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党的十九大报告提出，“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，”“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”。为深入贯彻落实党的十九大精神，近日，作者本人带领青海省人大常委会有关副秘书长、法制委员会的同志到省内有关地区，通过调研、座谈、走访等方式了解了具有立法权的市州县人大发挥立法主导作用的情况，并对本届省人大常委会发挥立法主导作用情况归纳梳理、总结经验、剖析问题，形成了一些思考。
一、主要做法及成效
青海省具有立法权的人大及其常委会注重加强对立法工作的组织协调，发挥在立项、起草、论证、审议等重点环节中的主导作用，为法治青海建设作出了积极努力。
（一）注重组织和立项环节的主导。一是依法赋予设区的市和自治州地方立法权。2016年，省人大常委会按照“成熟一批、批准一批”的原则，依法作出决定，分两批批准了海东市和6个自治州的地方立法权。二是加强组织协调。省人大常委会每年年初召开全省立法计划工作会议，通报当年立法计划和报批计划，安排部署立法工作。三是编制立法规划和年度立法计划。具有立法权的人大常委会在届初编制五年立法规划，每年初制订年度立法计划，增强了立法工作的计划性和主导性。如本届省人大常委会2013年编制2013年～2017年立法规划，2016年对立法规划项目作了研究和调整，新增立法项目13件，调出立法项目11件，确定立法项目33件。四是注重建立相关制度。五年来省人大常委会修订《青海省人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》，制定《健全立法機制提高立法质量意见》《青海省人民代表大会常务委员会立法项目征集和论证工作规范》等。西宁、黄南等市州人大制定立法程序规定，从制度、机制和程序上推动了人大对立法工作的主导。
（二）注重起草和审议环节的主导。一是拓宽法规起草途径。省人大常委会探索建立由省人大相关专工委组织起草综合性、全局性、基础性的法规草案制度。省十二届人大常委会自主修订了省选举法实施细则，代表法实施办法，人大常委会决定重大事项的规定，乡、民族乡、镇人民代表大会工作条例等；组织起草并审议通过了青海省生态文明建设促进条例，这是常委会当年立项、当年起草、当年审议的自主性、先行性、创制性立法。二是推进立法协调。2015年，省人大常委会法工委与省政协社会法制委签署《关于建立立法协商工作制度的备忘录》，在制定有关法规过程中，主动征求和吸纳民主党派、政协委员、党外人士的意见建议。三是建立基层立法联系点。2016年，省人大常委会建立12家基层立法联系点，有关市州人大常委会也相继建立基层立法联系点，确保了立法工作通民意、接地气，务实管用。四是加强重点领域立法。坚持立法决策和改革决策相适应，如省人大常委会审议通过的三江源国家公园条例（试行）、农村扶贫开发条例、湿地保护条例、物业管理条例，西宁市制定的大气污染防治条例，各自治州制定的民族团结进步条例等，依法保障了中央和省委重大决策部署的贯彻落实。五是坚持立法解决问题。省、市州、自治县人大在立法过程中始终坚持问题导向，立足当地实际，突出地域特征、地方特点、民族特色，坚持精细精准立法，明确相关规定，既增强了条例的可操作性，又维护了法制统一，保障了公民、组织的合法权益。
（三）注重评估和清理环节的主导。2014年，省人大常委会组织开展青海省科技进步、未成年人保护两个条例“立法后评估”和节约能源、水土保持两个实施办法“立法回头看”，广泛调研分析，充分听取意见，不断提高立法的针对性和操作性。2017年，省人大常委会对现行有效的生态保护方面的法规条例进行集中清理，共清理出不合时宜的法规条例40件，提出了具体的修改措施和进度安排，以确保国家法制统一。门源县人大常委会注重对自治条例实施情况的跟踪和评估，根据评估结果，于2006年和2014年先后两次对自治条例作了修改。
二、存在的问题和困难
青海省具有立法权的各级人大及其常委会在发挥立法主导作用方面，做了大量有效工作，取得了显著成效，但与党的十九大报告对人大立法工作的要求相比，还有较大差距。主要表现在：
（一）立法意识不够强，主导方式方法弱化。按照宪法及相关法律规定，人大的主要职责之一是立法，人大有责任主导自己权限范围内的立法过程。从调研情况看，青海省一些市州人大尤其是基层人大工作者对立法工作重视还不够到位，立法的积极性不够高，对立法主导作用的认识尚有差距，立法的指导思想、工作方法、工作模式还习惯于老办法、老套路。由于人大主动意识不足，立法计划容易形成“拼盘”状态，一些立法必要性、可行性不够强的法规条例被列入立法计划，而一些事关全局性、综合性的重要法规条例，由于起草难度大，列入立法计划不够及时有效。
（二）立法机制不够完善，主导制度缺失。一是省人大有些专门委员会对州县人大立法工作指导不够有力，特别是法规草案调研起草过程中提前介入还不够到位，专门委员会指导、把关作用有待进一步发挥。二是一些州县级人大在立项、起草、审议、修改、表决等环节尚未建立规范的工作制度，尚未完全做到科学立法、民主立法、依法立法。三是立法过程主导缺位，依赖性较强。目前，青海省州、县人大绝大多数条例草案的起草和前期论证工作主要依靠政府部门，通常采取政府主管部门、政府法制工作机构、人大法制委员会各管一段的“接力式”工作模式，人大提前介入不够主动及时，存在“等米下锅”的现象，制约了立法主导作用的有效发挥和立法效率的提高。
（三）立法队伍不够有力，主导能力不足。一是常委会组成人员知识结构不够合理、专职组成人员比例偏低，比如黄南州人大常委会现有组成人员35人，其中法律专业人员仅有1人，占比不足3%；门源县人大常委会组成人员中没有从事法律工作的专业人员。二是各地人大机关编制普遍紧缺，立法工作力量薄弱，各自治县人大虽然设立了法制机构，均是“一人委”，人员配备与工作任务不相匹配，难以适应立法新任务新要求的形势需要。 三、改进工作的几点思考
全面贯彻落实党的十九大精神，充分发挥人大在立法中的主导作用，是当前立法工作亟待解决的突出问题，应着力从以下几个方面考虑。
（一）强化立法主导意识，处理好“四个关系”。人大主导立法，不是人大在立法工作中大包大揽，主要是加强组织协调和服务保障，促成各方面通力合作，在人大主导下共同做好立法工作。一是處理好人大主导和党委领导的关系。认真贯彻落实省委关于进一步加强和改进党领导立法工作的实施意见，党委关注的重大事项，人大要主动跨前一步，开展相关研究；党委认为需要立法的事项，特别是“于法有据”的重大改革事项，人大要及时组织有关方面积极研究起草；遇到涉及重大制度改革决策，事关人民群众切身利益的重点问题，以及一些比较敏感问题的决策，主动向党委请示报告，确保党的主张通过法定程序成为人民意志。二是处理好人大主导和发挥政府作用的关系。在立项方面，应建立人大和政府法制部门之间有效的沟通协调机制，共同组织把关、协调掌控立法项目。在法规起草审议方面，无论是人大组织起草还是由人大牵头起草，都要与政府有关部门会同协商，完善相应协商机制，政府应主动支持和配合。三是处理好人民代表大会和人大常委会立法的关系。充分发挥人代会的立法职能，应选择一些经济社会发展大局和人民群众关注的重要法规案，提请人民代表大会审议。充分吸纳人大代表广泛参与立法调研、起草、审议工作，发挥代表主体作用。四是处理好人大主导和公众参与的关系。通过座谈、听证、评估、公布法规草案等形式扩大公民有序参与立法途径，通过网络平台等形式广泛听取人民群众的意见建议，深入开展立法调研和协调，充分发挥立法专家在立法工作中的智囊作用等，提高公众参与立法政治生活，强化权力救济途径，形成立法工作的共同意志。
（二）完善主导立法制度，促进立法工作制度化规范化。深入研究制约人大发挥立法主导作用的机制问题，从立法计划编制、立法前期调研、法规起草、法规草案提出、修改、协调、审议、表决等立法各个环节到法规清理、法规评估、备案审查等各项工作中，逐步建立健全人大主导立法工作的相关制度，将人大主导立法工作纳入制度化、规范化轨道。在法规起草环节，进一步拓展法规草案起草渠道，采取由人大相关委员会牵头，政府法制部门、相关厅局、专家学者共同参与的起草方式。在法规审议环节，尝试采取“二审三表决”模式，留足审议修改时间，使常委会组成人员在审议时能够充分讨论和发表意见建议，并使人大有关专委会和常委会法制工作机构有充足的时间予以调研、论证、协调和修改；在省级地方性法规专审阶段，应充分发挥各专门委员会“专”的作用，必要时可探索实行专门委员会“二审”制度。在法规表决环节，对在审议过程中存在不同意见和争议较大的重要条款，探索开展单独表决机制。地方人大及其常委会要善于、敢于使用搁置审议、发回修改、暂不表决、否决草案重新起草等程序方式来确保立法质量。
（三）加强立法机构和队伍建设，为人大主导立法提供组织和人才保障。一是相关部门应研究解决本省各级人大常委会组成人员中法律专业人员匮乏，专职组成人员比例低和人大机关工作人员编制普遍紧缺等突出问题，认真贯彻落实党的十八届四中全会决定关于“增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度”，党的十九大报告关于“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”等重大决策，加强人大法制机构和立法队伍建设。二是各级人大应及时向同级党委报告立法队伍建设状况，积极争取党委支持。同时，应加强现有立法人员的培训培养和锻炼提高。省人大常委会要办好法制机构立法工作人员和人大干部培训班，加强对基层人大立法业务的指导和帮助；认真贯彻落实《关于进一步加强省人大专门委员会审查报批法规条例工作的意见》，提前介入和组织协调，及时解决立法进程中出现的各类矛盾和问题。市州和民族自治县人大应通过学历教育、业务培训、挂职锻炼和培养提高等方式，增强现有立法工作人员专业素质，建设一支政治强、业务精、作风好的立法干部队伍，为全面贯彻落实党的十九大精神，切实发挥人大立法主导作用提供坚强的组织保障。
（作者系青海省人大常委会副主任）
一、主要做法及成效
青海省具有立法权的人大及其常委会注重加强对立法工作的组织协调，发挥在立项、起草、论证、审议等重点环节中的主导作用，为法治青海建设作出了积极努力。
（一）注重组织和立项环节的主导。一是依法赋予设区的市和自治州地方立法权。2016年，省人大常委会按照“成熟一批、批准一批”的原则，依法作出决定，分两批批准了海东市和6个自治州的地方立法权。二是加强组织协调。省人大常委会每年年初召开全省立法计划工作会议，通报当年立法计划和报批计划，安排部署立法工作。三是编制立法规划和年度立法计划。具有立法权的人大常委会在届初编制五年立法规划，每年初制订年度立法计划，增强了立法工作的计划性和主导性。如本届省人大常委会2013年编制2013年～2017年立法规划，2016年对立法规划项目作了研究和调整，新增立法项目13件，调出立法项目11件，确定立法项目33件。四是注重建立相关制度。五年来省人大常委会修订《青海省人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》，制定《健全立法機制提高立法质量意见》《青海省人民代表大会常务委员会立法项目征集和论证工作规范》等。西宁、黄南等市州人大制定立法程序规定，从制度、机制和程序上推动了人大对立法工作的主导。
（二）注重起草和审议环节的主导。一是拓宽法规起草途径。省人大常委会探索建立由省人大相关专工委组织起草综合性、全局性、基础性的法规草案制度。省十二届人大常委会自主修订了省选举法实施细则，代表法实施办法，人大常委会决定重大事项的规定，乡、民族乡、镇人民代表大会工作条例等；组织起草并审议通过了青海省生态文明建设促进条例，这是常委会当年立项、当年起草、当年审议的自主性、先行性、创制性立法。二是推进立法协调。2015年，省人大常委会法工委与省政协社会法制委签署《关于建立立法协商工作制度的备忘录》，在制定有关法规过程中，主动征求和吸纳民主党派、政协委员、党外人士的意见建议。三是建立基层立法联系点。2016年，省人大常委会建立12家基层立法联系点，有关市州人大常委会也相继建立基层立法联系点，确保了立法工作通民意、接地气，务实管用。四是加强重点领域立法。坚持立法决策和改革决策相适应，如省人大常委会审议通过的三江源国家公园条例（试行）、农村扶贫开发条例、湿地保护条例、物业管理条例，西宁市制定的大气污染防治条例，各自治州制定的民族团结进步条例等，依法保障了中央和省委重大决策部署的贯彻落实。五是坚持立法解决问题。省、市州、自治县人大在立法过程中始终坚持问题导向，立足当地实际，突出地域特征、地方特点、民族特色，坚持精细精准立法，明确相关规定，既增强了条例的可操作性，又维护了法制统一，保障了公民、组织的合法权益。
（三）注重评估和清理环节的主导。2014年，省人大常委会组织开展青海省科技进步、未成年人保护两个条例“立法后评估”和节约能源、水土保持两个实施办法“立法回头看”，广泛调研分析，充分听取意见，不断提高立法的针对性和操作性。2017年，省人大常委会对现行有效的生态保护方面的法规条例进行集中清理，共清理出不合时宜的法规条例40件，提出了具体的修改措施和进度安排，以确保国家法制统一。门源县人大常委会注重对自治条例实施情况的跟踪和评估，根据评估结果，于2006年和2014年先后两次对自治条例作了修改。
二、存在的问题和困难
青海省具有立法权的各级人大及其常委会在发挥立法主导作用方面，做了大量有效工作，取得了显著成效，但与党的十九大报告对人大立法工作的要求相比，还有较大差距。主要表现在：
（一）立法意识不够强，主导方式方法弱化。按照宪法及相关法律规定，人大的主要职责之一是立法，人大有责任主导自己权限范围内的立法过程。从调研情况看，青海省一些市州人大尤其是基层人大工作者对立法工作重视还不够到位，立法的积极性不够高，对立法主导作用的认识尚有差距，立法的指导思想、工作方法、工作模式还习惯于老办法、老套路。由于人大主动意识不足，立法计划容易形成“拼盘”状态，一些立法必要性、可行性不够强的法规条例被列入立法计划，而一些事关全局性、综合性的重要法规条例，由于起草难度大，列入立法计划不够及时有效。
（二）立法机制不够完善，主导制度缺失。一是省人大有些专门委员会对州县人大立法工作指导不够有力，特别是法规草案调研起草过程中提前介入还不够到位，专门委员会指导、把关作用有待进一步发挥。二是一些州县级人大在立项、起草、审议、修改、表决等环节尚未建立规范的工作制度，尚未完全做到科学立法、民主立法、依法立法。三是立法过程主导缺位，依赖性较强。目前，青海省州、县人大绝大多数条例草案的起草和前期论证工作主要依靠政府部门，通常采取政府主管部门、政府法制工作机构、人大法制委员会各管一段的“接力式”工作模式，人大提前介入不够主动及时，存在“等米下锅”的现象，制约了立法主导作用的有效发挥和立法效率的提高。
（三）立法队伍不够有力，主导能力不足。一是常委会组成人员知识结构不够合理、专职组成人员比例偏低，比如黄南州人大常委会现有组成人员35人，其中法律专业人员仅有1人，占比不足3%；门源县人大常委会组成人员中没有从事法律工作的专业人员。二是各地人大机关编制普遍紧缺，立法工作力量薄弱，各自治县人大虽然设立了法制机构，均是“一人委”，人员配备与工作任务不相匹配，难以适应立法新任务新要求的形势需要。 三、改进工作的几点思考
全面贯彻落实党的十九大精神，充分发挥人大在立法中的主导作用，是当前立法工作亟待解决的突出问题，应着力从以下几个方面考虑。
（一）强化立法主导意识，处理好“四个关系”。人大主导立法，不是人大在立法工作中大包大揽，主要是加强组织协调和服务保障，促成各方面通力合作，在人大主导下共同做好立法工作。一是處理好人大主导和党委领导的关系。认真贯彻落实省委关于进一步加强和改进党领导立法工作的实施意见，党委关注的重大事项，人大要主动跨前一步，开展相关研究；党委认为需要立法的事项，特别是“于法有据”的重大改革事项，人大要及时组织有关方面积极研究起草；遇到涉及重大制度改革决策，事关人民群众切身利益的重点问题，以及一些比较敏感问题的决策，主动向党委请示报告，确保党的主张通过法定程序成为人民意志。二是处理好人大主导和发挥政府作用的关系。在立项方面，应建立人大和政府法制部门之间有效的沟通协调机制，共同组织把关、协调掌控立法项目。在法规起草审议方面，无论是人大组织起草还是由人大牵头起草，都要与政府有关部门会同协商，完善相应协商机制，政府应主动支持和配合。三是处理好人民代表大会和人大常委会立法的关系。充分发挥人代会的立法职能，应选择一些经济社会发展大局和人民群众关注的重要法规案，提请人民代表大会审议。充分吸纳人大代表广泛参与立法调研、起草、审议工作，发挥代表主体作用。四是处理好人大主导和公众参与的关系。通过座谈、听证、评估、公布法规草案等形式扩大公民有序参与立法途径，通过网络平台等形式广泛听取人民群众的意见建议，深入开展立法调研和协调，充分发挥立法专家在立法工作中的智囊作用等，提高公众参与立法政治生活，强化权力救济途径，形成立法工作的共同意志。
（二）完善主导立法制度，促进立法工作制度化规范化。深入研究制约人大发挥立法主导作用的机制问题，从立法计划编制、立法前期调研、法规起草、法规草案提出、修改、协调、审议、表决等立法各个环节到法规清理、法规评估、备案审查等各项工作中，逐步建立健全人大主导立法工作的相关制度，将人大主导立法工作纳入制度化、规范化轨道。在法规起草环节，进一步拓展法规草案起草渠道，采取由人大相关委员会牵头，政府法制部门、相关厅局、专家学者共同参与的起草方式。在法规审议环节，尝试采取“二审三表决”模式，留足审议修改时间，使常委会组成人员在审议时能够充分讨论和发表意见建议，并使人大有关专委会和常委会法制工作机构有充足的时间予以调研、论证、协调和修改；在省级地方性法规专审阶段，应充分发挥各专门委员会“专”的作用，必要时可探索实行专门委员会“二审”制度。在法规表决环节，对在审议过程中存在不同意见和争议较大的重要条款，探索开展单独表决机制。地方人大及其常委会要善于、敢于使用搁置审议、发回修改、暂不表决、否决草案重新起草等程序方式来确保立法质量。
（三）加强立法机构和队伍建设，为人大主导立法提供组织和人才保障。一是相关部门应研究解决本省各级人大常委会组成人员中法律专业人员匮乏，专职组成人员比例低和人大机关工作人员编制普遍紧缺等突出问题，认真贯彻落实党的十八届四中全会决定关于“增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度”，党的十九大报告关于“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”等重大决策，加强人大法制机构和立法队伍建设。二是各级人大应及时向同级党委报告立法队伍建设状况，积极争取党委支持。同时，应加强现有立法人员的培训培养和锻炼提高。省人大常委会要办好法制机构立法工作人员和人大干部培训班，加强对基层人大立法业务的指导和帮助；认真贯彻落实《关于进一步加强省人大专门委员会审查报批法规条例工作的意见》，提前介入和组织协调，及时解决立法进程中出现的各类矛盾和问题。市州和民族自治县人大应通过学历教育、业务培训、挂职锻炼和培养提高等方式，增强现有立法工作人员专业素质，建设一支政治强、业务精、作风好的立法干部队伍，为全面贯彻落实党的十九大精神，切实发挥人大立法主导作用提供坚强的组织保障。
（作者系青海省人大常委会副主任）