报载广东东莞市政府要给低收入水平者发放补贴，每人1000元，以示政府关心弱势群体。消息一出，全国一片欢呼声。东莞开风气之先，不少财政比较宽裕的城市和地区跃跃欲试，大有竞相效仿之势。政府给老百姓发钱，笔者也着实兴奋了一阵，讲课中频频以此为例。
　　兴奋劲儿还没过，报又载，东莞市政府遇到麻烦了：政府不知道谁是穷人。从目前各基层单位上报的补贴对象的数目来看，远远超出原来政府的预算。甚至有些村镇干部怕得罪人，全村镇的人都报成补贴对象，有的村镇则一个补贴对象也没有报。
　　有人提出，这个钱还是像澳门那样发好，不分穷人富人，一人一份。我觉得这是个好办法：第一，减少发放过程的成本，凭身份证明一人一份，省事。第二，大可不必担心没有救助穷人的效果。从1000元的实际效用来说，穷人要大大高于富人。第三，让广大人民群众分享经济增长的成果，增加富人对政府的认同感，尽管对富人来说，1000元象征价值要高于实用价值。
　　笔者感兴趣的倒不是这钱究竟应该如何发好，感兴趣的是政府不知道“谁是穷人”这件事。这里丝毫没有批评东莞市政府的意思，其实这是一个十分普遍的现象，如北京前些年建的不少经济适用房，就有老百姓反映：住进了一些开宝马的人。
　　在计划经济年代，“谁是穷人”不是一个问题。那年代整个社会高度组织化，人们被编组在一个个“单位”当中，而这些“单位”都可以视为国家机构的组成部分。单位社会中人们收入差距不大，即使有差距，政府也是了如指掌，因为收入分配的决定权在国家。
　　市场经济从社会结构的角度看，意味着单位社会的解体，浑然一体的单位社会分化为多元结构的社会形态，大量的成员生活在非国家所有的经济组织当中，政府只能通过税收等间接手段来调控人们的收入分配，这个时候“谁是穷人”就成了一个问题。为什么同是市场经济条件下，前些年这个问题没有凸显出来？因为政府的注意力专注于“把饼做大”。改革开放初年，人们普遍处于物质生活极度贫乏的状态，这个时候调控收入分配显然不是政府的主要着力点。随着市场经济向纵深发展，市场这只无形之手的广泛运用带来了社会财富巨大增长，同时也带来了贫富分化的加剧。为了维护社会的稳定，必须运用政府管理这只有形之手，对贫富分化加以调节。这个时候“谁是穷人”就成了政府必须搞清楚的大问题了。
　　如同裁缝要先量出一个人的高矮胖瘦才能制出合体的衣服，政府要调控公民的收入差别，当然首先要知道谁是穷人，谁是富人，穷到什么程度，富到什么程度。其实，这是现代政府治理的基础条件。基础条件不具备，必然大大影响政府治理的水平。因此，提高政府治理水平，当务之急是要尽快把基础治理条件完备起来。
　　随着经济的发展，政府财政收入的增加，基础设施建设的投入越来越大，我们的道路越来越宽敞、城市越来越漂亮。人们对有形的物质性的基础设施建设重视程度已经很高了，甚至我们可以不时听到批评基础设施建设过于超前的声音。但是，我们也要看到有一类“基础设施建设”则严重滞后。社会组织化，管理数字化，是现代政府运行必备的基础设施建设。不知道“谁是穷人”，正是这类相关“基础设施建设”滞后的反映。
　　社会对提高政府服务水平的呼声越来越高，政府也十分急切地要对社会的呼声作出回应，如东莞市政府所为。但是，作出回应前，应先审视我们的一些基础设施建设是否具备，并想法将其尽快完备起来。如汽车司机，当乘客强烈要求汽车加速的时候，冷静地分析车况路况，是一种对乘客负责的态度。否则，只能两种情况：第一，车毁人亡；第二，口头上呼应快快快，实际上并没有快起来。（作者为国家行政学院教授）