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摘要：政府性债务是指政府部门和机构、融资平台公司、经费补助事业单位为公益性（基础性）项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务，以及地方政府（含政府部门和机构）为竞争性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。近几年各级政府债务规模不断扩大，政府财政压力随之加大，政府性债务风险逐步显现。笔者在对本县某年度本级政府性债务的审计调查的基础上浅析县级地方政府性债务的形成原因及风险防范对策。
关键词：县级政府性债务；成因分析；对策
中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）02-0-01
一、县级地方政府性债务的成因分析
县级政府性债务的形成有现行制度、体制等宏观方面的因素。2008年9月至2009年初，为了应对国际金融危机的严重冲击，国家货币政策始终保持在一个适度宽松的水平，适度宽松的货币政策和扩张的财政政策的推行，导致各级政府加大了各项基础设施建设的力度，基础设施建设和社会公共事业发展对资金需求不断增长。同时，县级政府性债务的形成也有经济发展增速与政府举债投入等微观方面的原因。调查结果显示，政府性债务的原因是多方面的。
（一）县政府为促进基础设施建设和社会公共事业发展举债投入，相关部门推波助力。在现行财政体制和各种改革需县政府配套的情况下支出责任不断增加，预算内可安排建设的资金增长不快，县政府的财力除用于工作人员的工资和政府及部门的正常运转外无法保证为改善居民生活环境、提高群众生活水平、完善社会保障体系、引导农民就业、增加农民收入、拉动内需促进经济平衡较快发展而需要的大量投入。地方政府和部门为缓解发展增速与财力不足之间的矛盾，不得不通过银行贷款、单位借款等融资手段。直接导致的结果是：
1.贷款及利息负担在导致政府性债务中的比重不断增大，融资公司、教育、医疗等部门的银行贷款每年需支付大量贷款利息。而同时医疗部门及教育部门普遍存在职工有息集资的现象，该部分职工集资利息一定程度牙扩大了政府性债务的规模。
2.工程欠款成为主要债务形式。集中体现在开发区（含工业园区）、教育部门和交通部门。
（二）专项经费投入不足，有偿集资形成债务。教育系统高中阶段有偿集资普遍用于弥补学校日常办公经费不足及建设发展需要。义务教育阶段的投入资金来源财政，高中阶段（含职业高中）为现代化教育验收而进行的校园硬件与软件建设投资需要自行筹集。在生源自然减少而经费逐年上升的情况下，教育系统高中阶段的资金缺口逐年扩大。如该县某高级中学为现代化教育验收投入资金约450万元，资金来源为自有资金外加借款，再加上日常经费缺口造成该校当年事业结余为-730万元。
（三）债务形成规模及管理情况未纳入部门单位领导班子考核，政府性债务控制和监管缺失。实行政绩考核，是促进地方经济社会实现较快发展的重要手段。各级政府现行的政绩考核制度，主要考核财政收入、招商引资、基础设施投入、居民收入等经济指标来衡量经济社会发展程度，还有信访等专项考核。没有将政府性债务纳入考核范围，造成个别部门没有长远观点及风险意识，投资搞政绩工程，一定程度上增加了政府的债务规模。
（四）债务控制机制缺失，举债行为未经科学论证与规划。举债多少、用途及偿还情况基本由各举债主体自行掌握，没有专门的部门或制度来对债务风险进行有效的防范和管理。彰显以下几个特点：一是举债主体分散，举债没有整体规划。二是个别项目投资随意，个别项目缺乏科学的可行性分析，存在超计划、超预算的情况。三是如期偿债制约措施缺位，造成部门和单位只考虑借钱不考虑还款来源和投资收益。
二、审计调查建议
从根本上讲，开源节流是偿还债务的积极手段。由于发展经济是一个渐进的过程，因此需要多措并举来化解政府债务形成的风险。
（一）建立科学的风险预警机制，适度控制政府性债务规模。结合财政、经济发展等相关指标，建立债务率，偿债率、资产负债率等一整套县级政府债务预警指标体系，在重要指标出现风险提示时，可以提醒有关部门及相关单位及早采取措施进行防范、控制和化解，防止出现债务管理的无政府状态。
（二）建立政府偿债渠道。将政府性债务全部纳入年度预算，报人大批准。通过增加审批手续，来自觉接受人大监督，增加风险防范层，从而避免部门、机构个体行为。具体来讲可以分层次进行，财政部门预算、单位部门预算和设立财政偿债专户等方面确保偿还政府性债务。
（三）发行公益性建设债券，将集资等行为规范化。当前我县正处在“城中村”等大型建设加速推进的过程中，公共基础建设和民生环境整治必然需要投入大量资金。若考虑发行公益性建设债券可以避免政府过度依赖银行融资，分散财务风险；将个人集资行为规范化即公开发行公益建设债券一方面可为部门和单位筹集到建设资金，另一方面可以促进地方各部门单位加强自我治理。进一步提高全县整体事务的规范性，使隐性债务显性化，债务管理规范化。
（四）有目标拉网式偿还。诸如长期拖欠的工程款进行有针对性的清理，纳入财政计划，防止不必要的工程质量问题及社会安全问题制约教育的发展。涉及财政转贷的产业化项目可实行跟踪服务机制，一方面为发展提供服务，另一方面可起到监督的作用，防止國有资产流失。
（五）明确政府性债务管理主体，设立债务审批制度。目前，除财政部门管理一部分政府性债务外，大量债务体现在政府的其他部门、单位，政府已直接或间接地成为债务主体，而且难以全面掌握债务的整体运行情况，因此需要明确债务管理主体部门。同时设立适当的审批权限，对无明确还款来源及资金周转规划的举债从严审批。如医疗部门楼房改造及设备更新时，要有充分的效益分析；教育部门高中阶段测算出科学的资金缺口，经过相关部门审批后方可进行下一步的资金筹集、使用、偿还工作。
（六）建立完善的党政领导考核机制，落实政府举债责任。将政府债务管理工作作为考核政府部门负责人的重要指标，对举债随意、如期不能偿还债务仍继续举债、债务非良性膨胀的单位，对债务率、偿债率在安全线以上仍继续举债且不注重管理债务的单位，要追究主要责任人的责任。科学确定干部考核指标，克服举债行为短期化，避免政绩工程。
（七）设立债务跟踪机制。以县为单位由财政等部门成立债务清理监督办公室，定期对政府性债务进行排查，排查的内容主要包括与政府性债务相关的部门、单位的债务使用规模、使用项目、使用效益、还债期限和偿债能力状况。本着“旧债不清，新债不生”的原则实行新增债务审批制度，确保整体债务规模处于安全状态，全面规避政府债务危机。
（八）多渠道筹措财政资金，提升政府财力。县财政部门在管理好财政性资金的同时加大预算外资金管理力度，严格实施“收支两条线”和“收缴分离”，及时归集所有政府性收费、基金收入，增加可用财力。还可以市场化运作如BT等方式，为政府基础设施建设提供资金来源，增强财政对经济发展的支撑能力，从而推进基础设施建设主体多元化。
关键词：县级政府性债务；成因分析；对策
中图分类号：F810.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）02-0-01
一、县级地方政府性债务的成因分析
县级政府性债务的形成有现行制度、体制等宏观方面的因素。2008年9月至2009年初，为了应对国际金融危机的严重冲击，国家货币政策始终保持在一个适度宽松的水平，适度宽松的货币政策和扩张的财政政策的推行，导致各级政府加大了各项基础设施建设的力度，基础设施建设和社会公共事业发展对资金需求不断增长。同时，县级政府性债务的形成也有经济发展增速与政府举债投入等微观方面的原因。调查结果显示，政府性债务的原因是多方面的。
（一）县政府为促进基础设施建设和社会公共事业发展举债投入，相关部门推波助力。在现行财政体制和各种改革需县政府配套的情况下支出责任不断增加，预算内可安排建设的资金增长不快，县政府的财力除用于工作人员的工资和政府及部门的正常运转外无法保证为改善居民生活环境、提高群众生活水平、完善社会保障体系、引导农民就业、增加农民收入、拉动内需促进经济平衡较快发展而需要的大量投入。地方政府和部门为缓解发展增速与财力不足之间的矛盾，不得不通过银行贷款、单位借款等融资手段。直接导致的结果是：
1.贷款及利息负担在导致政府性债务中的比重不断增大，融资公司、教育、医疗等部门的银行贷款每年需支付大量贷款利息。而同时医疗部门及教育部门普遍存在职工有息集资的现象，该部分职工集资利息一定程度牙扩大了政府性债务的规模。
2.工程欠款成为主要债务形式。集中体现在开发区（含工业园区）、教育部门和交通部门。
（二）专项经费投入不足，有偿集资形成债务。教育系统高中阶段有偿集资普遍用于弥补学校日常办公经费不足及建设发展需要。义务教育阶段的投入资金来源财政，高中阶段（含职业高中）为现代化教育验收而进行的校园硬件与软件建设投资需要自行筹集。在生源自然减少而经费逐年上升的情况下，教育系统高中阶段的资金缺口逐年扩大。如该县某高级中学为现代化教育验收投入资金约450万元，资金来源为自有资金外加借款，再加上日常经费缺口造成该校当年事业结余为-730万元。
（三）债务形成规模及管理情况未纳入部门单位领导班子考核，政府性债务控制和监管缺失。实行政绩考核，是促进地方经济社会实现较快发展的重要手段。各级政府现行的政绩考核制度，主要考核财政收入、招商引资、基础设施投入、居民收入等经济指标来衡量经济社会发展程度，还有信访等专项考核。没有将政府性债务纳入考核范围，造成个别部门没有长远观点及风险意识，投资搞政绩工程，一定程度上增加了政府的债务规模。
（四）债务控制机制缺失，举债行为未经科学论证与规划。举债多少、用途及偿还情况基本由各举债主体自行掌握，没有专门的部门或制度来对债务风险进行有效的防范和管理。彰显以下几个特点：一是举债主体分散，举债没有整体规划。二是个别项目投资随意，个别项目缺乏科学的可行性分析，存在超计划、超预算的情况。三是如期偿债制约措施缺位，造成部门和单位只考虑借钱不考虑还款来源和投资收益。
二、审计调查建议
从根本上讲，开源节流是偿还债务的积极手段。由于发展经济是一个渐进的过程，因此需要多措并举来化解政府债务形成的风险。
（一）建立科学的风险预警机制，适度控制政府性债务规模。结合财政、经济发展等相关指标，建立债务率，偿债率、资产负债率等一整套县级政府债务预警指标体系，在重要指标出现风险提示时，可以提醒有关部门及相关单位及早采取措施进行防范、控制和化解，防止出现债务管理的无政府状态。
（二）建立政府偿债渠道。将政府性债务全部纳入年度预算，报人大批准。通过增加审批手续，来自觉接受人大监督，增加风险防范层，从而避免部门、机构个体行为。具体来讲可以分层次进行，财政部门预算、单位部门预算和设立财政偿债专户等方面确保偿还政府性债务。
（三）发行公益性建设债券，将集资等行为规范化。当前我县正处在“城中村”等大型建设加速推进的过程中，公共基础建设和民生环境整治必然需要投入大量资金。若考虑发行公益性建设债券可以避免政府过度依赖银行融资，分散财务风险；将个人集资行为规范化即公开发行公益建设债券一方面可为部门和单位筹集到建设资金，另一方面可以促进地方各部门单位加强自我治理。进一步提高全县整体事务的规范性，使隐性债务显性化，债务管理规范化。
（四）有目标拉网式偿还。诸如长期拖欠的工程款进行有针对性的清理，纳入财政计划，防止不必要的工程质量问题及社会安全问题制约教育的发展。涉及财政转贷的产业化项目可实行跟踪服务机制，一方面为发展提供服务，另一方面可起到监督的作用，防止國有资产流失。
（五）明确政府性债务管理主体，设立债务审批制度。目前，除财政部门管理一部分政府性债务外，大量债务体现在政府的其他部门、单位，政府已直接或间接地成为债务主体，而且难以全面掌握债务的整体运行情况，因此需要明确债务管理主体部门。同时设立适当的审批权限，对无明确还款来源及资金周转规划的举债从严审批。如医疗部门楼房改造及设备更新时，要有充分的效益分析；教育部门高中阶段测算出科学的资金缺口，经过相关部门审批后方可进行下一步的资金筹集、使用、偿还工作。
（六）建立完善的党政领导考核机制，落实政府举债责任。将政府债务管理工作作为考核政府部门负责人的重要指标，对举债随意、如期不能偿还债务仍继续举债、债务非良性膨胀的单位，对债务率、偿债率在安全线以上仍继续举债且不注重管理债务的单位，要追究主要责任人的责任。科学确定干部考核指标，克服举债行为短期化，避免政绩工程。
（七）设立债务跟踪机制。以县为单位由财政等部门成立债务清理监督办公室，定期对政府性债务进行排查，排查的内容主要包括与政府性债务相关的部门、单位的债务使用规模、使用项目、使用效益、还债期限和偿债能力状况。本着“旧债不清，新债不生”的原则实行新增债务审批制度，确保整体债务规模处于安全状态，全面规避政府债务危机。
（八）多渠道筹措财政资金，提升政府财力。县财政部门在管理好财政性资金的同时加大预算外资金管理力度，严格实施“收支两条线”和“收缴分离”，及时归集所有政府性收费、基金收入，增加可用财力。还可以市场化运作如BT等方式，为政府基础设施建设提供资金来源，增强财政对经济发展的支撑能力，从而推进基础设施建设主体多元化。