有稳定的土地使用权，来自于土地的收入成为农民最基本最可靠的收入来源，是家庭保障最基本的经济基础，也是农民最后的一道生活安全保障我国农村的集体养老体制在联产承包责任制推行以后逐渐弱化。农村老年人作为集体保障的部分已经相当薄弱。土地仍然是我国大多数农民赖以生存的主要生产资料，在社会保障体系不完善或根本不存在的情况下，土地的社会保障功能不可忽视。土地作为社会保障的替代物，随着土地在农民收入来源中的重要性的下降，或者农民收入水平的提高而减退。土地是国家给予农民社会保障的载体，然而在城市化的进程中，很多农民既失去了拥有土地所带来的社会保障权利，也无法享受城镇居民那样的社会保障权利。对于失去土地的农民而言，就失去了附着于土地之上的一系列保障功能。
（二）家庭养老功能的弱化
一方面，随着工业化与城市化的发展，传统农业家庭的生产职能逐渐为社会所取代，传统的家庭养老的能力也显得越来越薄弱。很多的农民在失地之后都会外出打工或者自谋出路，在家与老人生活在一块的时间越来越少，客观上造成农村中很多老人不能得到很好的养老，尤其是精神层面的照顾。另一方面，我国家庭结构发生了深刻變化，家庭规模朝小型化和核心化发展，心家庭和空巢家庭成为当代农村家庭的主要形式。在家庭结构出现“4—2一1”或“4—2—2”格局时，要求青年夫妇抚育1个或2个孩子，同时赡养和照顾4个老人，无论在经济上还是在时间和精力上，都难以满足老年人的养老需求；由于家庭供养人的减少，能够负担老年人养老的能力也逐渐下降。
（三）新型农村社会养老保险制度尚未健全
新型的农村社会养老保险制度克服了“老农保”制度设计中存在的一些问题，因而制度本身更为科学和合理，是体制上的一次创新，是制度上的一次飞跃。但是，新型的农村社会养老保险制度也面临着一系列问题的考验，例如新型的农村养老保险制度的覆盖面问题、资金的可持续性问题、与城镇养老保险制度的接轨问题。失地农民作为农民群体中又一比较特殊的群体，保障其生活、养老权益时迫在眉睫的一个问题，而且其自身又有着其他农民群体没有的群体特征，因此在认真新型农村养老保险制度的基础上考虑其自身特征，积极探索失地农民的养老模式。
（四）土地补偿对于失地农民养老保障的缺失
土地征收过程中对失地农民的依法补偿安置是失地农民未来养老保障的一个重要来源，因此土地征收补偿机制的合理与否直接关系到失地农民养老保障的问题。当前的土地补偿由于土地补偿费用测算不合理、土地补偿项目不合理，不能包含土地对于农民的保障功能、未能考虑地区经济发展差异对地价的影响等多种不合理做法导致普遍性的补差标准偏低，总体来说没有将失地农民以后的养老保障等基本保障费用纳入其中。
三、建立失地农民养老保障的政策建议
在建立失地农民养老保障体系时，不仅要坚持政府制定政策和宏观调控的主导核心作用，而且要发动社会组织和失地农民个人等多方面的社会力量，建立一个多层次、可持续、稳固、可衔接的养老保障体系。
(一)完善失地农民社会养老保险制度
政府作为建设失地农民养老保障体系的主导地位，应该首先完善在失地农民养老保障体系中占主体地位的社会养老保险制度。失地农民养老保险制度不仅要参照城镇职工养老保险制度，而且要在实质上保障失地农民的根本利益，有利于推进城乡一体化的发展。首先要提高失地农民养老金待遇，目前农民养老保险制度面临着覆盖广、水平低的问题，失地应该与城镇居民享受同样的权利。其次是增加财政补贴，失地农民在放弃土地的使用权的同时也问国家做出了相应的贡献，因此政府应该也有责任增加生活补贴、物价补贴等各种补贴，以提高养老金水平，逐步缩小城乡养老保障的差距，也为实现城乡一体化的社会保障目标奠定基础。
（二）加强“土地换养老”型保障
“土地换养老”就是在征地过程中不再向农民一次性支付大量的补偿金，而是把这部分补偿费作为农民的养老保障费用的一部分，把失地农民的养老纳入到社会养老保障体系之中。具体的说就是对于符合缴纳社会养老保险统筹费条件的失地农民，将其征地补偿费列入劳动和社会保障部门设立的专项账户里，与相关部门与失地农民签订协议，为其设立社会保险个人账户，按照相关规定，达到退休年龄的，逐月发放养老金。“土地换保障”由政府把失地农民的征地补贴直接划入社会养老保险的个人账户中，提高了农村社会养老保险的参保率和失地农民的参保意识，克服了部分农民对生活缺乏长远的规划，强制性的使失地农民加入到社会养老保障体系中。
（三）引入商业保险化解失地农民养老保障问题
商业保险与社会保险都是一种风险防范于风险转移机制，二者是相辅相成，互为补充的。在建立失地农民养老保障制度中，政府应该起主导作用，但是失地农民作为一个特殊的、过度性的群体，再加上我国目前失地农民的数量剧增，在这样的情况下，商业保险应当被引入进来作为社会保险的一种补充来缓解失地农民养老保障问题的严重性。商业保险作为经济建设和社会发展的内在稳定器，拥有成熟的专业技术与长期的市场运作经验，探索一种全新的途径来辅助政府解决失地农民养老保障问题，也是一个重要的途径。
（四）重视社会组织在建设失地农民养老保障体系中的重要性
社会组织作为政府和失地农民的缓冲纽带，在解决失地农民就业、养老保障和养老服务方面也起着不容忽视的作用。首先，政府可以给予一些专业合作社和专业公司一些政策上的引导和鼓励，使其吸纳更多的失地农民就业，为其缴纳一部份社会养老金，这样一来不仅缓解了失地农民缴纳养老金的压力，也客观上督促了其加入养老保障体系；另外，养老服务的问题上不仅需要政府检验，而且还有一个组织的问题，如果把农民用更好的方式组织起来，成立一些养老机构，实现多方式的养老模式。养老机构养老不仅可以缓解家庭养老的压力，也可以提高养老服务的质量，确是可取之举。
参考文献：
[1]赵曼.社会保障[M].北京:中国财政经济出版社,2005.
[2]陈绍军,章戈武,彭玲玲.南京市失地农民新型养老保障制度的构建[J]．南京人口管理干部学院学报,2010,(4).
[3]李灵毓,徐秀丽.关于失地农民养老保险的研究综述[J].安徽科技大学,2010.
[4]徐强.失地农民养老保障的商业保险化解途径——基于河南省失地农民的实证分析[J].平顶山学院学报,2009,(4).
[5]秦七由.商业保险参与被征地农民养老保障體系建设:重庆模式[J].中国金融,2007,(12).
[6]路学艺.当代中国社会阶层研究报告[M].北京:社会科学文献出版社,2002.