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政府外债是引进外资的重要方式和渠道之一，有效、合理地利用外资对加快城市基础建设和经济建设的步伐具有积极的促进作用。然而，通过几年在实际工作中对外债使用管理的专项审计和调查，我们发现其中存在着不少问题和漏洞。对此，笔者提出以下几点建议，与大家商榷。
一、完善外债管理机制，规范外债管理。
一是完善制度建设，进一步明确和落实财政等外债管理部门，项目主管部门及项目单位各自的管理范围和职责权限，建立起从项目审批立项、筛选、准备、运行还贷、监管等方面的管理机制，形成一个分工合理、职责清晰、高效统一的政府外债管理体系。二是加强外债的宏观控制和科学论证，合理调控外债规模和流向。对外举债必须保持适度的规模和增长速度，在项目选择上要与履行政府职能相一致，在充分考虑各级财政的承受能力和项目的配套能力的基础上，重点投向农业、交通等基础设施和教育、卫生等公益性项目。三是进一步加强部门间的协调和外债统一管理的力度，以提高外债管理水平，充分发挥外债资金效益，实现政府外债借、用、还良性循环。四是要建立评审制度和责任追究制度。对举债规模、项目、成本、偿债渠道等进行评审论证，避免盲目性和随意性；对债务的使用及偿还明确责任；对盲目举债造成的损失，要追究直接责任人的责任，要将外债的借、用、还纳入领导任期经济责任审计的范围，作为评价、考核、任用干部的一项指标。以使责任人在做出重大决策时更有责任感，从根本上解决“重引进、轻管理，重数量、轻质量，重政绩、轻效益，重借款、轻还款”的现象。
二、建立和完善偿债准备金制度，防范财政风险。
政府外债是国家的主权债务，其风险的承担者最终是政府，为避免时政风险的积累，要强化对地方财政风险的监控，建立地方时政风险、预警系统。对财政运行状况，政府负债程度和政府财政安全度，通过财政收支规模以及结构变化，GDP增长速度，赤字规模和可支配财力，以及包括财政或有负债在内的债务负担率，债务依存度和偿债率等指标进行监测、分析和预警，及时分析财政所承载的“包袱”的具体情况，便于及时规避和化解风险。要建立严格的偿债准备金制度，将财政风险纳入预算管理，同时积极探索规避外汇风险新措施，以减轻和分散各级政府债务风险的积累，进一步提高贷款资金使用效益。
三、将偿债资金来源纳入预算管理，缓解财政压力。
财政部门每年要直接偿还和垫付大量外债，负担非常沉重。为了缓解财政压力，建议改变以往偿还外债由财政全包的偿还方式。首先应对政府外债拖欠单位进行跟踪督察，根据提取的折旧，盈利及增值税返还情况确定还款能力。其次是根据项目单位自身情况决定其偿还能力不足部分是由财政资金偿还或是垫付，对偿债资金来源进行统一管理，增加了偿债资金的来源渠道，减轻了财政还款负担。
四、建立合理的资本市场运作机制。
可以考虑建立一系列由政府、管理机构，基金法人组成的三级外债管理系统。政府是外债的最终债务人，担负政府外债的融资信誉保证，在政府外债中承担最终风险。外债管理机构是具有政府外债的融资信誉保证，主要职能是贯彻宏观经济政策，制定相关规范和政策，管理监督外债，指导市场主体运用我国政府贷款，根据供求关系制定引进外债计划，战略地规划资金的投向，调节产业结构，协调政府与企业、银行等部门的关系等。基金法人是具有投资融资职能的市场主体，化解财政风险的有效形式是从金融机构获得贷款，作为一级债务人，再由基金法人对外贷款，借款企业作为第二债务人或由基金法人直接对外进行风险投资。政府通过基金法人这一主体进行资本运作，可以克服政府自身由于内部运作成本较高以及机制方面所导致的资本投资运作规则(公开、开放、标准化)动摇，以基金法人利益计较和权衡机制，激活政府外债的投资运作机制，使政府外债责、权、利相统一，提高政府外债的使用效益，保证外债运作进入良性循环轨道。
五、注重外债项目科学分析和论证，提高外资的使用质量。
项目可行性研究论证是否科学、合理，是项目成败的关键。在引进外资上要本着积极、合理、有效的方针，合理确定外债的规模，结构和投向。在前期准备阶段，要做好周密的科学论证，以提高决策的科学性、合理性。从简单追求引进外资数量过渡到注重提高外资的使用水平和质量上来，克服重项目，轻效益的思想，要加强项目的监控，应当建立一套外债预警系统，健全风险防范机制，防止多头管理，实行一个窗口对外。
六、严格执行贷款协议规定，充分发挥外资的使用效率。
政府相关部门对贷款项目执行中存在的资金严重不足，影响工程进度等方面的问题，应引起高度重视，提高认识，采取有力措施，多渠道、多方式地筹集配套资金，及时回补贷款资金，加快工程建设进度，以保证外债项目顺利进行。
七、加强对外债单位改制中的监督。
建议财政部门及主管部门要加强监督，对外债使用单位在重组、改制、兼并、破产过程中，采取有效措施，防止利用改制悬空债务的情况发生，确保债务责任的落实。否则将债台高筑，增加财政部门的负担，影响财政的宏观管理和调控能力。
八、采取有效措施，加大债务偿还工作力度，保证贷款顺利偿还。
首先，强化项目单位的还款意识，确立项目单位和担保单位的责任；其次，用制度和协议等措施予以约束和规范，以便及时了解掌握债务人经营和财务状况对项目单位的重大事项（如对外投资、合资、兼并、破产、利润、分配、领导人变更等实行报告制度，使之始终处于债权人和担保人监控之下，以避免逃债现象的发生）；再次，督促项目单位建立还贷准备金制度。最后，针对目前尚拖欠本息的项目单位成立专门的清债追债组织，加大清理力度，按照“谁借款、谁偿还、谁担保、谁负责”的原则，进行认真清理，必要时通过法制程序追收债务。对有扭亏为盈希望的项目，尽力给予扶持，促使其早日还贷。
九、加强对政府外债项目的监督力度和财务管理，规范会计核算。
财政作为政府外债的主管部门，应建立完善的监督管理机制，对项目单位，主管部门和财政内部贷款及配套资金的到位，使用情况进行跟踪监督检查，使项目执行中的截留，挤占挪用资金等违纪违规问题得到根本遏止。同时，财政部门及项目单位应严格执行国家和国际金融组织财务会计制度的规定，完善内部控制制度，规范会计行为，及时报送会计报表，为项目提款报账打好坚实基础。省财政部门应积极开展指导和培训工作，帮助市区（县）财政部门和项目单位人员较好地掌握政府外债的相关知识和会计核算知识，促进项目管理，提高项目效益。
（作者单位：铜川审计局）
一、完善外债管理机制，规范外债管理。
一是完善制度建设，进一步明确和落实财政等外债管理部门，项目主管部门及项目单位各自的管理范围和职责权限，建立起从项目审批立项、筛选、准备、运行还贷、监管等方面的管理机制，形成一个分工合理、职责清晰、高效统一的政府外债管理体系。二是加强外债的宏观控制和科学论证，合理调控外债规模和流向。对外举债必须保持适度的规模和增长速度，在项目选择上要与履行政府职能相一致，在充分考虑各级财政的承受能力和项目的配套能力的基础上，重点投向农业、交通等基础设施和教育、卫生等公益性项目。三是进一步加强部门间的协调和外债统一管理的力度，以提高外债管理水平，充分发挥外债资金效益，实现政府外债借、用、还良性循环。四是要建立评审制度和责任追究制度。对举债规模、项目、成本、偿债渠道等进行评审论证，避免盲目性和随意性；对债务的使用及偿还明确责任；对盲目举债造成的损失，要追究直接责任人的责任，要将外债的借、用、还纳入领导任期经济责任审计的范围，作为评价、考核、任用干部的一项指标。以使责任人在做出重大决策时更有责任感，从根本上解决“重引进、轻管理，重数量、轻质量，重政绩、轻效益，重借款、轻还款”的现象。
二、建立和完善偿债准备金制度，防范财政风险。
政府外债是国家的主权债务，其风险的承担者最终是政府，为避免时政风险的积累，要强化对地方财政风险的监控，建立地方时政风险、预警系统。对财政运行状况，政府负债程度和政府财政安全度，通过财政收支规模以及结构变化，GDP增长速度，赤字规模和可支配财力，以及包括财政或有负债在内的债务负担率，债务依存度和偿债率等指标进行监测、分析和预警，及时分析财政所承载的“包袱”的具体情况，便于及时规避和化解风险。要建立严格的偿债准备金制度，将财政风险纳入预算管理，同时积极探索规避外汇风险新措施，以减轻和分散各级政府债务风险的积累，进一步提高贷款资金使用效益。
三、将偿债资金来源纳入预算管理，缓解财政压力。
财政部门每年要直接偿还和垫付大量外债，负担非常沉重。为了缓解财政压力，建议改变以往偿还外债由财政全包的偿还方式。首先应对政府外债拖欠单位进行跟踪督察，根据提取的折旧，盈利及增值税返还情况确定还款能力。其次是根据项目单位自身情况决定其偿还能力不足部分是由财政资金偿还或是垫付，对偿债资金来源进行统一管理，增加了偿债资金的来源渠道，减轻了财政还款负担。
四、建立合理的资本市场运作机制。
可以考虑建立一系列由政府、管理机构，基金法人组成的三级外债管理系统。政府是外债的最终债务人，担负政府外债的融资信誉保证，在政府外债中承担最终风险。外债管理机构是具有政府外债的融资信誉保证，主要职能是贯彻宏观经济政策，制定相关规范和政策，管理监督外债，指导市场主体运用我国政府贷款，根据供求关系制定引进外债计划，战略地规划资金的投向，调节产业结构，协调政府与企业、银行等部门的关系等。基金法人是具有投资融资职能的市场主体，化解财政风险的有效形式是从金融机构获得贷款，作为一级债务人，再由基金法人对外贷款，借款企业作为第二债务人或由基金法人直接对外进行风险投资。政府通过基金法人这一主体进行资本运作，可以克服政府自身由于内部运作成本较高以及机制方面所导致的资本投资运作规则(公开、开放、标准化)动摇，以基金法人利益计较和权衡机制，激活政府外债的投资运作机制，使政府外债责、权、利相统一，提高政府外债的使用效益，保证外债运作进入良性循环轨道。
五、注重外债项目科学分析和论证，提高外资的使用质量。
项目可行性研究论证是否科学、合理，是项目成败的关键。在引进外资上要本着积极、合理、有效的方针，合理确定外债的规模，结构和投向。在前期准备阶段，要做好周密的科学论证，以提高决策的科学性、合理性。从简单追求引进外资数量过渡到注重提高外资的使用水平和质量上来，克服重项目，轻效益的思想，要加强项目的监控，应当建立一套外债预警系统，健全风险防范机制，防止多头管理，实行一个窗口对外。
六、严格执行贷款协议规定，充分发挥外资的使用效率。
政府相关部门对贷款项目执行中存在的资金严重不足，影响工程进度等方面的问题，应引起高度重视，提高认识，采取有力措施，多渠道、多方式地筹集配套资金，及时回补贷款资金，加快工程建设进度，以保证外债项目顺利进行。
七、加强对外债单位改制中的监督。
建议财政部门及主管部门要加强监督，对外债使用单位在重组、改制、兼并、破产过程中，采取有效措施，防止利用改制悬空债务的情况发生，确保债务责任的落实。否则将债台高筑，增加财政部门的负担，影响财政的宏观管理和调控能力。
八、采取有效措施，加大债务偿还工作力度，保证贷款顺利偿还。
首先，强化项目单位的还款意识，确立项目单位和担保单位的责任；其次，用制度和协议等措施予以约束和规范，以便及时了解掌握债务人经营和财务状况对项目单位的重大事项（如对外投资、合资、兼并、破产、利润、分配、领导人变更等实行报告制度，使之始终处于债权人和担保人监控之下，以避免逃债现象的发生）；再次，督促项目单位建立还贷准备金制度。最后，针对目前尚拖欠本息的项目单位成立专门的清债追债组织，加大清理力度，按照“谁借款、谁偿还、谁担保、谁负责”的原则，进行认真清理，必要时通过法制程序追收债务。对有扭亏为盈希望的项目，尽力给予扶持，促使其早日还贷。
九、加强对政府外债项目的监督力度和财务管理，规范会计核算。
财政作为政府外债的主管部门，应建立完善的监督管理机制，对项目单位，主管部门和财政内部贷款及配套资金的到位，使用情况进行跟踪监督检查，使项目执行中的截留，挤占挪用资金等违纪违规问题得到根本遏止。同时，财政部门及项目单位应严格执行国家和国际金融组织财务会计制度的规定，完善内部控制制度，规范会计行为，及时报送会计报表，为项目提款报账打好坚实基础。省财政部门应积极开展指导和培训工作，帮助市区（县）财政部门和项目单位人员较好地掌握政府外债的相关知识和会计核算知识，促进项目管理，提高项目效益。
（作者单位：铜川审计局）