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摘 要：论文回顾了农民户籍制度及与其挂钩的农村土地相关政策，从渐进主义的视角分析了户籍制度改革进程中农民土地权益的变迁，主要表现为土地在农民就业与农民社会保障两方面的作用。认为应当将农村土地视作农民资产，并赋予农民平等参与社会保险的权利。
关键词：农民户籍；土地权益；农民就业；社会保障
土地制度是农村的基础制度。中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。户籍制度改革日渐深入，与户籍相关的农民土地权益问题越来越引起各方面的关注。
一、农民户籍与农村土地相关政策的变迁
其一，要求转非农民放弃土地的政策起初是隐含的。在当时的体制下，农民享受农村土地权益，主要是以参加农村集体劳动或参与农村集体经济组织分配的形式体现的；农民要转为非农业户籍，绝大多数情况下必须以迁离农村、纳入城镇单位为前提，意味着他们在城乡体制间的转换，因此能享受到较高的经济社会待遇，相当于农民从待遇较差的农村单位调离，因而不论是该农民还是其原来所属的农村集体经济组织，都会自动切断彼此间的经济关系，不需要特别明示。
其二，后来政策明确要求农民转非后必须放弃某些农村土地权益。改革开放后，经济社会体制发生了很大变化：尽管农村土地仍属于集体所有，但通过承包的方式相对固定给农户使用；转为非农业户籍逐渐不再以迁离农村为前提，也未必能享受到远高于农民的经济社会待遇。为适应这种情况，政策开始明确规定户籍转非与农村土地的关系。
其三，近年来的政策允许一部分转非农民保留土地。2003年施行的《农村土地承包法》第二十六条规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。
其四，2014年的户籍改革强调不得以退出“土地三权”作为农民进城落户的条件。
二、农村土地：从农民就业唯一依托到农民资产的转变
（一）农民应依托农村土地就业的观念和政策
将农村土地与农民就业相联系的政策，可以追溯到1950年施行的《中华人民共和国土地改革法》。该法规定，所有没收和征收得来的土地公平合理地分配给无地少地的贫苦农民所有。1952年发布的《政务院关于劳动就业问题的决定》，确定了农村劳动力主要依托农村土地就业的方针。政策还长期严格限制农民进入城镇务工经商。
上述观念和政策，必然导致农民必须以土地换取城镇非农就业的逻辑：获得了城镇非农就业，就不再需要农村土地，而城镇户籍又是获得城镇非农业就业机会的前提和标志，那么取得了城镇户籍，也就不再需要农村土地。这在征地安置政策中得到了很好的反映。农民被征地后可以在一定条件下转为非农业户籍，后来还逐步被纳入城镇就业体系。
（二）转变农业户籍人口只能务农的观念
将农民限制在农业主要是出于优先发展工业和城镇的考虑。农民本来是指以务农为主业的人，后来由于体制的变化，人们通常把“农民”理解为农业户籍的人，尽管其中一些人可能并不以务农为生。
但这对农民的生存和发展是不公平的。在工业化过程中，非农经济在经济总量中所占比例的增加和非农就业比例的增加，是必然的趋势。如果人为限制农村劳动力向非农就业和城镇转移，就会阻碍农村人口公平享受工业化的成果，造就他们收入和生活水平的相对下降。
因而必须让农民进入城镇务工经商，这在改革开放后不久就开始了。时至今日，在农民有权利进入城镇就业这一点上，已取得广泛共识。
（三）农村土地是农业生产資料更是农民的资产
国家曾把农村土地视为类似于全民所有的生产资料，然而按照目前我国产权制度的发展方向，就不宜再要求农民转为非农业户籍后放弃农村土地。
其一，城乡居民对公有资产的实际占有已经相对固化了。即使现在有一些农民因为土地升值而致富，也不必质疑当初起点的公平与否，毕竟当时的农民还是相对劣势的，当时也没有城镇居民愿意放弃非农业户籍而到农村务农。可以说，农民只是分到了一支当时不被看好的原始股而已，尽管现在看起来似乎有升值的趋势。
其二，职业类别和就业地点不再是国家给予的“恩惠”。实际上，只要获得适当的回报，城镇居民并不排斥农业经营。如果城镇居民到农村就业时，政策并不要求他放弃在城镇的资产，那么同样的原则也应该适用到农民。
三、从土地做保障到平等参加社会保险
（一）将农村土地视作农民社会保障的观念和政策
农村土地曾被看作是农民的生活保障。中华人民共和国成立初期，为应对当时严峻的经济形势，曾经对城乡居民都采取了保障其基本生存需要的政策。当时对农民并没有施行特别的救济政策，主要原因，正如上述1952年发布的《政务院关于劳动就业问题的决定》所说，认为农村剩余劳动力不同于城市的失业半失业人员，他们“是有饭吃有地种的”，而农民之所以“有饭吃”，正是由于他们“有地种”。在参加城镇居民社会保障与保留农村土地权益之间，曾经广泛存在二选一的政策倾向。
（二）正确认识农村土地与农民社会保障
我们应该从三个方面来正确认识农村土地与农民社会保障之间的关系问题。
第一， 农村土地不足以成为农民的社会保障。土地的保障作用与社会保障存在重大区别。尽管来自土地的收入相对持久稳定，因而对农民生活有一定保障作用，但由于我国农村人多地少，如果单纯依靠农业，多数农民实际上已经处于失业半失业状态，其土地收入甚至不能维持温饱，灾荒时节基本口粮都难以保证，与真正意义上的社会保障不可同日而语。
第二， 社会保险不同于计划经济时期的职工福利。参加社会保险是人们对未来生活的储蓄。社会保险费用主要是由用工单位和职工个人缴纳的。因此，与计划经济时期的城镇居民福利制度不同，目前包括农民工在内的职工参加养老、医疗、失业等社会保险的费用，主要是由用工单位及职工本人按规定标准缴纳的；而用人单位缴纳的费用，实际上也是用人成本或职工劳动报酬的组成部分，农民工并没有因为拥有土地而在缴费上占什么便宜。
第三，参加社会保险是农民作为劳动者的权利。财产的种类和多少并不是划分公民身份的依据。《宪法》规定：“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”职工参加社会保险及享受相关待遇的依据，是其就业状况、工资水平及其缴纳的社会保险费用，而不是职工的身份，或者个人资产及其收益。因此，不论土地如何特殊，也不论土地对农民生活有多少保障作用，都不能得出农村土地与农民社会保险想交换的必然性和必要性，因为农民拥有土地这种财产，就否定其应该享受的与城镇居民平等的社会经济权利。如果坚持“土地换保障”或“土地换社保”，城乡一体化就可能成为永远的海市蜃楼。
总之，可以发现，农民土地权益的变迁是顺应形势一步步发生变化的，并将随着城镇化、工业化进程的深入和城乡二元体制的逐步破除而向着有利于农民权益、有利于社会利益的方向发展。渐进主义的视角能够帮助我们更好地审视农民户籍制度及农村土地政策的延续性，并保证政策的预期效应。（作者单位：中国传媒大学）
参考文献：
[1] 宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2003.
[2] 郭晓鸣， 张克俊.让农民带着“土地财产权”进城[J].农业经济问题，2013（7）：4-11.
关键词：农民户籍；土地权益；农民就业；社会保障
土地制度是农村的基础制度。中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。户籍制度改革日渐深入，与户籍相关的农民土地权益问题越来越引起各方面的关注。
一、农民户籍与农村土地相关政策的变迁
其一，要求转非农民放弃土地的政策起初是隐含的。在当时的体制下，农民享受农村土地权益，主要是以参加农村集体劳动或参与农村集体经济组织分配的形式体现的；农民要转为非农业户籍，绝大多数情况下必须以迁离农村、纳入城镇单位为前提，意味着他们在城乡体制间的转换，因此能享受到较高的经济社会待遇，相当于农民从待遇较差的农村单位调离，因而不论是该农民还是其原来所属的农村集体经济组织，都会自动切断彼此间的经济关系，不需要特别明示。
其二，后来政策明确要求农民转非后必须放弃某些农村土地权益。改革开放后，经济社会体制发生了很大变化：尽管农村土地仍属于集体所有，但通过承包的方式相对固定给农户使用；转为非农业户籍逐渐不再以迁离农村为前提，也未必能享受到远高于农民的经济社会待遇。为适应这种情况，政策开始明确规定户籍转非与农村土地的关系。
其三，近年来的政策允许一部分转非农民保留土地。2003年施行的《农村土地承包法》第二十六条规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。
其四，2014年的户籍改革强调不得以退出“土地三权”作为农民进城落户的条件。
二、农村土地：从农民就业唯一依托到农民资产的转变
（一）农民应依托农村土地就业的观念和政策
将农村土地与农民就业相联系的政策，可以追溯到1950年施行的《中华人民共和国土地改革法》。该法规定，所有没收和征收得来的土地公平合理地分配给无地少地的贫苦农民所有。1952年发布的《政务院关于劳动就业问题的决定》，确定了农村劳动力主要依托农村土地就业的方针。政策还长期严格限制农民进入城镇务工经商。
上述观念和政策，必然导致农民必须以土地换取城镇非农就业的逻辑：获得了城镇非农就业，就不再需要农村土地，而城镇户籍又是获得城镇非农业就业机会的前提和标志，那么取得了城镇户籍，也就不再需要农村土地。这在征地安置政策中得到了很好的反映。农民被征地后可以在一定条件下转为非农业户籍，后来还逐步被纳入城镇就业体系。
（二）转变农业户籍人口只能务农的观念
将农民限制在农业主要是出于优先发展工业和城镇的考虑。农民本来是指以务农为主业的人，后来由于体制的变化，人们通常把“农民”理解为农业户籍的人，尽管其中一些人可能并不以务农为生。
但这对农民的生存和发展是不公平的。在工业化过程中，非农经济在经济总量中所占比例的增加和非农就业比例的增加，是必然的趋势。如果人为限制农村劳动力向非农就业和城镇转移，就会阻碍农村人口公平享受工业化的成果，造就他们收入和生活水平的相对下降。
因而必须让农民进入城镇务工经商，这在改革开放后不久就开始了。时至今日，在农民有权利进入城镇就业这一点上，已取得广泛共识。
（三）农村土地是农业生产資料更是农民的资产
国家曾把农村土地视为类似于全民所有的生产资料，然而按照目前我国产权制度的发展方向，就不宜再要求农民转为非农业户籍后放弃农村土地。
其一，城乡居民对公有资产的实际占有已经相对固化了。即使现在有一些农民因为土地升值而致富，也不必质疑当初起点的公平与否，毕竟当时的农民还是相对劣势的，当时也没有城镇居民愿意放弃非农业户籍而到农村务农。可以说，农民只是分到了一支当时不被看好的原始股而已，尽管现在看起来似乎有升值的趋势。
其二，职业类别和就业地点不再是国家给予的“恩惠”。实际上，只要获得适当的回报，城镇居民并不排斥农业经营。如果城镇居民到农村就业时，政策并不要求他放弃在城镇的资产，那么同样的原则也应该适用到农民。
三、从土地做保障到平等参加社会保险
（一）将农村土地视作农民社会保障的观念和政策
农村土地曾被看作是农民的生活保障。中华人民共和国成立初期，为应对当时严峻的经济形势，曾经对城乡居民都采取了保障其基本生存需要的政策。当时对农民并没有施行特别的救济政策，主要原因，正如上述1952年发布的《政务院关于劳动就业问题的决定》所说，认为农村剩余劳动力不同于城市的失业半失业人员，他们“是有饭吃有地种的”，而农民之所以“有饭吃”，正是由于他们“有地种”。在参加城镇居民社会保障与保留农村土地权益之间，曾经广泛存在二选一的政策倾向。
（二）正确认识农村土地与农民社会保障
我们应该从三个方面来正确认识农村土地与农民社会保障之间的关系问题。
第一， 农村土地不足以成为农民的社会保障。土地的保障作用与社会保障存在重大区别。尽管来自土地的收入相对持久稳定，因而对农民生活有一定保障作用，但由于我国农村人多地少，如果单纯依靠农业，多数农民实际上已经处于失业半失业状态，其土地收入甚至不能维持温饱，灾荒时节基本口粮都难以保证，与真正意义上的社会保障不可同日而语。
第二， 社会保险不同于计划经济时期的职工福利。参加社会保险是人们对未来生活的储蓄。社会保险费用主要是由用工单位和职工个人缴纳的。因此，与计划经济时期的城镇居民福利制度不同，目前包括农民工在内的职工参加养老、医疗、失业等社会保险的费用，主要是由用工单位及职工本人按规定标准缴纳的；而用人单位缴纳的费用，实际上也是用人成本或职工劳动报酬的组成部分，农民工并没有因为拥有土地而在缴费上占什么便宜。
第三，参加社会保险是农民作为劳动者的权利。财产的种类和多少并不是划分公民身份的依据。《宪法》规定：“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”职工参加社会保险及享受相关待遇的依据，是其就业状况、工资水平及其缴纳的社会保险费用，而不是职工的身份，或者个人资产及其收益。因此，不论土地如何特殊，也不论土地对农民生活有多少保障作用，都不能得出农村土地与农民社会保险想交换的必然性和必要性，因为农民拥有土地这种财产，就否定其应该享受的与城镇居民平等的社会经济权利。如果坚持“土地换保障”或“土地换社保”，城乡一体化就可能成为永远的海市蜃楼。
总之，可以发现，农民土地权益的变迁是顺应形势一步步发生变化的，并将随着城镇化、工业化进程的深入和城乡二元体制的逐步破除而向着有利于农民权益、有利于社会利益的方向发展。渐进主义的视角能够帮助我们更好地审视农民户籍制度及农村土地政策的延续性，并保证政策的预期效应。（作者单位：中国传媒大学）
参考文献：
[1] 宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2003.
[2] 郭晓鸣， 张克俊.让农民带着“土地财产权”进城[J].农业经济问题，2013（7）：4-11.