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摘要：农村土地综合整治是山东省建设经济文化强省和城乡统筹发展的时代要求，也是推进新农村建设的重要举措。当前山东省农村土地整治存在着管理组织不够健全、行政管理机制亟需改善、涉农涉地体制改革有待深化等政府管理问题。基于此，构建面向农村土地综合整治的政府管理体系框架，并从完善法规政策体系、健全政府行政管理制度、加强体制机制改革创新等三个方面保障农村土地整治工作顺利开展，具有重要的理论研究与实践应用价值。
关键词：土地整治；政府管理；政策法规体系；行政管理制度；体制机制创新；
中图分类号：F301.2 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn1003-8256.2013.05.010
目前，山东进入加快建设经济文化强省，实现由大到强战略性转变的关键时期，推动城乡用地格局和人地关系格局继续发生深刻变化。城市规模扩展与基础设施建设用地增长需求旺盛，保障经济发展与保护耕地红线的“双保”压力持续加大，而城镇化深入推进背景下出现的农村土地废弃闲置和低效、无序利用问题日益突出，这种矛盾一方面严重降低了土地开发利用效能，阻碍了城乡一体化发展，对农村土地综合整治提出了更高要求，另一方面也对山东省深化农村土地制度改革和创新政府管理机制提出了新的要求。
1 山东省农村土地综合整治的需求分析
1.1 加快建设现代农业，对耕地保护与土地整治提出更高要求
山东省属于耕地资源紧张省份。全省耕地具有“三少一差”特点：人均耕地少，优质耕地少，后备资源少，基础设施条件差。全省人均耕地面积1.22亩，低于全国人均1.39亩，排在全国第19位；省内有6个市、47个县逼近联合国粮农组织确定的人均0.8亩的耕地警戒线；根据农用地分等定级成果，优等地和高等地占比不高，有些地区土壤污染严重；耕地细碎化问题突出，田坎、沟渠、田间道路占现有耕地面积13%；集中连片、具有一定规模的耕地后备资源较为匮乏；农地设施建设不足，基础条件有待改善。在此条件下，加快建设现代农业成为山东省增强耕地保护和推动农业发展的必由之路，对农村土地综合整治提出了两点要求。
（1）加快建设高产稳产农田，保障现代农业快速发展。现代农业是以高产稳产农田为基础，以科技进步为主要动力，低投入、高产出、高效益、集约化经营的持续发展农业，它以实现农业经济效益、社会效益和生态效益的统一为根本目的。现代农业主要具备生产技术科学化、生产过程机械化、增长方式集约化、经营循环市场化、生产组织社会化、生产绩效高优化、劳动者智能化等特征。从根本上讲，现代农业是以拥有一批旱涝保收、规模化的高产稳产农田为基础保障。山东省现有粮食种植面积10620多万亩，其中旱涝保收高标准农田5380万亩，面积仅占一半。高产稳产农田的建设不足严重影响了现代农业的快速发展，亟需通过农村土地综合整治加以改善。
（2）规范新型农业主体发展，兼顾耕地质量和数量。2013年中央1号文件和省委1号文件对鼓励、支持家庭农场等新型生产经营主体发展提出了明确要求，并将其作为创新农业生产经营体制的重要方式之一。着眼长远，家庭农场将是现代农业发展的重要组织形式和推动力量，代表着现代农业的发展方向。目前，山东省家庭农场共有9207个，经营耕地面积501万亩，2012年经营总收入达到37.79亿元。随着家庭农场、专业大户、农民合作社等新型主体的发展，如何在保持农村承包地产权流转和增加收益的情况下，确保耕地质量不下降，面积不减少，成为农村土地综合整治面临的一个新的挑战。
1.2 加快工业转型升级，对节约集约用地提出更高要求
目前，山东省处于工业化中后期阶段，规模扩张与提质增效并存，工业用地需求比较旺盛。在这种情况下，为加快工业转型升级和加强节约集约用地，亟需通过土地综合整治解决以下几个问题：
（1）工业化快速推进，产业用地需求强劲。随着工业化的规模扩张和转型升级，重大产业项目、工业改造项目等陆续上马将会产生巨大的用地需求；山东省区域发展规划出台及各类开发区扩区发展等都将导致建设用地需求呈激增态势；此外，今后一个时期山东省基础设施用地需求仍处高峰期。如何满足工业化过程中的用地需求成为农村土地综合整治的一项重大挑战。
（2）产业园区占地过多，土地浪费现象较为严重。目前，山东省现有各类开发区共173个，有些开发区的道路、绿化、办公等非生产性用地比例过高，土地利用集约程度有待提升，甚至部分开发区工业用地不足30%。据初步估算，全省各类开发区可挖潜闲置、低效用地至少在30万亩以上。
（3）工矿建设用地“摊大饼”式蔓延扩张，低效和闲置问题突出。山东省工业用地容积率偏低，近半数土地属低效利用，部分土地处于闲置状态。据调查统计，全省工矿废弃用地大量存在，面积达40万亩。低效利用的盐田面积比较大，仅文登、乳山、青岛城阳区两市一区就有20万亩盐田。
（4）存在大量未利用地，开发建设力度不够。目前，山东省存有大量的未利用地，主要集中在沿海滩涂区、山地丘陵区、采煤塌陷区，特别是沿莱州湾至漳卫新河入海口的黄河三角洲濒海地区，岸线长度约900公里，未利用地800多万亩。这些土地多是盐碱荒草地和滩涂用地。经过开发利用，水资源充足、设施比较完善的土地可用于湿地保护和养殖，其余部分可用作建设用地，有效弥补工业化和城镇化进程中的用地需求。
1.3 加快构建现代城镇体系，对优化城乡用地布局提出更高要求
坚持城乡一体与统筹发展，协调推进大中小城市、小城镇和新农村建设，加快构建现代城镇体系，对于山东省优化城乡用地布局提出了更高要求。
（1）“城中村”问题较为突出，城镇用地容积率不高。山东省很多城镇均存在大量“城中村”、城市企业和棚户区等，由此产生的土地低效利用和闲置浪费现象普遍存在。据初步摸底，全省大、中城市拥有“城中村”平均约50个左右，县城平均约有“城中村”20个左右，按每村改造可挖潜用地100亩左右估算，全省仅“城中村”改造就可挖潜用地30多万亩。部分城镇的建筑容积率普遍偏低，一层、两层建筑比较普遍，改造挖潜的潜力很大。 （2）农村人均居住用地过多，居民点“散”、“乱”、“空”现象普遍。山东省农村居民点用地接近1800多万亩，农村人口人均居民点用地高达291平方米，超过国家现行人均150平方米的高限；农村居民点存在着较为严重的“散”、“乱”、“空”现象。据调查，聊城市通过村庄迁并整合，可挖潜盘活用地60万亩以上；威海市300个村农村住宅空置率达17.4%；文登市闲置农村住宅比重超过9%；东明县有些农村住宅空置率超过48.5%。
2 山东省农村土地综合整治的政府管理问题分析
围绕着农村土地综合整治的迫切需求，山东省按照“在保护中开发，在开发中保护”的方针，立足保护粮食综合生产能力和可持续发展能力，统筹规划、规范管理、突出重点、整体推进。根据全省土地资源现状和经济社会发展需要，重点实施土地整治“六大工程”：基本农田保护工程、实施特色农业示范工程、未利用地和滩涂开发利用工程、山区丘陵河流湖泊生态建设工程、采煤塌陷地综合治理工程、村庄改造整理工程。目前，山东省基本建立起政府引导、市场运作、社会参与的土地开发整理新机制。虽然在土地整治工作取得了显著成效，山东省在健全政府管理体制机制上还存在着诸多不足，具体表现在五个方面：
2.1 管理组织形式分散，不利于发挥统一合力作用
随着农村土地整理复垦开发逐步向土地综合整治转变，整治范围逐步由局部整治向全域整治转变，很多工作已经超出了单个部门管理范畴，工作格局中“多龙治水”的问题十分突出。
首先，相关部门多头管理，难以统筹协调。农村土地整治包括对田、水、路、林、村的整治，而田、水、路、林、村的主管部门又分别涉及国土、农业、水利、交通、林业、规划等部门，存在职能重叠交叉的现象。受部门利益、管理模式和运作方式不同等影响，各相关部门根据自己的职责和分工具体组织实施、管理和验收，项目建设缺乏统一规划和协调配合，难以集中力量办大事。
其次，涉农涉地资金投入分散，影响资金效益。农村土地整治、农村安全饮水、小型农田水利、农业综合开发、农村道路等涉农涉地资金设立依据、来源渠道不同，资金分散使用、交叉重复，造成大量的重复建设。因为缺乏统一的资金平台，资金的综合效用没有得到发挥。
再次，工程标准不一，难以实现统一管理。农村土地整治包括土地平整、农田水利、田间道路、农房建设等多项工程，每项工程又涉及到不同的管理部门及其建设标准。由于建设标准的不统一，导致工程建设、验收缺乏统一标准，后期的管理也难以实现统一。
2.2 土地登记多头管理，土地确权进程缓慢
现行的土地登记制度分散且不完善，宅基地使用权、土地承包经营权、林权等从属于国土、农业、林业等不同的部门登记。土地在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定。土地整治过程中土地产权的空间布局将发生一定的变化，但在大多数农村地区还尚未完成确权登记，农村未在册、未承包的土地大量存在，不利于土地整治中土地承包经营权分配和宅基地使用权的重新调整。当前正在组织实施的农村承包地、宅基地和集体建设用地确权颁证，受多种因素影响，工作量大、进度不快。
2.3 土地流转市场有待建设，土地流转价格体系不完善
通过土地整治，农地的规模化经营、村庄建设用地的节约集约利用促进了农地承包经营权及农村建设用地的大范围流转，但目前各地还缺少土地流转水平较高、规范化的农村土地市场。
首先，没有明确的市场主体和客体，市场准入资格模糊不清。目前，形成的农村土地流转以政府管理为主，农民很难成为流转的主体。由于受到政策法规的限制，土地流转局限在村集体经济组织内部的流转，进入城市障碍较多。
其次，土地流转程序不规范，土地流转规模较小。相当一部分农民流转土地没有遵循一定的程序和履行必要的手续，土地流转任意性较大。农民对于土地权利交易的信息较为闭塞，土地流转较为分散，难以集中形成规模。
再次，未建立起完善的土地流转价格体系，缺乏必要的交易中介机构。由于土地承包权的商品性不明确，缺乏历史价格，同时由于我国农地集体所有，不能借鉴国外土地价格，所以造成土地流转价格比较低，流转得不到较高的收入。
2.4 收益分配不尽合理，缺乏配套的社会保障体系
在有些地方，土地整治所获得的剩余收益分配往往是政府通过农村基层组织的政治运转带来利益分配机制的倒置。由政府主导的宅基地置换中，地方政府、农户追求利润最大化的过程往往演进为地方政府占用农民宅基地、获取大量城市和工业建设用地，赚取巨额土地出让收益的过程。农民被上楼或放弃宅基地到城镇生活，无形中增加了生活成本，同时城乡户籍制度的分割阻碍了农民对城市就业机会和保障福利的享有。对于农地整理的规模化经营而言，无法保障转出土地承包经营权的农民从土地之外获得稳定的收入，能应对诸如年老、生病、失业、贫困等风险。
2.5 程序上政府主导为主，公众参与不足
首先，在项目的申报和审批上，土地整治作为一项惠民工程，理应首先让农民了解认识并积极主动的争取项目，但实际上主要由地方政府申报项目，决定实施范围。
其次，在土地整治的规划上，规划编制和实施过程在制度设计上应是参与规划主体间不断协商的过程，但是以政府意志和规划专家思想为主导的整治规划往往忽略了公众参与的必要性，公众参与土地整治规划信息不畅、参与环节少，从而出现规划设计和农民生活实际相脱节的现象。
再次，在工程项目施工上，主要有专业监理人员和国土部门的质检人员进行监管，而直接利益相关者农民，却没有最终表决权，造成工程随意性较大、后期维护无人管理的现象。
3 山东省农村土地综合整治的政府管理机制创新
针对山东省农村土地综合整治的需求与问题，从法规政策体系、行政管理框架、体制机制创新等三个方面来构建面向农村土地综合整治的政府管理体系框架。 3.1 完善政策法规体系
农村土地综合整治法规政策体系建设是一项系统工程，需从法律法规、规划体系、标准体系、资金政策和技术支撑体系等方面进行统筹设计。
（1）法律制度
加强土地整治立法工作，建立以法律法规为中心，专项法规和地方法规相配套的法律法规制度体系。在国家层面上制定《土地整治法》，对土地整治的目的、任务和方法、组织机构及其职能、土地整治参加者的权利与义务、土地整治资金、权属调整以及成果检验等方面作出规定，提升土地整理治法在整个法律体系中的地位，形成科学有效的土地整治运行机制；省、市级地方政府结合本地实际，制定土地整治条例或规划实施办法等地方性法规，夯实土地整治工作的法制基础，使农村土地整治项目管理从可研编制、项目申报、踏勘选址、评审、入库备案、规划设计、预决算审核、工程招投标、施工管理、施工质量监督、竣工验收、利用管护等，形成一个比较完整的工作流程，使农村土地整治工作逐步实现规范化、制度化，把土地整治实施工作纳入法治化轨道。
（2）规划体系
健全国家、省、市、县四级土地整治规划体系，科学编制农村土地整治规划。土地整治各级规划定位清晰，各有侧重，相互衔接。全国规划明确我国土地整治的方向、重点和目标任务，是指导全国土地整治工作的纲领性文件；省级规划分解落实全国规划任务，确定土地整治的重点区域、重点工程、重大项目和投资方向；市级规划重点提出土地整治的规模、结构和区域布局，确定重点项目和资金安排；县级规划重点确定土地整治和高标准基本农田建设的项目、布局和工程措施，明确实施时序，提出资金安排计划。农村土地整治规划要紧密结合土地利用总体规划和城乡建设总体规划，符合区域发展功能定位、资源条件以及国家区域发展战略，统筹兼顾新农村建设规划。
（3）标准体系
完善技术标准体系建设，进一步规范农村土地整治工程。严格按照《土地开发整理项目预算定额标准》、《土地开发整理工程建设标准》、《高标准基本农田建设标准》等标准，开展土地整治项目；坚决落实《土地开发整理规划编制规程》、《土地开发整理项目验收规程》、《土地复垦方案编制规程》、《土地整治工程质量评定规程》等规程文件；科学制定省、市、县三级土地整治规划及土地复垦、土地开发、城乡建设用地增减挂钩专项规划编制规程。
（4）资金政策
落实土地整治资金政策，建立财政专项补助和部门资金整合相结合的资金投入机制。加强耕地开垦费、土地复垦费、新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金等专项资金的征收使用管理工作，确保土地整治专项使用；按照“专款专用、用途不变”的原则，整合涉农涉地资金，捆绑投入，集中用于土地整治项目，提高资金使用效能和监管力度；积极探索市场化运作模式，鼓励和引导社会资金积极参与农村土地整治。
（5）技术支撑体系
健全土地整治技术支撑体系，推进管理信息化建设。结合“一张图”工程，综合运用“3S”技术，建立农村土地整治基础数据库和综合管理信息系统；建立农村土地整治实施跟踪系统，强化对土地整治工作的动态监测、科学评价和即时预警，形成保障土地整治顺利开展的监管体系；规范管理土地整治从业机构，加强农村土地整治的人才队伍建设。
3.2 健全政府行政管理制度
政府行政管理是农村土地综合整治的重要保障，需从管理架构、工作机制、管理方式、监督考核和民众参与等方面入手，创新政府管理工作机制，高效推进农村土地综合整治工作。
（1）管理架构
完善管理架构，聚合形成统一的农村土地整治平台。县（市）级层面成立以分管县（市）长任组长，国土、财政、林业、水利、农业等部门负责人为成员的土地整治领导小组，具体负责土地整治工作的组织、协调、实施和监督管理；成立由县、乡、村三级组成的乡镇土地整治工作协调小组，负责组织宣传发动、民主决策、工程监督、调解矛盾纠纷等工作。
（2）工作机制
加强分工合作，健全多部门协同联动工作机制。坚持“政府主导、国土牵头、部门配合、农民参与”原则，明确分工，联动推进，形成合力。国土资源部门负责项目计划编制、项目论证与规划设计、施工督查与竣工验收等工作，规划建设部门负责村镇规划设计，财政部门负责涉农涉地资金的筹集与检查，农业部门负责田园化建设、基本农田质量管理与改良土壤质地，水利部门负责病险水库治理与骨干水利沟渠建设，交通部门负责村村通公路建设市，审计部门加强对资金使用的审计。
（3）管理方式
积极推动管理方式由项目管理向规划管理转变。在规划管理模式下，搭建农村土地综合整治的规划平台，基于规章制度和技术标准等保障制度框架，以规划为导向，由农村集体组织实施土地整治的具体项目，土地整治管理机构负责工程验收完工，并根据工程类型和完工质量给予资金补助。
（4）监督考核
强化监督考核，提高农村土地综合整治效能。建立项目责任制和责任追究制，对项目、资金和建设进行全程监管；严格项目管理，落实土地综合整治项目法人制、招投标制、工程监理制、合同制、公告制、审计制、验收制和绩效考核问责制等制度。土地综合整治项目专项资金按照资金性质和用途单独核算，专款专用，严禁截留、挤占和挪用。实行建设台账管理，建立土地综合整治季报制度，按季度定期审计、定期考核，确保建设质量和资金安全。监察、财政、审计等部门对专项资金进行全程监管，坚决杜绝截留、挤占、挪用、侵吞等违法、违规问题发生。制定土地整治绩效考核指标体系和考核办法，并将考核结果列入年度政绩考核，强化土地整治的激励奖惩制度。
3.3 加强体制机制改革创新
（1）建立长效的规划驱动机制
科学编制农村土地整治规划，并与土地利用总体规划、县域村镇体系规划、新农村建设规划、产业发展规划、生态建设与保护规划、水利和交通等规划相衔接。结合土地利用总体规划修编，在摸清土地家底的基础上，重新修编和完善省、市、县、乡镇四级土地整治规划，进一步明确了土地整治的目标、措施、重点区域和重点项目，确保土地整治工作有计划、有步骤进行。严格规划实施，建立土地整治规划许可制度，切实维护规划的权威性和严肃性；建立规划实施监督考核制度，建立年度稽查、例行检查和重点督察三位一体的监管体系，提高监管质量和效率。 （2）加强农村土地改革制度建设
农村土地整治与农村土地制度创新息息相关。探索以集体土地调换、村庄撤并等办法，促进农村人口集聚；以奖励、补助、保障制度等措施，探索鼓励宅基地退出机制； 统一土地登记机构，加快推进农户宅基地确权、登记、颁证工作，规范农村土地权属管理，为宅基地置换和流转提供有效的产权制度保障；规范农村土地流转市场，确定市场准入范围，建立土地流转中介组织，制定农村土地流转参考价格。建立农村土地融资机构，试行宅基地抵押等办法扩大农民在土地流转中的资金来源。
（3）健全土地整治资金聚合机制
按照“渠道不变、集中投入、专账管理、统筹安排、各计其效”的原则，由各级财政部门整合现有各类涉农资金，集约投入、集中使用，避免重复投入和浪费。进一步加强和改进土地专项资金征收和使用管理，确保新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费和土地复垦费等专项资金依法足额征收并集中使用，切实发挥其在农村土地综合整治中的主体作用。在农村土地综合整治中适当引入市场机制，按照“谁投资、谁受益”的原则，制定开展土地综合整治的优惠政策，吸引社会资金参与农村土地综合整治。
（4）完善公众参与制度
政府职能部门应充分利用宣传媒体和信息渠道，确保群众有充分的知情权，提高公众参与的积极性；健全公众参与的程序性制度，建立公示制度、听证制度、政府回应制度，确保公众在土地整治各程序中全程参与和全面决策；建立公众参与的法律保障，通过完善相关立法，详细规定公众参与土地整治的程序、权利和方式等具体、可操作的法律条文。
（5）健全土地整治项目后期管护机制
土地整治项目竣工后，建立“群众管护、村组负责、国土巡管、政府督查”的项目后期管护机制。健全项目后期管护制度，明确相关部门、单位和个人的责权利；从土地出让金中提取部分建立项目管护基金，承担重大维护工程；坚持“谁承包、谁管护”原则，签订管护合同，明确管理单位、管护责任人的职责；建立管护奖惩制度，激励先进工作单位和个人，对破坏设施者进行惩戒。
4 结论
农村土地综合整治作为山东省推进新农村建设和城乡统筹发展的重要举措，在山东各级政府组织引导下取得了一定成效，但是也暴露出管理架构不够健全、政府行政管理机制亟需改善、涉农涉地体制改革有待深化等政府管理问题。基于此，应当从土地整治法规政策体系、行政管理框架、体制机制等三个方面创新政府管理体系：构建包括法律法规、规划体系、标准体系、资金政策和技术支撑等的法规政策体系，从管理架构、工作机制、管理方式、监督考核和民众参与等入手创新政府管理工作机制，并探索规划驱动机制、土地改革制度建设、资金聚合机制、公众参与制度、项目后期管护机制等体制机制创新。本文面向山东省农村土地综合整治对政府管理体系创新进行了初步框架研究，理论研究还不够完善深入；下一步将对政府管理创新体系在农村土地整治的作用机理、运作模式与成效评估进行深入研究。
参考文献：
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关键词：土地整治；政府管理；政策法规体系；行政管理制度；体制机制创新；
中图分类号：F301.2 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn1003-8256.2013.05.010
目前，山东进入加快建设经济文化强省，实现由大到强战略性转变的关键时期，推动城乡用地格局和人地关系格局继续发生深刻变化。城市规模扩展与基础设施建设用地增长需求旺盛，保障经济发展与保护耕地红线的“双保”压力持续加大，而城镇化深入推进背景下出现的农村土地废弃闲置和低效、无序利用问题日益突出，这种矛盾一方面严重降低了土地开发利用效能，阻碍了城乡一体化发展，对农村土地综合整治提出了更高要求，另一方面也对山东省深化农村土地制度改革和创新政府管理机制提出了新的要求。
1 山东省农村土地综合整治的需求分析
1.1 加快建设现代农业，对耕地保护与土地整治提出更高要求
山东省属于耕地资源紧张省份。全省耕地具有“三少一差”特点：人均耕地少，优质耕地少，后备资源少，基础设施条件差。全省人均耕地面积1.22亩，低于全国人均1.39亩，排在全国第19位；省内有6个市、47个县逼近联合国粮农组织确定的人均0.8亩的耕地警戒线；根据农用地分等定级成果，优等地和高等地占比不高，有些地区土壤污染严重；耕地细碎化问题突出，田坎、沟渠、田间道路占现有耕地面积13%；集中连片、具有一定规模的耕地后备资源较为匮乏；农地设施建设不足，基础条件有待改善。在此条件下，加快建设现代农业成为山东省增强耕地保护和推动农业发展的必由之路，对农村土地综合整治提出了两点要求。
（1）加快建设高产稳产农田，保障现代农业快速发展。现代农业是以高产稳产农田为基础，以科技进步为主要动力，低投入、高产出、高效益、集约化经营的持续发展农业，它以实现农业经济效益、社会效益和生态效益的统一为根本目的。现代农业主要具备生产技术科学化、生产过程机械化、增长方式集约化、经营循环市场化、生产组织社会化、生产绩效高优化、劳动者智能化等特征。从根本上讲，现代农业是以拥有一批旱涝保收、规模化的高产稳产农田为基础保障。山东省现有粮食种植面积10620多万亩，其中旱涝保收高标准农田5380万亩，面积仅占一半。高产稳产农田的建设不足严重影响了现代农业的快速发展，亟需通过农村土地综合整治加以改善。
（2）规范新型农业主体发展，兼顾耕地质量和数量。2013年中央1号文件和省委1号文件对鼓励、支持家庭农场等新型生产经营主体发展提出了明确要求，并将其作为创新农业生产经营体制的重要方式之一。着眼长远，家庭农场将是现代农业发展的重要组织形式和推动力量，代表着现代农业的发展方向。目前，山东省家庭农场共有9207个，经营耕地面积501万亩，2012年经营总收入达到37.79亿元。随着家庭农场、专业大户、农民合作社等新型主体的发展，如何在保持农村承包地产权流转和增加收益的情况下，确保耕地质量不下降，面积不减少，成为农村土地综合整治面临的一个新的挑战。
1.2 加快工业转型升级，对节约集约用地提出更高要求
目前，山东省处于工业化中后期阶段，规模扩张与提质增效并存，工业用地需求比较旺盛。在这种情况下，为加快工业转型升级和加强节约集约用地，亟需通过土地综合整治解决以下几个问题：
（1）工业化快速推进，产业用地需求强劲。随着工业化的规模扩张和转型升级，重大产业项目、工业改造项目等陆续上马将会产生巨大的用地需求；山东省区域发展规划出台及各类开发区扩区发展等都将导致建设用地需求呈激增态势；此外，今后一个时期山东省基础设施用地需求仍处高峰期。如何满足工业化过程中的用地需求成为农村土地综合整治的一项重大挑战。
（2）产业园区占地过多，土地浪费现象较为严重。目前，山东省现有各类开发区共173个，有些开发区的道路、绿化、办公等非生产性用地比例过高，土地利用集约程度有待提升，甚至部分开发区工业用地不足30%。据初步估算，全省各类开发区可挖潜闲置、低效用地至少在30万亩以上。
（3）工矿建设用地“摊大饼”式蔓延扩张，低效和闲置问题突出。山东省工业用地容积率偏低，近半数土地属低效利用，部分土地处于闲置状态。据调查统计，全省工矿废弃用地大量存在，面积达40万亩。低效利用的盐田面积比较大，仅文登、乳山、青岛城阳区两市一区就有20万亩盐田。
（4）存在大量未利用地，开发建设力度不够。目前，山东省存有大量的未利用地，主要集中在沿海滩涂区、山地丘陵区、采煤塌陷区，特别是沿莱州湾至漳卫新河入海口的黄河三角洲濒海地区，岸线长度约900公里，未利用地800多万亩。这些土地多是盐碱荒草地和滩涂用地。经过开发利用，水资源充足、设施比较完善的土地可用于湿地保护和养殖，其余部分可用作建设用地，有效弥补工业化和城镇化进程中的用地需求。
1.3 加快构建现代城镇体系，对优化城乡用地布局提出更高要求
坚持城乡一体与统筹发展，协调推进大中小城市、小城镇和新农村建设，加快构建现代城镇体系，对于山东省优化城乡用地布局提出了更高要求。
（1）“城中村”问题较为突出，城镇用地容积率不高。山东省很多城镇均存在大量“城中村”、城市企业和棚户区等，由此产生的土地低效利用和闲置浪费现象普遍存在。据初步摸底，全省大、中城市拥有“城中村”平均约50个左右，县城平均约有“城中村”20个左右，按每村改造可挖潜用地100亩左右估算，全省仅“城中村”改造就可挖潜用地30多万亩。部分城镇的建筑容积率普遍偏低，一层、两层建筑比较普遍，改造挖潜的潜力很大。 （2）农村人均居住用地过多，居民点“散”、“乱”、“空”现象普遍。山东省农村居民点用地接近1800多万亩，农村人口人均居民点用地高达291平方米，超过国家现行人均150平方米的高限；农村居民点存在着较为严重的“散”、“乱”、“空”现象。据调查，聊城市通过村庄迁并整合，可挖潜盘活用地60万亩以上；威海市300个村农村住宅空置率达17.4%；文登市闲置农村住宅比重超过9%；东明县有些农村住宅空置率超过48.5%。
2 山东省农村土地综合整治的政府管理问题分析
围绕着农村土地综合整治的迫切需求，山东省按照“在保护中开发，在开发中保护”的方针，立足保护粮食综合生产能力和可持续发展能力，统筹规划、规范管理、突出重点、整体推进。根据全省土地资源现状和经济社会发展需要，重点实施土地整治“六大工程”：基本农田保护工程、实施特色农业示范工程、未利用地和滩涂开发利用工程、山区丘陵河流湖泊生态建设工程、采煤塌陷地综合治理工程、村庄改造整理工程。目前，山东省基本建立起政府引导、市场运作、社会参与的土地开发整理新机制。虽然在土地整治工作取得了显著成效，山东省在健全政府管理体制机制上还存在着诸多不足，具体表现在五个方面：
2.1 管理组织形式分散，不利于发挥统一合力作用
随着农村土地整理复垦开发逐步向土地综合整治转变，整治范围逐步由局部整治向全域整治转变，很多工作已经超出了单个部门管理范畴，工作格局中“多龙治水”的问题十分突出。
首先，相关部门多头管理，难以统筹协调。农村土地整治包括对田、水、路、林、村的整治，而田、水、路、林、村的主管部门又分别涉及国土、农业、水利、交通、林业、规划等部门，存在职能重叠交叉的现象。受部门利益、管理模式和运作方式不同等影响，各相关部门根据自己的职责和分工具体组织实施、管理和验收，项目建设缺乏统一规划和协调配合，难以集中力量办大事。
其次，涉农涉地资金投入分散，影响资金效益。农村土地整治、农村安全饮水、小型农田水利、农业综合开发、农村道路等涉农涉地资金设立依据、来源渠道不同，资金分散使用、交叉重复，造成大量的重复建设。因为缺乏统一的资金平台，资金的综合效用没有得到发挥。
再次，工程标准不一，难以实现统一管理。农村土地整治包括土地平整、农田水利、田间道路、农房建设等多项工程，每项工程又涉及到不同的管理部门及其建设标准。由于建设标准的不统一，导致工程建设、验收缺乏统一标准，后期的管理也难以实现统一。
2.2 土地登记多头管理，土地确权进程缓慢
现行的土地登记制度分散且不完善，宅基地使用权、土地承包经营权、林权等从属于国土、农业、林业等不同的部门登记。土地在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定。土地整治过程中土地产权的空间布局将发生一定的变化，但在大多数农村地区还尚未完成确权登记，农村未在册、未承包的土地大量存在，不利于土地整治中土地承包经营权分配和宅基地使用权的重新调整。当前正在组织实施的农村承包地、宅基地和集体建设用地确权颁证，受多种因素影响，工作量大、进度不快。
2.3 土地流转市场有待建设，土地流转价格体系不完善
通过土地整治，农地的规模化经营、村庄建设用地的节约集约利用促进了农地承包经营权及农村建设用地的大范围流转，但目前各地还缺少土地流转水平较高、规范化的农村土地市场。
首先，没有明确的市场主体和客体，市场准入资格模糊不清。目前，形成的农村土地流转以政府管理为主，农民很难成为流转的主体。由于受到政策法规的限制，土地流转局限在村集体经济组织内部的流转，进入城市障碍较多。
其次，土地流转程序不规范，土地流转规模较小。相当一部分农民流转土地没有遵循一定的程序和履行必要的手续，土地流转任意性较大。农民对于土地权利交易的信息较为闭塞，土地流转较为分散，难以集中形成规模。
再次，未建立起完善的土地流转价格体系，缺乏必要的交易中介机构。由于土地承包权的商品性不明确，缺乏历史价格，同时由于我国农地集体所有，不能借鉴国外土地价格，所以造成土地流转价格比较低，流转得不到较高的收入。
2.4 收益分配不尽合理，缺乏配套的社会保障体系
在有些地方，土地整治所获得的剩余收益分配往往是政府通过农村基层组织的政治运转带来利益分配机制的倒置。由政府主导的宅基地置换中，地方政府、农户追求利润最大化的过程往往演进为地方政府占用农民宅基地、获取大量城市和工业建设用地，赚取巨额土地出让收益的过程。农民被上楼或放弃宅基地到城镇生活，无形中增加了生活成本，同时城乡户籍制度的分割阻碍了农民对城市就业机会和保障福利的享有。对于农地整理的规模化经营而言，无法保障转出土地承包经营权的农民从土地之外获得稳定的收入，能应对诸如年老、生病、失业、贫困等风险。
2.5 程序上政府主导为主，公众参与不足
首先，在项目的申报和审批上，土地整治作为一项惠民工程，理应首先让农民了解认识并积极主动的争取项目，但实际上主要由地方政府申报项目，决定实施范围。
其次，在土地整治的规划上，规划编制和实施过程在制度设计上应是参与规划主体间不断协商的过程，但是以政府意志和规划专家思想为主导的整治规划往往忽略了公众参与的必要性，公众参与土地整治规划信息不畅、参与环节少，从而出现规划设计和农民生活实际相脱节的现象。
再次，在工程项目施工上，主要有专业监理人员和国土部门的质检人员进行监管，而直接利益相关者农民，却没有最终表决权，造成工程随意性较大、后期维护无人管理的现象。
3 山东省农村土地综合整治的政府管理机制创新
针对山东省农村土地综合整治的需求与问题，从法规政策体系、行政管理框架、体制机制创新等三个方面来构建面向农村土地综合整治的政府管理体系框架。 3.1 完善政策法规体系
农村土地综合整治法规政策体系建设是一项系统工程，需从法律法规、规划体系、标准体系、资金政策和技术支撑体系等方面进行统筹设计。
（1）法律制度
加强土地整治立法工作，建立以法律法规为中心，专项法规和地方法规相配套的法律法规制度体系。在国家层面上制定《土地整治法》，对土地整治的目的、任务和方法、组织机构及其职能、土地整治参加者的权利与义务、土地整治资金、权属调整以及成果检验等方面作出规定，提升土地整理治法在整个法律体系中的地位，形成科学有效的土地整治运行机制；省、市级地方政府结合本地实际，制定土地整治条例或规划实施办法等地方性法规，夯实土地整治工作的法制基础，使农村土地整治项目管理从可研编制、项目申报、踏勘选址、评审、入库备案、规划设计、预决算审核、工程招投标、施工管理、施工质量监督、竣工验收、利用管护等，形成一个比较完整的工作流程，使农村土地整治工作逐步实现规范化、制度化，把土地整治实施工作纳入法治化轨道。
（2）规划体系
健全国家、省、市、县四级土地整治规划体系，科学编制农村土地整治规划。土地整治各级规划定位清晰，各有侧重，相互衔接。全国规划明确我国土地整治的方向、重点和目标任务，是指导全国土地整治工作的纲领性文件；省级规划分解落实全国规划任务，确定土地整治的重点区域、重点工程、重大项目和投资方向；市级规划重点提出土地整治的规模、结构和区域布局，确定重点项目和资金安排；县级规划重点确定土地整治和高标准基本农田建设的项目、布局和工程措施，明确实施时序，提出资金安排计划。农村土地整治规划要紧密结合土地利用总体规划和城乡建设总体规划，符合区域发展功能定位、资源条件以及国家区域发展战略，统筹兼顾新农村建设规划。
（3）标准体系
完善技术标准体系建设，进一步规范农村土地整治工程。严格按照《土地开发整理项目预算定额标准》、《土地开发整理工程建设标准》、《高标准基本农田建设标准》等标准，开展土地整治项目；坚决落实《土地开发整理规划编制规程》、《土地开发整理项目验收规程》、《土地复垦方案编制规程》、《土地整治工程质量评定规程》等规程文件；科学制定省、市、县三级土地整治规划及土地复垦、土地开发、城乡建设用地增减挂钩专项规划编制规程。
（4）资金政策
落实土地整治资金政策，建立财政专项补助和部门资金整合相结合的资金投入机制。加强耕地开垦费、土地复垦费、新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金等专项资金的征收使用管理工作，确保土地整治专项使用；按照“专款专用、用途不变”的原则，整合涉农涉地资金，捆绑投入，集中用于土地整治项目，提高资金使用效能和监管力度；积极探索市场化运作模式，鼓励和引导社会资金积极参与农村土地整治。
（5）技术支撑体系
健全土地整治技术支撑体系，推进管理信息化建设。结合“一张图”工程，综合运用“3S”技术，建立农村土地整治基础数据库和综合管理信息系统；建立农村土地整治实施跟踪系统，强化对土地整治工作的动态监测、科学评价和即时预警，形成保障土地整治顺利开展的监管体系；规范管理土地整治从业机构，加强农村土地整治的人才队伍建设。
3.2 健全政府行政管理制度
政府行政管理是农村土地综合整治的重要保障，需从管理架构、工作机制、管理方式、监督考核和民众参与等方面入手，创新政府管理工作机制，高效推进农村土地综合整治工作。
（1）管理架构
完善管理架构，聚合形成统一的农村土地整治平台。县（市）级层面成立以分管县（市）长任组长，国土、财政、林业、水利、农业等部门负责人为成员的土地整治领导小组，具体负责土地整治工作的组织、协调、实施和监督管理；成立由县、乡、村三级组成的乡镇土地整治工作协调小组，负责组织宣传发动、民主决策、工程监督、调解矛盾纠纷等工作。
（2）工作机制
加强分工合作，健全多部门协同联动工作机制。坚持“政府主导、国土牵头、部门配合、农民参与”原则，明确分工，联动推进，形成合力。国土资源部门负责项目计划编制、项目论证与规划设计、施工督查与竣工验收等工作，规划建设部门负责村镇规划设计，财政部门负责涉农涉地资金的筹集与检查，农业部门负责田园化建设、基本农田质量管理与改良土壤质地，水利部门负责病险水库治理与骨干水利沟渠建设，交通部门负责村村通公路建设市，审计部门加强对资金使用的审计。
（3）管理方式
积极推动管理方式由项目管理向规划管理转变。在规划管理模式下，搭建农村土地综合整治的规划平台，基于规章制度和技术标准等保障制度框架，以规划为导向，由农村集体组织实施土地整治的具体项目，土地整治管理机构负责工程验收完工，并根据工程类型和完工质量给予资金补助。
（4）监督考核
强化监督考核，提高农村土地综合整治效能。建立项目责任制和责任追究制，对项目、资金和建设进行全程监管；严格项目管理，落实土地综合整治项目法人制、招投标制、工程监理制、合同制、公告制、审计制、验收制和绩效考核问责制等制度。土地综合整治项目专项资金按照资金性质和用途单独核算，专款专用，严禁截留、挤占和挪用。实行建设台账管理，建立土地综合整治季报制度，按季度定期审计、定期考核，确保建设质量和资金安全。监察、财政、审计等部门对专项资金进行全程监管，坚决杜绝截留、挤占、挪用、侵吞等违法、违规问题发生。制定土地整治绩效考核指标体系和考核办法，并将考核结果列入年度政绩考核，强化土地整治的激励奖惩制度。
3.3 加强体制机制改革创新
（1）建立长效的规划驱动机制
科学编制农村土地整治规划，并与土地利用总体规划、县域村镇体系规划、新农村建设规划、产业发展规划、生态建设与保护规划、水利和交通等规划相衔接。结合土地利用总体规划修编，在摸清土地家底的基础上，重新修编和完善省、市、县、乡镇四级土地整治规划，进一步明确了土地整治的目标、措施、重点区域和重点项目，确保土地整治工作有计划、有步骤进行。严格规划实施，建立土地整治规划许可制度，切实维护规划的权威性和严肃性；建立规划实施监督考核制度，建立年度稽查、例行检查和重点督察三位一体的监管体系，提高监管质量和效率。 （2）加强农村土地改革制度建设
农村土地整治与农村土地制度创新息息相关。探索以集体土地调换、村庄撤并等办法，促进农村人口集聚；以奖励、补助、保障制度等措施，探索鼓励宅基地退出机制； 统一土地登记机构，加快推进农户宅基地确权、登记、颁证工作，规范农村土地权属管理，为宅基地置换和流转提供有效的产权制度保障；规范农村土地流转市场，确定市场准入范围，建立土地流转中介组织，制定农村土地流转参考价格。建立农村土地融资机构，试行宅基地抵押等办法扩大农民在土地流转中的资金来源。
（3）健全土地整治资金聚合机制
按照“渠道不变、集中投入、专账管理、统筹安排、各计其效”的原则，由各级财政部门整合现有各类涉农资金，集约投入、集中使用，避免重复投入和浪费。进一步加强和改进土地专项资金征收和使用管理，确保新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费和土地复垦费等专项资金依法足额征收并集中使用，切实发挥其在农村土地综合整治中的主体作用。在农村土地综合整治中适当引入市场机制，按照“谁投资、谁受益”的原则，制定开展土地综合整治的优惠政策，吸引社会资金参与农村土地综合整治。
（4）完善公众参与制度
政府职能部门应充分利用宣传媒体和信息渠道，确保群众有充分的知情权，提高公众参与的积极性；健全公众参与的程序性制度，建立公示制度、听证制度、政府回应制度，确保公众在土地整治各程序中全程参与和全面决策；建立公众参与的法律保障，通过完善相关立法，详细规定公众参与土地整治的程序、权利和方式等具体、可操作的法律条文。
（5）健全土地整治项目后期管护机制
土地整治项目竣工后，建立“群众管护、村组负责、国土巡管、政府督查”的项目后期管护机制。健全项目后期管护制度，明确相关部门、单位和个人的责权利；从土地出让金中提取部分建立项目管护基金，承担重大维护工程；坚持“谁承包、谁管护”原则，签订管护合同，明确管理单位、管护责任人的职责；建立管护奖惩制度，激励先进工作单位和个人，对破坏设施者进行惩戒。
4 结论
农村土地综合整治作为山东省推进新农村建设和城乡统筹发展的重要举措，在山东各级政府组织引导下取得了一定成效，但是也暴露出管理架构不够健全、政府行政管理机制亟需改善、涉农涉地体制改革有待深化等政府管理问题。基于此，应当从土地整治法规政策体系、行政管理框架、体制机制等三个方面创新政府管理体系：构建包括法律法规、规划体系、标准体系、资金政策和技术支撑等的法规政策体系，从管理架构、工作机制、管理方式、监督考核和民众参与等入手创新政府管理工作机制，并探索规划驱动机制、土地改革制度建设、资金聚合机制、公众参与制度、项目后期管护机制等体制机制创新。本文面向山东省农村土地综合整治对政府管理体系创新进行了初步框架研究，理论研究还不够完善深入；下一步将对政府管理创新体系在农村土地整治的作用机理、运作模式与成效评估进行深入研究。
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