促进城乡经济社会一体化发展，实质是破除长期存在的城乡二元经济社会结构。其中，既有推进工业化、城市化，经济结构转变、社会转型的发展内容，又有体制变革的内容。改革前,我国不仅和一般发展中国家一样，经济发展落后，82%的人口就业、生活在以传统农业为主的农村，19%的人就业、生活在以工业为主的城市，是两者并存的城乡二元经济结构，而且存在着与计划经济和优先发展重工业战略相配套，划分两种户口，城乡分隔的二元体制。在这种体制下，是以对农产品低价统购的方式，从农民那里拿走部分农业剩余，作为工业化的原始积累，却限制农民流入城镇就业，使资源倾斜到城市，与工业化发展相关的城市人口有国家粮食供给、就业、社会福利保障上的特别权利，也就使农民在就业、社会福利、社会身份多方面受到歧视和伤害。现在提出促进城乡经济社会一体化发展，实际上就是要改变历史上形成的城乡二元经济结构和二元体制。改变城乡二元经济结构，是推进工业化，农业人口向非农产业和城镇转移的发展问题；改变城乡二元体制则是改变城乡居民发展机会和基本权利不平等的制度。
　　改革开放的历程，实际上贯穿着逐步破除城乡二元结构、体制，走向城乡经济社会一体化发展的大趋势，是由城乡二元到一体化的巨大变革。在相当长的时间里，农民是变革的主要推动力。进入新世纪，我国发展已进入总体上以城带乡、以工促农的新阶段。但正如在十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出的，城乡二元结构的深层次问题突出，农业仍然簿弱，农村发展仍然落后，农民增收困难。我们必须也有条件提出破除城乡二元结构、构建城乡经济社会一体化发展新格局的任务。而城市在工业化、现代化发展中处于主导地位，在破除城乡二元结构中也是关键性的一个方面。城市如何主动促进城乡统筹、一体化发展，是实践科学发展观，顺利实现变革所亟待解决的问题。
　　城市推动城乡统筹、促进城乡经济社会一体化发展的切入点在哪里？党的十七届三中全会提出六个统筹，我们可以结合每个统筹，从我国改革发展的实践进程中得到启发，其中很重要的有以下四个方面。
　　第一，城市促进城乡经济社会一体化发展，就要统筹城乡就业，为农村富余劳动力向非农产业和城镇转移创造更多机会，为稳定就业和农民工市民化创造更为有利的环境。我国改革的突破，首先是农村实行土地家庭承包，发展了农业，解决了温饱，从人民公社效率很低的集中劳动下解放了劳动力。而对城乡二元结构、体制的突破，则首先是在这个基础上乡镇企业的异军突起，进而不发达地区农村剩余劳动力跨区域流动、进城就业。正是这个一头连着农村，一头连着城市的转移、流动，改变了过去二十多年工业化和城市与农民就业转移分离、无缘的格局，开辟了城乡沟通，以城带乡，以发达地区带动不发达地区的现实途经。农民的转移、流动，一方面，为城市、发达地区源源不断注入勤奋的、工资水平较低的人力资源，使企业扬劳动力资源之优势，补资金技术上的弱势，从劳动密集型产业起步，崛起为世界的制造业基地，在推进工业化的同时，依靠市场机制的农村人口转移，乡镇企业造小城镇，流动就业进城，使城市化率由17%，提高到45%。农民工为工业化城市化做出了历史的贡献。另一方面，通过转移，解决了2.3亿农民的就业，成为农民增加收入的一个主要渠道，带动许多人摆脱贫困，缓解了农村的人地矛盾，使农民在城市工商服务业和市场经济的大学校里得到学习、锻炼、成长。回乡农民工又为农业、农村发展注入了新生力量。而且城镇化发展，带动农村劳动力转移的战略意义，是把亿万农民化为从事非农产业的城镇居民，从根本上改变城乡资源配置，为减少农民、发展现代农业、富余农民提供必要条件。所以，城乡统筹发展，首先是统筹城乡就业，把城市的企业、产业发展好，为农村富余劳动力向非农产业和城镇转移创造更多机会，而且要更多稳定就业的机会。这次金融危机更加显示了这方面的重要性，企业竞争力、应变能力不强，就会造成农民工的失业、半失业，带来他们收入减少、生活困难。同时，要为稳定就业的农民工在城镇安居乐业创造条件，逐步改变他们既在城里就业，又不能安居，还要在家乡保留承包土地，家分两地，带来诸多社会问题的局面，使之市民化。这样才有利于“三农”问题的根本解决。以工业化、城镇化，通过农村富余劳动力转移，带动“三农”问题的解决，是个大战略，是以城带乡，以工促农的一个主要内容，是依托发展在社会转型期统筹城乡发展的关键。
　　第二，城市推动城乡统筹发展，就要以工促农，以城带乡，巩固发展现代农业这个基础，促进农村经济发展、农民增收。并要在分工协作的基础上，实现城乡经济的交流、对接、转换和融合发展。历史进入新世纪，我国农村才实现了第二步改革，城乡、工农关系才发生大的转折，这就是取消了农业税，实行对农业的补贴。进行这一改革，条件就是工业化、城镇化有了一定的发展，创造了社会财富，财政收入有了较大增长，使得国家能够取消了农业税，并进行补贴，对农村和不发达地区经济社会发展给予转移支付的支持。国家的财力主要来自工商服务业，主要来自城市，对农业、农村的转移支付是以工促农，以城带乡的又一个重要内容。统筹城乡发展，就要巩固发展现代农业这个基础，一二三产业协调发展。农业不仅关系城乡居民的衣食之需，工业原料，农民就业收入，而且关系生态环境，关系人们的生存条件。不管城市化怎么提高，最广阔的土地都是农业、农村，不管农业产出的份额怎么下降，它都是基础产业。城市、工业支持农业、农村的发展，在一定意义上是还过去的“欠账”，并不是对农民的恩赐。过去以农养工，城乡二元体制，对农业、农村、农民欠账太多。1954～1978年，农业部门为国家工业化提供的资金约为4500亿元（价格分配5100亿元+税收分配978亿元-支农支出1577亿元）。1978年到现在，农业、农村、农民，包括农民工收益的流失则要数以十万亿计。其中，大的方面，有低价取得农民的土地，低价取得农民工的劳力，农村资金的流失，农村公共事业甚至行政费用向农民的摊派，工农产品的剪刀差等。同时转移支付也是为解决农业基础薄弱、农村发展滞后、农民收入水平低、增长慢的突出问题，是面向城乡居民长远的共同利益，关系发展的协调、稳定和可持续性。城市支持农业发展的另一方面，是城市工业、科学技术在改良农业技术装备、投入品上的支持，对农产品加工、流通上的支持，县乡工业服务业与城市工商服务业的对接，促进工农城乡的融合发展，使农村居民在发展中逐步实现收入差距的缩小。再者，城乡互为市场，商品化的农产品主要销往城市，要进一步搞好城镇农产品的批发市场和销售网络。扩大内需，很重要的是提高最大的低收入群体农民的收入，加强农村建设。
　　第三，城市推动城乡统筹发展，就要以民生为重点，发挥城市在科学、文化、教育、卫生等方面的领先优势，支持农村社会事业发展，逐步推进城乡公共服务的均等化。在科学、文化、教育、卫生领域，实际是没有严格的城乡边界的，因为我国农村人口占多数，城乡人口在流动和转化。农村教育落后，科学文化水平低，疾病防治和医疗卫生条件差，这些问题会通过多种渠道、形式从农村反映到城市。农村这些方面社会事业的发展，不仅要投入，而且要知识、人才、技术、管理经验。城市是科学技术、文化教育的中心，城市在科学、文化、教育、卫生等方面具有领先的优势，城市承担着将先进科学技术、文化教育、疾病防治知识向农村普及的任务，培训农村多方面人才的任务。同时也要保护根植于农村的传统文化，与发挥农村的优秀文化相结合。
　　


　　第四，城市推动城乡统筹发展，就要和维护城市居民财产权利一样维护农民的财产权利，推进改革和制度创新，逐步形成城乡居民机会均等、权利平等、身份统一的制度。推动城乡统筹发展，实现农村的发展，内在动力在保护、调动、发挥农民的积极性，这依靠维护他们的经济利益和财产权利。土地对农民的生产、就业、收入、社会保障至关重要，在城市建设用地上，要城乡统筹规划，切实按照国家政策，集约、节约用地，公益性、经营性用地，都要注意给予农民合理的补偿，提供就业的机会。同时，农民工关系城乡发展的全局，保护、调动、发挥农民工的积极性，主动性，创造性，既是对解决“三农”问题的贡献，更是直接关系工业化、城市化当前和长远发展。这次金融危机是对企业劳资关系的考验。劳资关系好，保障农民工的合法利益，尽可能少减员，就有利于团结一致渡难关，并通过积极革新，迎接机遇到来时的新发展。农民工有没有发挥积极性，主动性，创造性是很重要的，青岛港的起吊装卸，由原来的一层起吊到双层起吊，小改小革，效率提高一倍，节约了时间和资金，就来自一线从事操作的农民工。最近有几个城市的煤气管道、自来水管道等发生问题，建筑施工发生问题，除了建筑市场的问题外，也与一线农民工的培训有关，更深层的原因，是农民工队伍不稳定，每年都是新手，没有技术和经验的积累。之所以这样，是我们的工资制度、社会保险制度、住房制度、子女就学制度、户籍制度，都没有做到公平对待，都使稳定就业的农民工也不能安定下来。这对农民工是很大的不公，是对他们公民权利的伤害，同时，城市自身也受到惩罚。对企业更是如此。农民工已占产业工人的三分之二，他们老是处于不安定状态，不能积累技术和经验，我们的制造业就很难向前迈步。所以，我们要和维护城市居民利益一样维护农民工的合法权益，推进改革和制度创新，逐步形成城乡居民机会均等、权利平等、身份统一的制度。这是城市推动城乡统筹发展要解决的重大问题。
　　（作者为国务院发展研究中心农村部研究员）