摘要:人民监督员制度对于加强检察机关自侦案件的监督、规范职务犯罪侦查权的行使起到了重要作用。但该项制度在运行过程中也出现了一些问题,引起学界和实务界较多的争议。因此,亟需对该项制度予以完善,包括明确对人民监督员资格条件、产生方式和程序、权利和义务等有关规定,实现人民监督员听案审查制度、健全人民监督员培训、管理制度等。
　　关键词:人民监督员 自侦案件 立法完善
　　
　　高检院常务副检察长张耕曾在《检察日报》上撰文指出,"检察机关要共同关心这项改革,关心人民监督员制度的建立和完善。特别是检察机关的领导同志要善于总揽全局,协调各方,组成合力,攻坚克难,将试点工作不断引向深入。"下面,笔者将结合此项工作的实际,就如何完善这项制度提出自己的一些看法。
　　一、明确人民监督员资格条件
　　对于人民监督员的资格条件,应当从两个方面加以考虑:一是要能够胜任对检察机关直接受理侦查案件的监督职责,二是要能够充分地代表人民的意愿,即要有广泛的代表性。作为人民监督员要能够胜任对检察机关直接受理侦查案件的监督,其先决条件就是必须具备相当的专业素质,否则,外行监督内行,监督便会步入形式化和象征化,实行人民监督员制度就成为"作秀"或摆设的"花瓶"。同时,人民监督员代表人民对检察机关的执法活动进行监督,要充分体现人民的意愿,必须彻底淡化"官方"色彩,这就要求人民监督员还应当"平民化"。鉴于上述考虑,笔者认为,为保证监督工作的到位,应该把规定一些限制条件作为人民监督员任职资格的前置要求。人民监督员的资格条件可以参照人民代表资格条件和检察官资格条件提出,除修订后的《规定》中列举的五项条件外,特别是在政治思想方面,要为人正直、公道、正派、热爱检察工作,在当地群众中有较高的声誉,年龄上不仅要有下限,而且要有上限。上限以60周岁为好。年龄过大,精力有限,不能适应工作。为监督案件的需要,人民监督员的文化程度应在大专以上并要有相当的法律知识和其他专业知识。在限制条款上,应明确党委、政府及其组成部门的负责人,人大常委会组成人员,公检法司、国家安全机关的现职人员,执业律师、人民陪审员等不宜担任人民监督员,人大代表本身拥有法定监督权,因此担任人民监督员也不宜过多,大型国有企业的主要领导本职事务繁忙也不宜担任人民监督员,以保证人民监督员执法时的公正性。
　　二、完善人民监督员产生方式和程序
　　修订后的《规定》提出人民监督员由机关团体、企事业单位和基层组织经民主推荐、征得本人同意、考察后确认。但这一规定在实践中难以运行与操作。首先,有哪些机关、团体、企事业单位和基层组织推荐无法确定,而实际上往往出现先确定人选后通知单位的情形;其次,如果有些人既没有工作单位,也没加入任何团体,那么这些人是否就当然被取消了成为人民监督员的资格。笔者认为,在即将对人民监督员制度进行立法的时候,不妨考虑改变目前由检察机关决定人民监督员人选和任期的模式,确立相对开放的人民监督员产生和更新机制。人民监督员可采用选举和聘任两种模式。选举的程序既可以采取公布条件、自愿报名、单位或人民群众推荐、若干群众提名,也可以采取地方党委根据法定资格条件提出。各种提名均须报经同级人大常委会审查,然后交由公民在选举人民代表同时进行,聘任的程序是由人民检察院根据案件的情况提名聘请高素质、具有某项专长的学者、专家为人民监督员,报同级人大常委会审查批准。聘请有一定特长的专家、学者担任人民监督员,能充分发挥检察人员和人民监督员优势互补的实力,保证案件的监督质量,提高诉讼效率。另外,还应当建立相应的候选、公告、异议、确认以及更换程序。经选举和聘任程序产生的人民监督员均应由同级人大常委会颁发证书 。
　　三、明确人民监督员的权利和义务
　　修订后的《规定》虽已零碎地提到了人民监督员的一些权利,但不够系统、细化。笔者认为,人民监督员在履行职务时应有以下权利:(1)人民监督员有权参加上级检察院、人大、政法委对本院直接受理侦查案件的执法检查活动,接受人民群众对检察人员的投诉。(2)向本院及上级院的纪检监察等部门转交检举、控告。(3)有权查阅除检察工作秘密以外的其他相关卷宗、各部门基础资料。(4)有权在检察人员配合下,向案件当事人、证人了解情况,有权要求检察人员就相关案件及法律适用作出说明。(5)依法履行职责不受任何机关、社会团体及个人的干涉。除因人民监督员自身情况发生改变,如患上精神疾病、被依法剥夺政治权利、丧失行为能力等而不适合继续担任人民监督员,或者在履职期间有不公正行为等情形外,其人民监督员资格不得被取消。(6)有获得劳动报酬、人身财产和住所安全受法律保护,参加各种培训,提出申诉或控告,依法履行职务不受追究的权利。
　　在我国权利和义务是对等的。人民监督员在享受权利的同时,也应履行与检察官同等义务。人民监督员参加案件监督工作,应当履行下列义务:(1)严格遵守宪法和法律。(2)履行职责必须从维护国家利益、公共利益,维护自然人、法人和其他组织的合法权益出发,以事实为根据,以法律为准绳。(3)清正廉明,忠于职守,遵守纪律,恪守职业道德。(4)应当保守秘密,不得对其他人民监督员施加不正当影响。不得泄露评议表决情况,接受法律和人民群众的监督。(5)不得私自会见本案当事人及其委托人,不得接受案件当事人及其委托人宴请、财物。人民监督员因滥用职权、徇私枉法、玩忽职守或者其他违法行为造成严重后果的,应与职业检察官同等处理。
　　四、实行人民监督员听案审查制度
　　对"应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定"或"应当立案而不立案或不应当立案而立案"等情况的案件,人民监督员有权听案审查。即首先由案件承办人汇报案情,让人民监督员清楚案件基本事实、相关证据、存在的问题,相关的法律法规包括罪名概念、立案标准、司法解释,以及拟对案件的处理理由;其次由人民监督员对有关材料进行审查,核对证据和事实;最后由人民监督员集体讨论后无记名投票表决,以此确保结果的公正性。这样,一方面可以监督检察机关决策情况,防止违法违纪行为的发生;另一方面,通过中立的人民监督员进行监督,可以有效防止举报人的对立情绪,缓解社会矛盾,杜绝不稳定因素的发生。
　　五、建立健全人民监督员培训制度
　　在现代社会,培训不仅是人力资源开发的必要手段,也是组织成员个体发展的必需。要对案件作出正确的监督,仅有一般性的知识经验显然是不够的,因此,在人民监督员就职前进行一定的培训也是非常必要的。人民监督员培训是指检察机关根据人民监督员履行职责的需要,按照修订后的《规定》的要求有计划、有组织地对人民监督员进行以提高政治素质、业务能力和工作绩效为主要目的教育和训练活动,它是人民监督员管理系统的一项重要职能。借鉴外国的先进做法与顺应司法实践的要求,我国立法可考虑规定在人民监督员正式参与监督工作之前,人民检察院应对其进行必要的法律培训。由于检察工作的特殊性和专业性,决定了人民监督员培训目标的设计、培训内容、组织形式等方面必须适应履行监督职责的实际需要。要通过教育和训练,使人民监督员具有以下两方面的专业素质。一是具有良好的法律意识。担任人民监督员,不仅是要掌握法律知识,而且要求具有良好的法律意识。所谓具有法律意识,就是要能将案件上升到理性的层次来进行考虑,也就是说,担任人民监督员,不是简单机械地直接套用法律条文就合格了,而是要从法理的层面来认识有关法律事实,对之进行深刻的分析,在此基础上适用法律。二是掌握系统的刑事法律理论。具有较深厚的刑事法律理论功底是人民监督员的直接要求,人民监督员不仅要熟悉有关刑事法律的条文规定,同时应当较全面掌握刑事法律理论。理论是法律实践的指导,只有具备较深厚的理论功底,才可能在适用法律时不仅知其然,而且知其所以然,并能举一反三,从而正确认识、分析具体案件中的法律事实和法律关系。
　　六、建立人民监督员的管理制度
　　人民监督员的管理是检察机关为保证直接受理侦查案件监督工作的正常运行、实行国家法治目标,针对人民监督员工作而实施的组织、计划、协调和控制等活动。在检察管理领域,我们为确保人民监督员管理的有序和有效而建立的管理规则和机制、所采取的管理方法和手段等,形成了一系列人民监督员管理制度。为了保证人民监督员监督职能的实现,对人民监督员进行科学、规范、有效的管理,保证人民监督员的高素质,保证监督工作的效率而设立的人民监督员管理制度,不仅是我国检察制度的重要组成部分,也是国家司法管理活动的一项内容。人民监督员的实行将会涉及一系列管理问题,如人民监督员资格的审查、人民监督员审查案件的通知、人民监督员费用的管理和发放等等。因此,有必要系统地建立从高检院到各基层检察院的人民监督员管理机构,该管理机构既要负责组织和督促人民监督员依法履行监督义务,又要负责与有关单位如人民监督员的所在单位进行协调,以保护人民监督员的应有权利。此外,这个机构还应具有相当的权威性,既有权对人民监督员的违纪行为进行处理,又有权对社会上妨碍人民监督员履行职责的单位和个人进行处罚。为了防止行政机关对人民监督员施加不正当影响及监督活动的地方化,监督管理工作应由人民检察院自上而下统一进行。而不宜隶属于同级党委、人民政府的其他任何行政机关负责。
　　作者简介:杨细顺,男,汉族,出生年月(1981.08-),温州市人民检察院反贪污贿赂局干警,研究方向为刑事诉讼理论。