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摘要：目前，我国公租房的发展还存在着诸多问题。特别是最近上海等地推出的公租房项目，其租金并不低于市场租金的情况，更是引起社会各界的热议。对此，笔者认为，应对中国公租房给予耐心，其租金优势将会随时间推移而逐渐显现；更重要的是，公租房的发展，将有助于理顺住房领域中政府与市场的关系，并将由此有效推进经济社会的转型。
关键词：公共住房；公租房；住房政策；经济转型
中图分类号：F293.3
当前，保障房建设日益成为社会各界关注的焦点。而按照国家的规划，“十二五”时期的保障性住房将重点发展公共租赁住房。这似乎意味着公共租赁住房在我国公共住房体系的发展战略中开始占据中心地位。
所谓“公共租赁房”，是解决新就业职工等夹心层群体住房困难的一个产品。其住房并不是归个人所有，而是由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承担者承受得起的价格，向新就业职工出租出售，包括一些新的大学毕业生，还有一些从外地迁移到城市工作的群体等。
一、住房领域亟待理顺政府与市场的关系
2012年1月是邓小平南巡讲话20周年。如果说20年前，在中国改革发展处于生死攸关之际，邓小平一举破除的是“姓社姓资”争论对中国发展之路何去何从的困扰，让中国改革发展从纠缠意识形态的困局中破茧而出，那么当市场经济已经被确立为经济基本体制的今天，我国社会经济领域进一步改革和发展所面临的诸多困惑中，最关键的或许就是如何处理好政府和市场之间的边界。然而理顺政府和市场的关系，不可能一步到位、一蹴而就，只能从局部到整体、逐步化冰。那么，具体而言，在社会经济哪个领域可以率先出现政府和市场的有机融合、并为其他领域做出示范？
在笔者看来，住房领域有很大的可能将成为当下中国经济与社会发展转型的一个关键突破口，并为其他领域做出示范。而突破方式就是重塑政府与市场在住房供应方面的责任划分，构造一个全新的政府与市场合作机制。
之所以如此强调住房领域改革的重要性，是因为当前住房成为社会民生事业中最为聚焦的焦点问题，住宅房地产市场的调控对国民经济牵一发而动全身，住房关系到所有人；同时，也是因为住房领域政府与市场的关系最为复杂、边界最为模糊，曾经有一段时间住房部门是市场化程度最高的一个领域，但当前从中央到地方的政府对住房领域的关注度和干预力度都高于任何一个其他社会经济领域。而且，在历史上住房制度改革就曾经撬动过中国经济社会发展。此外，从国际上看，“社会市场模式”的代表德国和北欧，其住房领域也曾被认为是政府与市场融合最获成功的地方。
回顾历史，可以看到，我国改革开放前的福利公房制度，虽然其产生初衷是作为低生产能力下计划经济“低工资、高积累”生产模式的配套制度，带有强烈的意识形态，但一旦住房被公认为是福利品，就有相当的制度调整刚性，也就由此对经济发展、金融深化等产生严重的制约作用。因此，1978-1998年的城镇住房制度的商品化、货币化和市场化改革，绝不仅仅是“财政丢包袱”，更是我国1978年后经济社会领域各项改革事业中具有基础地位的一项极其重要的改革。
而1998-2007年期间，政府在住房供应领域的 “超脱”，其后果是带来了房价的持续狂飙和房地产市场几近畸形的极度繁荣，导致社会民怨鼎沸，同时也带来城市化后续乏力、经济转型受阻以及快速积累的金融系统风险。国内外大量研究文献和实践经验都表明，住房部门的发展不仅是一国和地区的城市化、信贷政策、宏观经济政策和社会制度性结构的产物，其自身对城市化、信贷膨胀、经济增长和社会制度发展具有强烈的正反馈作用。
各界人士在指责住房市场各种乱象之余，纷纷认为这些乱象代表着“市场失灵”，背后的根源是政府缺位。于是，有了2007年的国务院24号文，也有了“十二五”规划的3600万套保障房。更具体的目标是到2015年实现保障房覆盖城市居民20%的人口。政府角色在住房领域的回归，无论速度还是力度都超过所有人的预期。然而，在笔者看来，住房领域内政府与市场的边界关系远还没有理顺。
二、中国 “保障房”应该正名为“公共住房”
到底什么是“保障房”，至今没有清晰的定论。在中国官方文件和媒体中都默认“保障房”是那些由提供和分配上由政府主导、目标是解决特定人群——一般认为中低收入家庭——住房困难的特殊住房。更重要的是，保障房的概念其实是以预期目标来定义过程。但问题是，公共工程的预期目标与实际效果往往并不统一，甚至偏离很大。即使目标本身，谁是保障房的供应对象、以何形式保障（租赁还是产权）、保障房什么（基本住房消费权还是资产增值权）、要保障到何种程度，这些基本问题一直是模糊的。
如果仔细分析，当前各类带有保障房名号的非市场住房中，只有廉租房真正在起对中低收入家庭的住房保障作用，达到名称与实际效果的统一，但这类住房的数量却十分有限。
可以说，“保障房”一词只是字面上体现了中国政府的目标（而且还只是一部分目标），虽然具有政治宣传作用，但既不反映这类住房在现实运作中的本质特征，也不体现其真正内涵和实际效果。如李克强副总理对保障房的多次论述中都强调到，民生保障只是保障房的一个子目标，保障房还有促进城市化、收入再分配、增加投资、带动消费、扩大内需、转变经济发展方式、调整经济结构等多重目标和功效。① 《国务院办公厅关于保障房建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）也强调，保障房不仅仅是民生，更要从“加快转变经济发展方式、适应工业化、城镇化快速发展的要求”的角度来看待。
其实，目前国内所说的保障房与市场住房最大的区别在于是由政府分配还是市场分配。资源分配方式的不同，才是政府和市场的最大区别；资源分配机制的内在机理，正是划分政府和市场的边界依据。完全相信个体理性和个体追求自身利益最大化的过程就可以自动带来整体利益最大化的，就会排斥政府干预的需要；认为基于个体的自由竞价机制不足以维护社会整体福利，必须要有市场之外补充性的资源分配机制，或至少为市场上失意者找到最后的避难所，并且预防市场周期性崩塌的破坏性，那就需要政府或公共组织的干预。
住房供应结构理论（SHP，Structure of Housing Provision）认为，住房的提供形式并不重要，归谁所有也不重要，更重要的是住房的权利与义务是如何被规定，这种规定的权力归谁所有。每一种住房供应模式都对应具体的权力架构，核心架构就是分配的权力如何在政府与市场之间分享。
如果从分配权力的视角来定义，目前我国现有的保障房应该用“公共住房”一词更为妥当，强调这类住房的最大本质特征是由政府-公共机构来代替市场进行分配。这样，棚户区改造房/动迁房、经适房、限价房、公租房和廉价房，都能纳入这个范畴并且达到名词与内涵的统一。中国的“保障房”，一直与国际住房文献中耳熟能详的“公共住房”（public housing）的内涵与外延都一致。国际上“公共住房”典型代表包括：美国和澳大利亚的公共住房、英国的市政公房（council housing）、法国的HLM住房、新西兰的公房（state housing）、新加坡的组屋和香港的公屋等。这类住房的共同特点是：建成的房屋由政府或公共机构按照特定的规则进行分配，以示与自由竞价、价高者得之的市场分配机制相对立。在公共住房这个范畴外，国外还盛行“社会住房”（social housing）的概念。所谓“社会住房”，是房屋所有者是既非政府、又非逐利性组织或个人的非营利性组织，如独立于政府的非营利性住房协会或住房公司 （英国、荷兰、德国、瑞典是这方面代表）、教会、慈善机构乃至保险公司等，它们存在的价值也是对其所有房屋执行不同市场竞价的另一套分配机制。
关键词：公共住房；公租房；住房政策；经济转型
中图分类号：F293.3
当前，保障房建设日益成为社会各界关注的焦点。而按照国家的规划，“十二五”时期的保障性住房将重点发展公共租赁住房。这似乎意味着公共租赁住房在我国公共住房体系的发展战略中开始占据中心地位。
所谓“公共租赁房”，是解决新就业职工等夹心层群体住房困难的一个产品。其住房并不是归个人所有，而是由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承担者承受得起的价格，向新就业职工出租出售，包括一些新的大学毕业生，还有一些从外地迁移到城市工作的群体等。
一、住房领域亟待理顺政府与市场的关系
2012年1月是邓小平南巡讲话20周年。如果说20年前，在中国改革发展处于生死攸关之际，邓小平一举破除的是“姓社姓资”争论对中国发展之路何去何从的困扰，让中国改革发展从纠缠意识形态的困局中破茧而出，那么当市场经济已经被确立为经济基本体制的今天，我国社会经济领域进一步改革和发展所面临的诸多困惑中，最关键的或许就是如何处理好政府和市场之间的边界。然而理顺政府和市场的关系，不可能一步到位、一蹴而就，只能从局部到整体、逐步化冰。那么，具体而言，在社会经济哪个领域可以率先出现政府和市场的有机融合、并为其他领域做出示范？
在笔者看来，住房领域有很大的可能将成为当下中国经济与社会发展转型的一个关键突破口，并为其他领域做出示范。而突破方式就是重塑政府与市场在住房供应方面的责任划分，构造一个全新的政府与市场合作机制。
之所以如此强调住房领域改革的重要性，是因为当前住房成为社会民生事业中最为聚焦的焦点问题，住宅房地产市场的调控对国民经济牵一发而动全身，住房关系到所有人；同时，也是因为住房领域政府与市场的关系最为复杂、边界最为模糊，曾经有一段时间住房部门是市场化程度最高的一个领域，但当前从中央到地方的政府对住房领域的关注度和干预力度都高于任何一个其他社会经济领域。而且，在历史上住房制度改革就曾经撬动过中国经济社会发展。此外，从国际上看，“社会市场模式”的代表德国和北欧，其住房领域也曾被认为是政府与市场融合最获成功的地方。
回顾历史，可以看到，我国改革开放前的福利公房制度，虽然其产生初衷是作为低生产能力下计划经济“低工资、高积累”生产模式的配套制度，带有强烈的意识形态，但一旦住房被公认为是福利品，就有相当的制度调整刚性，也就由此对经济发展、金融深化等产生严重的制约作用。因此，1978-1998年的城镇住房制度的商品化、货币化和市场化改革，绝不仅仅是“财政丢包袱”，更是我国1978年后经济社会领域各项改革事业中具有基础地位的一项极其重要的改革。
而1998-2007年期间，政府在住房供应领域的 “超脱”，其后果是带来了房价的持续狂飙和房地产市场几近畸形的极度繁荣，导致社会民怨鼎沸，同时也带来城市化后续乏力、经济转型受阻以及快速积累的金融系统风险。国内外大量研究文献和实践经验都表明，住房部门的发展不仅是一国和地区的城市化、信贷政策、宏观经济政策和社会制度性结构的产物，其自身对城市化、信贷膨胀、经济增长和社会制度发展具有强烈的正反馈作用。
各界人士在指责住房市场各种乱象之余，纷纷认为这些乱象代表着“市场失灵”，背后的根源是政府缺位。于是，有了2007年的国务院24号文，也有了“十二五”规划的3600万套保障房。更具体的目标是到2015年实现保障房覆盖城市居民20%的人口。政府角色在住房领域的回归，无论速度还是力度都超过所有人的预期。然而，在笔者看来，住房领域内政府与市场的边界关系远还没有理顺。
二、中国 “保障房”应该正名为“公共住房”
到底什么是“保障房”，至今没有清晰的定论。在中国官方文件和媒体中都默认“保障房”是那些由提供和分配上由政府主导、目标是解决特定人群——一般认为中低收入家庭——住房困难的特殊住房。更重要的是，保障房的概念其实是以预期目标来定义过程。但问题是，公共工程的预期目标与实际效果往往并不统一，甚至偏离很大。即使目标本身，谁是保障房的供应对象、以何形式保障（租赁还是产权）、保障房什么（基本住房消费权还是资产增值权）、要保障到何种程度，这些基本问题一直是模糊的。
如果仔细分析，当前各类带有保障房名号的非市场住房中，只有廉租房真正在起对中低收入家庭的住房保障作用，达到名称与实际效果的统一，但这类住房的数量却十分有限。
可以说，“保障房”一词只是字面上体现了中国政府的目标（而且还只是一部分目标），虽然具有政治宣传作用，但既不反映这类住房在现实运作中的本质特征，也不体现其真正内涵和实际效果。如李克强副总理对保障房的多次论述中都强调到，民生保障只是保障房的一个子目标，保障房还有促进城市化、收入再分配、增加投资、带动消费、扩大内需、转变经济发展方式、调整经济结构等多重目标和功效。① 《国务院办公厅关于保障房建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）也强调，保障房不仅仅是民生，更要从“加快转变经济发展方式、适应工业化、城镇化快速发展的要求”的角度来看待。
其实，目前国内所说的保障房与市场住房最大的区别在于是由政府分配还是市场分配。资源分配方式的不同，才是政府和市场的最大区别；资源分配机制的内在机理，正是划分政府和市场的边界依据。完全相信个体理性和个体追求自身利益最大化的过程就可以自动带来整体利益最大化的，就会排斥政府干预的需要；认为基于个体的自由竞价机制不足以维护社会整体福利，必须要有市场之外补充性的资源分配机制，或至少为市场上失意者找到最后的避难所，并且预防市场周期性崩塌的破坏性，那就需要政府或公共组织的干预。
住房供应结构理论（SHP，Structure of Housing Provision）认为，住房的提供形式并不重要，归谁所有也不重要，更重要的是住房的权利与义务是如何被规定，这种规定的权力归谁所有。每一种住房供应模式都对应具体的权力架构，核心架构就是分配的权力如何在政府与市场之间分享。
如果从分配权力的视角来定义，目前我国现有的保障房应该用“公共住房”一词更为妥当，强调这类住房的最大本质特征是由政府-公共机构来代替市场进行分配。这样，棚户区改造房/动迁房、经适房、限价房、公租房和廉价房，都能纳入这个范畴并且达到名词与内涵的统一。中国的“保障房”，一直与国际住房文献中耳熟能详的“公共住房”（public housing）的内涵与外延都一致。国际上“公共住房”典型代表包括：美国和澳大利亚的公共住房、英国的市政公房（council housing）、法国的HLM住房、新西兰的公房（state housing）、新加坡的组屋和香港的公屋等。这类住房的共同特点是：建成的房屋由政府或公共机构按照特定的规则进行分配，以示与自由竞价、价高者得之的市场分配机制相对立。在公共住房这个范畴外，国外还盛行“社会住房”（social housing）的概念。所谓“社会住房”，是房屋所有者是既非政府、又非逐利性组织或个人的非营利性组织，如独立于政府的非营利性住房协会或住房公司 （英国、荷兰、德国、瑞典是这方面代表）、教会、慈善机构乃至保险公司等，它们存在的价值也是对其所有房屋执行不同市场竞价的另一套分配机制。