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[摘 要] 现代社会的多元化和复杂多变决定了单靠政府机制、市场机制或社会机制都不能实现有效社会治理，因此要通过重塑政府组织、企业组织和社会组织之间的关系来完善社会治理体系。随着我国社会治理体制改革的不断推进，政府组织、企业组织及社会组织的结构和职能不断优化，多元共治的合作治理格局正在建立和完善。
[关键词] 社会治理；结构重塑；进路分析
[基金项目] 全国行政学院科研合作基金课题2015年度项目：《城市基层社会治理中的合作机制问题研究》（15HZKT116）； 青岛市委党校2015年校级课题：《社会治理体制创新中的合作机制建构问题研究》[青校发（2015）19号]
[作者简介] 孙 涛（1981—），山东淄博人，中共青岛市委党校（青岛行政学院）讲师，法学博士，主要研究方向为社会治理。
[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1671-198X（2016）04-0016-06 [收稿日期] 2016-01-25
美国公共管理学大师戴维·奥斯本等人提出，公共部门、私营部门及第三部门具有各自的比较优势和比较劣势，通过对比得出结论，私营部门及第三部门的比较劣势恰好是公共部门的比较优势之所在，而二者的比较优势却又恰好是公共部门之比较劣势。[1]改革开放三十多年来，国家、市场和社会已经成为社会治理的基本结构要素，“有为政府、有效市场、有机社会”成为国家治理现代化的重要基础，而治理与善治理论则对多元主体间互动机制的建立提供了依据。十八届三中全会提出了社会治理命题，为社会治理体制改革指明了方向。本文探索社会治理主体关系的重构，研究如何发挥各类治理主体自身的比较优势，努力减少或避免比较劣势，在合理分工合作的基础上实现“集体行动”，在此基础上系统分析我国社会治理体制改革的进路与成就。
在全面深化改革的新形势下，社会治理领域面临前所未有的机遇和挑战，我国党委政府顺应形势变化，深化社会治理体制改革，在促进不同社会治理主体合作方面采取了大量切实有效的措施，多元共治的合作治理格局正在建立和完善。政府部门增强了社会治理和公共服务职能，主导作用进一步显现。各类市场组织作为社会治理的重要主体，承担了越来越多的社会责任。社会组织作为社会治理的重要载体，协同社会治理能力不断增强。
一、社会治理体系中政府主导能力不断提升
（一）政府社会治理理念持续转变，社会治理能力进一步增强
政府行政理念具有先导作用，在一定程度上决定了政府在社会治理中的具体行动。早在党的十六大上，社会管理作为社会建设的重要内容，从构建社会主义和谐社会的高度被纳入党委政府重大战略。党的十八届三中全会首次正式使用了社会治理这一概念，虽然与社会管理只有一字之差，却体现了党执政理念的升华，代表了政府行政理念的发展方向。从提出加强和创新社会管理以来，政府社会管理理念逐步从传统走向现代，正在从“管理政府”向“服务政府”转变。治理理念正式提出后，政府与社会的关系正在经历重新定位和关系重构，各级政府正在划清自身职责边界，把自己“不用管”“管不了”或“管不好”的事情交给市场和社会来做，逐渐形成政府、市场与社会之间的良性互动。政府控制和管理社会的观念逐步让位于引导、服务、整合、调控的理念，强调民间社会的自我组织和自我管理能力，突出社会的独立性、自治性和自主性。政府在社会治理中的平等与合作理念逐步增强，通过培育发展社会组织，促进民间社会成长发育，激发社会组织活力，尊重市场主体的地位，发挥市场机制在社会治理和公共服务中的作用，建立不同治理主体之间的“伙伴关系”已初步达成共识。政府在社会治理中的参与理念和协商理念不断增强，实现政府社会管理向共同治理转变，政府已经认识到需要充分发挥公众参与的力量，让社会力量成为社会治理的监督者和参与者，发挥社会力量对公共权力的制约平衡作用。在社会治理事务处理中，协商理念日益深入，通过各种形式的民主协商实现有效的社会治理和改革成果的共享。
随着公共服务型政府理念的深入实践，政府社会治理职能不断增强，正在由经济建设型政府向公共服务型政府转型。自加强和创新社会管理战略提出以来，政府强化了它在关键领域和部门的社会治理职能。一是完善社会治安综合治理机制，进一步强化了对社会安全的管控，维护社会稳定和社会秩序。在政府主导的基础上，坚持齐抓共管，依靠社会力量，发挥群众作用，运用政治、经济、行政、法律、文化、教育等多种手段维护社会秩序，为我国经济社会发展创造了稳定的宏观环境。二是强化劳动就业服务职能，创造良好的就业环境，提高社会就业率。我国政府始终把就业作为保障和改善民生的重大任务，在保持经济稳定增长的前提下，长期采取积极的就业政策，通过开展技术培训增强就业技能，通过调整经济结构增加就业岗位，通过改革选人用人机制促进就业公正，通过营造良好就业环境促进就业观念转变。三是完善社会保障制度，建立社会稳定的“安全网”和“保护伞”。我国已初步建成了覆盖全面、项目齐全的社会保障体系框架，建立起了世界上最大的社会保障计划。四是强化政府收入分配职能，逐步建立合理有序的收入分配格局。通过保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入，清理规范隐性收入，扩大中等收入者比重，增加低收入者收入，努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距，逐步形成橄榄型分配格局。[2]五是强化政府在人口、环境等方面的职能，保障经济社会可持续发展。通过完善人口政策，促进人口长期均衡发展，不断提高人口素质，实现人口增长与经济社会发展相适应，推进户籍制度改革，完善流动人口服务管理体制机制。在环境保护方面，十八大提出把生态文明建设放在突出地位，努力建设美丽中国，政府的环境保护职能不断增强和完善。
（二）政府社会治理投入不断加大，社会治理方式进一步改进
随着对社会治理问题重视程度的提高，政府在社会领域的投入不断加大，社会事业占财政支出的比重不断提高。在教育方面，财政性教育经费投入逐年增加，占国内生产总值的比重不断提高。1992年我国财政性教育经费支出为728.75亿元，占我国GDP的2.71%，2002年我国财政性教育经费支出增加到3491.4亿元，占我国GDP的3.41%，2013年我国财政性教育经费支出达到24，488.22亿元，占我国GDP的4.30%。[3]在公共医疗卫生服务方面投入大幅增加，医疗卫生事业快速发展。1992年医疗卫生事业投入为1096.86亿元，占我国GDP的4.07%，2002年医疗卫生事业投入增加到5790.03亿元，占我国GDP的4.81%，2013年医疗卫生事业投入达到31，661.5亿元，占我国GDP的5.57%。[4]我国社会保障事业快速发展，各类社会保险参保人数和基金数额不断增长，政府对社会保险基金的管理日益规范化。截至2013年底，我国城镇职工基本养老保险参保人数为32，218万人，养老保险基金累计结存28，269亿元。城乡居民基本养老保险参保人数为49，750万人，年末基金累计结存3006亿元。城镇基本医疗保险参保人数为57，073万人，年末基金累计结存987亿元。工伤保险参保人数为19，917万人，年末基金累计结存996亿元。失业保险参保人数为16，417万人，年末基金累计结存3686亿元。生育保险参保人数为16，392万人，年末基金累计结存515亿元。[5]政府在社会事业和社会治理方面财政投入的持续增长为实现有效社会治理奠定了坚实基础。 政府履行社会治理职能的过程是其自身调整、改革和再构建的过程，也是政府转变社会治理角色、方式和结构来获得合法性的过程。政府社会治理方式创新集中体现在从传统管理型政府到服务型政府的转型之中，将服务寓于社会治理之中，作为社会治理的重要手段。近年来，政府社会治理方式的转变主要体现在治理方式科学化、规范化、法治化、信息化及网络化等多个方面。在治理方式科学化方面，网格化管理模式、项目化推进模式、政府购买服务模式等新的社会治理方式的运用极大地提高了社会治理的针对性和有效性。在社会治理规范化方面，从中央到省、市级政府乃至基层政府正在建立和完善“权力清单”制度，加快转变政府职能，划定政府职责边界，进一步确保权力规范有序运行。社会治理法治化进程进一步加快，社会治理领域立法不断完善，在科学立法、严格执法、公正司法和全民守法方面较以往有了很大进步，十八届四中全会提出要全面推进依法治国，对推进社会治理法治化必将起到极大的促进作用。在社会治理的信息化和网络化方面，随着“大数据”时代的到来，各级政府运用信息和网络技术改进政府管理，搭建社会治理平台，破解社会治理难题，为居民提供更好的公共服务，增强了政府社会治理透明度，促进了政府和居民互动，顺应了社会治理的发展趋势。
（三）政府社会治理机构不断改革，社会治理流程进一步优化
为适应社会治理体制创新和服务型政府建设的要求，我国各级政府的组织结构、权力结构和利益结构都进行了相应调整。从政府横向组织结构来看，不同层级政府都在本级政府范围内对社会治理相关部门进行了组织结构优化调整，按照一定规则重新组合、归并不同政府部门的社会治理职能，将不同政府部门重叠、交叉的相近职能进行整合，对具有相近职能的政府机构进行合并，减少政府部门重复设置带来的利益纷争和多头管理、相互扯皮现象，对不同部门的权力和责任进行界定，达到提高社会治理效率和降低行政成本的目标。从政府纵向组织结构来看，近年来按照权利、义务和责任相统一的原则，对不同层级政府机构设置进行了优化调整，依法规范政府纵向间的职能和权限，解决层次过多、职能交叉、权责脱节、机构臃肿及多重执法等问题，对形成行为规范、运转协调、廉洁高效和公正透明的政府社会治理体制发挥了促进作用。基层政府在社会治理中处于关口位置，近年来基层政府社会治理职能和治理能力不断增强，在基础设施建设、社会保障、社会秩序维护、科教文卫事业发展、环境保护等方面承担了大量责任，已成为维护社会稳定及建设和谐社会的重要途径和坚实基础。
在政府组织结构调整的基础上，政府社会治理流程也进一步优化。西方国家政府社会治理的高效率很大程度是由于其在社会治理中合理的工作流程安排。近年来我国政府社会治理借鉴了西方发达国家的治理理念和方法，对社会治理流程进行再造，努力实现社会治理和公共服务的简便、透明和高效。通过“流程再造”实现社会治理诸多环节之间有效衔接和顺利运行，实现安全、高效、集约型社会治理。为确保社会治理各项任务顺利推进，我国在不同政府层级建立了相应的协调或领导机构，对不同部门的社会治理任务进行协调和整合。各地都建立了“社会管理服务中心”或类似部门作为社会治理工作的牵头和协调机构，负责组织、协调和指导下级政府及相关部门贯彻落实有关社会治理工作的决策部署，重点组织、协调并推动涉及多个单位和部门社会治理重要事项的实施，对下级政府开展社会治理工作情况进行督促和检查，总结并推广各个地方和基层在社会治理工作中的成功经验和做法，加强对社会治理相关重大问题的研究，提出创新社会治理体制的重大政策措施和建议，协调并指导社会治理体制和有关制度建设。
（四）社会合作治理格局不断完善，社会治理主体进一步扩展
社会治理涉及社会生活各个方面，关系到社会不同阶层、不同团体和不同人群的切身利益，近年来随着政府转型和市场机制、社会力量进一步发展，我国社会治理格局不断完善，逐步形成了一种包括政府在内的开放式治理结构。2011年下发的《中共中央、国务院关于加强和创新社会管理的意见》，核心内容就是建立完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，2013年十八届三中全会明确提出了“社会治理”这一概念，标志着我国社会治理格局正在进一步改革和完善，逐步从传统计划经济体制下的政府社会管理一元化模式向现代社会多元治理模式转变。政府部门从以往社会管理的唯一主体向在社会治理体系中发挥主导作用转变，社会则从过去社会管理中的客体转变为参与社会治理的主体，市场组织和公民个体在政府引导下参与到社会治理当中。各类社会组织通过自身建设增强了参与社会治理和提供公共服务的能力，各类企事业单位增强了自身的社会治理和公共服务职责，各类人民团体在社会治理中扮演了“枢纽型社会组织”角色，其地位和作用越来越重要，城乡基层自治组织在处理关系、化解矛盾、协调利益、排忧解难等方面起到了重要作用。
政府扮演“元治理”角色发挥主导作用是各类社会治理主体有效参与的重要前提。近年来政府大力培育和发展社会组织，各种类型的社会团体、民办非企业单位和基金会迅猛发展，在组织数量、参与能力等方面都有了很大提升。政府鼓励各类社会组织发展，在政策方面积极引导，明确了社会组织的法律地位，在人才培养、场地提供和教育培训等方面予以大力支持。
二、社会治理体系中市场机制作用日益凸显
（一）市场组织已经成长为社会治理的重要参与主体
伴随中国经济30多年的快速发展，各种类型的企业组织迅速成长，以企业为主体的市场组织与社会组织、政府组织共同构成了我国社会治理体制的三大主体。企业组织在社会治理中具有基础性地位，是社会有机体的重要“细胞”，也是社会主义市场经济的主体。“长期以来，党和政府都是依靠国有企事业单位进行社会管理，而国有企事业单位是整个社会的基础和‘重要支柱’”。[6]国有企业具有促进国民经济稳定持续增长、提供就业岗位、促进社会公平和维护国家经济安全的特殊责任，各类非公有制经济组织不但是最有活力的经济成分之一，而且已成为吸纳社会就业的主要渠道，是社会治理体制创新中不可或缺的重要力量。与政府组织和社会组织相比，企业组织具有自身的特点和优势，正是因为这些特点和优势决定了其在社会治理中的主体地位和基础作用。据国家工商行政管理总局统计，截至2013年底，我国实有各种类型市场主体6062.38万户，注册资本（金）101.2万亿元。我国实有企业1527.84万户，注册资本（金）96.88万亿元，内资企业1483.24万户，注册资本（金）84.51万亿元，其中私营企业1253.86万户，注册资本（金）39.31万亿元。外商投资企业44.6万户，注册资本12.36万亿元。我国有个体工商户4436.29万户，资金数额2.43万亿元，农民专业合作社98.24万户，出资总额1.89万亿元。[7]与政府组织和社会组织相比，企业组织具有数量上的绝对优势，在化解社会矛盾、维护社会稳定、促进阶层和谐中发挥着重要作用。各类企业不断做大做强并健康发展，为其参与社会治理和履行社会责任提供了前提，也奠定了我国实现有效社会治理的经济基础。各类企业组织通过诚信经营、遵纪守法、维护市场秩序，给社会治理提供了良好的社会环境。 （二）市场组织加强内部治理是社会和谐的重要保障
近年来企业组织数量不断增多，就业人员数量庞大，从企业自身来看，妥善处理企业内部劳资关系，实现每个企业内部和谐，整个社会和谐及有效社会治理才能实现。对企业而言，关爱员工、服务员工是其履行社会责任、参与社会治理的重要任务。企业通过履行相关法律法规、改善职工生产生活条件，保障职工在劳动安全、社会保险、工资工时等方面的合法权益。有的企业建立了员工持股计划、利润分享计划等共享机制来改善劳资关系。有的企业建立民主管理制度来增进内部和谐，有的企业建立完善议事协商制度、职工代表大会制度、职工监督制度，支持职工的民主权利，保障所有者、经营者及劳动者的合法权益。有的企业通过本单位的党组织、团组织和工会组织开展宣传教育、组织各类活动，推动企业文化建设，调动职工积极性，增强企业凝聚力和吸引力。企业组织发挥就业主渠道作用，提供广泛的就业岗位，可以减轻就业压力，有利于社会稳定。就业是民生之本，也是实现社会稳定的重要条件，我国各类企业迅速发展形成了对劳动力的巨大需求，吸纳了大量城镇新增劳动力和农村转移劳动力，分流了一部分社会富余人员，有效缓解了社会就业压力。以目前我国蓬勃发展的个体私营经济体为例，截至2014年11月底，我国个体私营经济从业人员总计2.46亿人，比2013年底增加了2754.12万人，增长了12.6%。[7]民营经济提供了全国城镇就业岗位总数的75%左右，在解决大学生就业难问题和农村劳动力转移方面发挥着重要作用。
（三）市场组织在社会治理中承担了重要的社会责任
企业正常生产经营离不开政府政策扶持、社会支持、良好的市场环境和社会氛围。近年来相当一部分企业在实现了一定资本积累和经济效益后，参与到社会治理活动中去，积极参加社会公益事业，主动承担社会责任，用各种方式回报社会。企业参与公益慈善等社会事业对减少人与人之间的冷漠起到了重要作用，通过各种捐助和捐赠活动把财富转移给需要的人，可以实现社会整体福利增加，起到缩小贫富差距和缓解社会矛盾的作用。以非公有制企业履行社会责任的“光彩事业”为例，广大非公有制经济人士通过捐款捐物、投资立项、科技援助、兴办教育等各种形式参与光彩事业，扶持贫困地区发展、参与农村社区建设、参与公益事业捐赠、支持生态治理工作，参与了三峡库区移民安置、国有企业下岗职工安置、汶川地震救援等大型活动，把国家发展和企业发展、个人富裕和共同富裕、市场法则和社会道德结合起来，促进了社会治理的发展。据不完全统计，“截至2013年，实施光彩事业项目43329个，到位资金5987.79亿元，培训人员860.46万人，安置就业1092.74万人，帮助带动2022.09万人脱贫，各类公益捐赠总额达到1794.17亿元。”[8]更多企业改变了把利润作为主要目标的传统观念，重视企业对人的关注，对消费者、对自然环境和对社会的贡献，通过与政府、社会组织合作承担社会责任，在社会治理中的地位越来越重要。
三、社会治理体系中社会参与效能不断增强
（一）社会组织已成为社会治理的重要载体，服务社会能力不断增强
社会组织与政府组织、企业组织共同构成当今社会的三大支柱，是参与社会治理和构建和谐社会的重要力量之一。十七大报告明确提出“加强社会组织建设与管理”，十八大提出“引导社会组织健康有序发展”，十八届三中全会提出“激发社会组织活力”。近年来我国各类社会组织迅速发展，质量稳步提高，结构不断优化，布局得到调整，行业门类齐全、有效覆盖城乡、群众有序参与的现代社会组织体系初步形成。社会团体、民办非企业单位和基金会等社会组织发展迅速，截至2013年底，全国共有各类社会组织54.7万个，比2012年增长9.6%，其中社会团体有28.9万个，比2012年增长6.6%。民办非企业单位有25.5万个，比2012年增长13.1%。基金会有3549个，比2012年增加520个，增长了17.2%。[9]社会组织自身建设不断增强，各类社会组织服务领域不断扩大，其中我国6万余个行业协会联络各类企业会员2000余万个，4万余个学术团体联系各个学科专家500余万人，各类专业协会联系会员1000多万家。[10]不同类型社会组织通过创新服务手段、更新服务理念、改革服务机制、加强服务管理、提高服务质量，承担了大量公共服务和社会治理职能，在公共服务供给、社会矛盾化解、流动人口管理、社区治理、反映群众诉求、促进社会稳定等方面的作用日益凸显，已经成为社会治理的重要载体。
（二）社会组织促进了政府职能的持续转变，协同治理能力不断提高
随着政府职能转移和社会组织发展，各级政府积极探索与社会组织合作，将部分社会职能转移到有关社会组织，拓展社会组织参与社会治理的范围和领域，取得了较大成效。各类社会组织发展进一步促进了政府职能转变，二者之间互为因果、相互制约和相互促进的良性关系初步形成。通过各种形式的合作，政府与社会组织之间建立起对话协商机制和互通有无的伙伴关系，实现了社会治理资源的有效整合利用。以政府购买社会组织服务为例，我国政府向社会组织购买公共服务于1998年始于上海，当初只局限于政府购买养老服务这一特定内容，时至今日，上海市政府各部门及下级政府每年购买公共服务的资金投入已达数亿元。北京市在2009年和2010年分别拨款1.5亿元和1.7亿元购买了医疗卫生、促进就业、扶老助残、扶贫救助等十个领域的300多项公益服务项目。2011年《北京市2011年政府购买社会组织服务项目指南》发布，对政府购买公共服务的类别细化为5个方面、40类及300个公共服务项目。从国家层面来看，2012年3月份民政部颁布了《中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》，提出在全国范围内对社会组织购买公共服务进行资助，中央财政拿出1.9424亿元支持社会组织参与公共服务和能力建设，2013年民政部继续投入2亿元左右的资金支持这项工作。据统计，2013年各级政府购买社会组织服务资金总额达到150多亿元，较2012年有大幅增长。2014年以来，政府向社会组织购买服务在全国范围内逐步铺开，[11]改变了以往政府包揽公共服务和社会治理的局面，逐步实现政府职能转移，缓解了政府压力，丰富了公共服务内容、拓展了公共服务供给渠道，充分体现出国家对社会组织地位作用的认可，为社会组织进一步发展提供了发展空间和制度支持。 （三）社会组织优化了社会治理的已有格局，社会自治能力不断提升
我国各级各类社会组织在不断发展壮大过程中扮演了“社会治理参与者”的角色，从各个领域参与或协同社会治理，促进了社会治理格局优化。在经济领域，以往政府机构的行政管理正在有序转化为行业协会的自我管理；在教育、卫生、文化、体育等领域成长起了一大批民办非企业单位（非营利组织），丰富了社会领域公共产品供给，极大地推动了社会事业发展；城市基层自治组织和各类基层社会组织发展，使传统计划经济条件下的“单位人”转变为市场经济条件下的“社会人”，城市基层社会治理的核心主体正在逐步转变，各种社会力量的参与使基层社会治理结构逐步建立和完善；农村各类经济合作组织和专业经济协会的发展，让广大农民在脱离了公社体制后找到了适合自身的新型社会组织形式，丰富发展了农村社会治理和公共服务主体。社会组织除了协助政府完成社会治理任务外，还使社会自我管理能力有了极大提高。社会组织发展对我国深化改革具有十分重要的意义，它对行业自治和基层社会自治机制的形成，对提高整个社会组织化程度，对公民政治参与的有序化和不同群体的利益表达，对国家与社会的良性互动与协商合作关系的发展，对公民精神的培育和社会力量的发展，具有重大战略意义。[12]我国经济体制改革的实质是将经济体制从行政权力控制下解放出来，形成自主运行和自我调节的相对独立的经济体系，而社会组织的发展和自我组织管理能力的提高，则使“政府的归政府、社会的归社会”，二者各司其职，实现互补互助和相互制衡。
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[作者简介] 孙 涛（1981—），山东淄博人，中共青岛市委党校（青岛行政学院）讲师，法学博士，主要研究方向为社会治理。
[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1671-198X（2016）04-0016-06 [收稿日期] 2016-01-25
美国公共管理学大师戴维·奥斯本等人提出，公共部门、私营部门及第三部门具有各自的比较优势和比较劣势，通过对比得出结论，私营部门及第三部门的比较劣势恰好是公共部门的比较优势之所在，而二者的比较优势却又恰好是公共部门之比较劣势。[1]改革开放三十多年来，国家、市场和社会已经成为社会治理的基本结构要素，“有为政府、有效市场、有机社会”成为国家治理现代化的重要基础，而治理与善治理论则对多元主体间互动机制的建立提供了依据。十八届三中全会提出了社会治理命题，为社会治理体制改革指明了方向。本文探索社会治理主体关系的重构，研究如何发挥各类治理主体自身的比较优势，努力减少或避免比较劣势，在合理分工合作的基础上实现“集体行动”，在此基础上系统分析我国社会治理体制改革的进路与成就。
在全面深化改革的新形势下，社会治理领域面临前所未有的机遇和挑战，我国党委政府顺应形势变化，深化社会治理体制改革，在促进不同社会治理主体合作方面采取了大量切实有效的措施，多元共治的合作治理格局正在建立和完善。政府部门增强了社会治理和公共服务职能，主导作用进一步显现。各类市场组织作为社会治理的重要主体，承担了越来越多的社会责任。社会组织作为社会治理的重要载体，协同社会治理能力不断增强。
一、社会治理体系中政府主导能力不断提升
（一）政府社会治理理念持续转变，社会治理能力进一步增强
政府行政理念具有先导作用，在一定程度上决定了政府在社会治理中的具体行动。早在党的十六大上，社会管理作为社会建设的重要内容，从构建社会主义和谐社会的高度被纳入党委政府重大战略。党的十八届三中全会首次正式使用了社会治理这一概念，虽然与社会管理只有一字之差，却体现了党执政理念的升华，代表了政府行政理念的发展方向。从提出加强和创新社会管理以来，政府社会管理理念逐步从传统走向现代，正在从“管理政府”向“服务政府”转变。治理理念正式提出后，政府与社会的关系正在经历重新定位和关系重构，各级政府正在划清自身职责边界，把自己“不用管”“管不了”或“管不好”的事情交给市场和社会来做，逐渐形成政府、市场与社会之间的良性互动。政府控制和管理社会的观念逐步让位于引导、服务、整合、调控的理念，强调民间社会的自我组织和自我管理能力，突出社会的独立性、自治性和自主性。政府在社会治理中的平等与合作理念逐步增强，通过培育发展社会组织，促进民间社会成长发育，激发社会组织活力，尊重市场主体的地位，发挥市场机制在社会治理和公共服务中的作用，建立不同治理主体之间的“伙伴关系”已初步达成共识。政府在社会治理中的参与理念和协商理念不断增强，实现政府社会管理向共同治理转变，政府已经认识到需要充分发挥公众参与的力量，让社会力量成为社会治理的监督者和参与者，发挥社会力量对公共权力的制约平衡作用。在社会治理事务处理中，协商理念日益深入，通过各种形式的民主协商实现有效的社会治理和改革成果的共享。
随着公共服务型政府理念的深入实践，政府社会治理职能不断增强，正在由经济建设型政府向公共服务型政府转型。自加强和创新社会管理战略提出以来，政府强化了它在关键领域和部门的社会治理职能。一是完善社会治安综合治理机制，进一步强化了对社会安全的管控，维护社会稳定和社会秩序。在政府主导的基础上，坚持齐抓共管，依靠社会力量，发挥群众作用，运用政治、经济、行政、法律、文化、教育等多种手段维护社会秩序，为我国经济社会发展创造了稳定的宏观环境。二是强化劳动就业服务职能，创造良好的就业环境，提高社会就业率。我国政府始终把就业作为保障和改善民生的重大任务，在保持经济稳定增长的前提下，长期采取积极的就业政策，通过开展技术培训增强就业技能，通过调整经济结构增加就业岗位，通过改革选人用人机制促进就业公正，通过营造良好就业环境促进就业观念转变。三是完善社会保障制度，建立社会稳定的“安全网”和“保护伞”。我国已初步建成了覆盖全面、项目齐全的社会保障体系框架，建立起了世界上最大的社会保障计划。四是强化政府收入分配职能，逐步建立合理有序的收入分配格局。通过保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入，清理规范隐性收入，扩大中等收入者比重，增加低收入者收入，努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距，逐步形成橄榄型分配格局。[2]五是强化政府在人口、环境等方面的职能，保障经济社会可持续发展。通过完善人口政策，促进人口长期均衡发展，不断提高人口素质，实现人口增长与经济社会发展相适应，推进户籍制度改革，完善流动人口服务管理体制机制。在环境保护方面，十八大提出把生态文明建设放在突出地位，努力建设美丽中国，政府的环境保护职能不断增强和完善。
（二）政府社会治理投入不断加大，社会治理方式进一步改进
随着对社会治理问题重视程度的提高，政府在社会领域的投入不断加大，社会事业占财政支出的比重不断提高。在教育方面，财政性教育经费投入逐年增加，占国内生产总值的比重不断提高。1992年我国财政性教育经费支出为728.75亿元，占我国GDP的2.71%，2002年我国财政性教育经费支出增加到3491.4亿元，占我国GDP的3.41%，2013年我国财政性教育经费支出达到24，488.22亿元，占我国GDP的4.30%。[3]在公共医疗卫生服务方面投入大幅增加，医疗卫生事业快速发展。1992年医疗卫生事业投入为1096.86亿元，占我国GDP的4.07%，2002年医疗卫生事业投入增加到5790.03亿元，占我国GDP的4.81%，2013年医疗卫生事业投入达到31，661.5亿元，占我国GDP的5.57%。[4]我国社会保障事业快速发展，各类社会保险参保人数和基金数额不断增长，政府对社会保险基金的管理日益规范化。截至2013年底，我国城镇职工基本养老保险参保人数为32，218万人，养老保险基金累计结存28，269亿元。城乡居民基本养老保险参保人数为49，750万人，年末基金累计结存3006亿元。城镇基本医疗保险参保人数为57，073万人，年末基金累计结存987亿元。工伤保险参保人数为19，917万人，年末基金累计结存996亿元。失业保险参保人数为16，417万人，年末基金累计结存3686亿元。生育保险参保人数为16，392万人，年末基金累计结存515亿元。[5]政府在社会事业和社会治理方面财政投入的持续增长为实现有效社会治理奠定了坚实基础。 政府履行社会治理职能的过程是其自身调整、改革和再构建的过程，也是政府转变社会治理角色、方式和结构来获得合法性的过程。政府社会治理方式创新集中体现在从传统管理型政府到服务型政府的转型之中，将服务寓于社会治理之中，作为社会治理的重要手段。近年来，政府社会治理方式的转变主要体现在治理方式科学化、规范化、法治化、信息化及网络化等多个方面。在治理方式科学化方面，网格化管理模式、项目化推进模式、政府购买服务模式等新的社会治理方式的运用极大地提高了社会治理的针对性和有效性。在社会治理规范化方面，从中央到省、市级政府乃至基层政府正在建立和完善“权力清单”制度，加快转变政府职能，划定政府职责边界，进一步确保权力规范有序运行。社会治理法治化进程进一步加快，社会治理领域立法不断完善，在科学立法、严格执法、公正司法和全民守法方面较以往有了很大进步，十八届四中全会提出要全面推进依法治国，对推进社会治理法治化必将起到极大的促进作用。在社会治理的信息化和网络化方面，随着“大数据”时代的到来，各级政府运用信息和网络技术改进政府管理，搭建社会治理平台，破解社会治理难题，为居民提供更好的公共服务，增强了政府社会治理透明度，促进了政府和居民互动，顺应了社会治理的发展趋势。
（三）政府社会治理机构不断改革，社会治理流程进一步优化
为适应社会治理体制创新和服务型政府建设的要求，我国各级政府的组织结构、权力结构和利益结构都进行了相应调整。从政府横向组织结构来看，不同层级政府都在本级政府范围内对社会治理相关部门进行了组织结构优化调整，按照一定规则重新组合、归并不同政府部门的社会治理职能，将不同政府部门重叠、交叉的相近职能进行整合，对具有相近职能的政府机构进行合并，减少政府部门重复设置带来的利益纷争和多头管理、相互扯皮现象，对不同部门的权力和责任进行界定，达到提高社会治理效率和降低行政成本的目标。从政府纵向组织结构来看，近年来按照权利、义务和责任相统一的原则，对不同层级政府机构设置进行了优化调整，依法规范政府纵向间的职能和权限，解决层次过多、职能交叉、权责脱节、机构臃肿及多重执法等问题，对形成行为规范、运转协调、廉洁高效和公正透明的政府社会治理体制发挥了促进作用。基层政府在社会治理中处于关口位置，近年来基层政府社会治理职能和治理能力不断增强，在基础设施建设、社会保障、社会秩序维护、科教文卫事业发展、环境保护等方面承担了大量责任，已成为维护社会稳定及建设和谐社会的重要途径和坚实基础。
在政府组织结构调整的基础上，政府社会治理流程也进一步优化。西方国家政府社会治理的高效率很大程度是由于其在社会治理中合理的工作流程安排。近年来我国政府社会治理借鉴了西方发达国家的治理理念和方法，对社会治理流程进行再造，努力实现社会治理和公共服务的简便、透明和高效。通过“流程再造”实现社会治理诸多环节之间有效衔接和顺利运行，实现安全、高效、集约型社会治理。为确保社会治理各项任务顺利推进，我国在不同政府层级建立了相应的协调或领导机构，对不同部门的社会治理任务进行协调和整合。各地都建立了“社会管理服务中心”或类似部门作为社会治理工作的牵头和协调机构，负责组织、协调和指导下级政府及相关部门贯彻落实有关社会治理工作的决策部署，重点组织、协调并推动涉及多个单位和部门社会治理重要事项的实施，对下级政府开展社会治理工作情况进行督促和检查，总结并推广各个地方和基层在社会治理工作中的成功经验和做法，加强对社会治理相关重大问题的研究，提出创新社会治理体制的重大政策措施和建议，协调并指导社会治理体制和有关制度建设。
（四）社会合作治理格局不断完善，社会治理主体进一步扩展
社会治理涉及社会生活各个方面，关系到社会不同阶层、不同团体和不同人群的切身利益，近年来随着政府转型和市场机制、社会力量进一步发展，我国社会治理格局不断完善，逐步形成了一种包括政府在内的开放式治理结构。2011年下发的《中共中央、国务院关于加强和创新社会管理的意见》，核心内容就是建立完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，2013年十八届三中全会明确提出了“社会治理”这一概念，标志着我国社会治理格局正在进一步改革和完善，逐步从传统计划经济体制下的政府社会管理一元化模式向现代社会多元治理模式转变。政府部门从以往社会管理的唯一主体向在社会治理体系中发挥主导作用转变，社会则从过去社会管理中的客体转变为参与社会治理的主体，市场组织和公民个体在政府引导下参与到社会治理当中。各类社会组织通过自身建设增强了参与社会治理和提供公共服务的能力，各类企事业单位增强了自身的社会治理和公共服务职责，各类人民团体在社会治理中扮演了“枢纽型社会组织”角色，其地位和作用越来越重要，城乡基层自治组织在处理关系、化解矛盾、协调利益、排忧解难等方面起到了重要作用。
政府扮演“元治理”角色发挥主导作用是各类社会治理主体有效参与的重要前提。近年来政府大力培育和发展社会组织，各种类型的社会团体、民办非企业单位和基金会迅猛发展，在组织数量、参与能力等方面都有了很大提升。政府鼓励各类社会组织发展，在政策方面积极引导，明确了社会组织的法律地位，在人才培养、场地提供和教育培训等方面予以大力支持。
二、社会治理体系中市场机制作用日益凸显
（一）市场组织已经成长为社会治理的重要参与主体
伴随中国经济30多年的快速发展，各种类型的企业组织迅速成长，以企业为主体的市场组织与社会组织、政府组织共同构成了我国社会治理体制的三大主体。企业组织在社会治理中具有基础性地位，是社会有机体的重要“细胞”，也是社会主义市场经济的主体。“长期以来，党和政府都是依靠国有企事业单位进行社会管理，而国有企事业单位是整个社会的基础和‘重要支柱’”。[6]国有企业具有促进国民经济稳定持续增长、提供就业岗位、促进社会公平和维护国家经济安全的特殊责任，各类非公有制经济组织不但是最有活力的经济成分之一，而且已成为吸纳社会就业的主要渠道，是社会治理体制创新中不可或缺的重要力量。与政府组织和社会组织相比，企业组织具有自身的特点和优势，正是因为这些特点和优势决定了其在社会治理中的主体地位和基础作用。据国家工商行政管理总局统计，截至2013年底，我国实有各种类型市场主体6062.38万户，注册资本（金）101.2万亿元。我国实有企业1527.84万户，注册资本（金）96.88万亿元，内资企业1483.24万户，注册资本（金）84.51万亿元，其中私营企业1253.86万户，注册资本（金）39.31万亿元。外商投资企业44.6万户，注册资本12.36万亿元。我国有个体工商户4436.29万户，资金数额2.43万亿元，农民专业合作社98.24万户，出资总额1.89万亿元。[7]与政府组织和社会组织相比，企业组织具有数量上的绝对优势，在化解社会矛盾、维护社会稳定、促进阶层和谐中发挥着重要作用。各类企业不断做大做强并健康发展，为其参与社会治理和履行社会责任提供了前提，也奠定了我国实现有效社会治理的经济基础。各类企业组织通过诚信经营、遵纪守法、维护市场秩序，给社会治理提供了良好的社会环境。 （二）市场组织加强内部治理是社会和谐的重要保障
近年来企业组织数量不断增多，就业人员数量庞大，从企业自身来看，妥善处理企业内部劳资关系，实现每个企业内部和谐，整个社会和谐及有效社会治理才能实现。对企业而言，关爱员工、服务员工是其履行社会责任、参与社会治理的重要任务。企业通过履行相关法律法规、改善职工生产生活条件，保障职工在劳动安全、社会保险、工资工时等方面的合法权益。有的企业建立了员工持股计划、利润分享计划等共享机制来改善劳资关系。有的企业建立民主管理制度来增进内部和谐，有的企业建立完善议事协商制度、职工代表大会制度、职工监督制度，支持职工的民主权利，保障所有者、经营者及劳动者的合法权益。有的企业通过本单位的党组织、团组织和工会组织开展宣传教育、组织各类活动，推动企业文化建设，调动职工积极性，增强企业凝聚力和吸引力。企业组织发挥就业主渠道作用，提供广泛的就业岗位，可以减轻就业压力，有利于社会稳定。就业是民生之本，也是实现社会稳定的重要条件，我国各类企业迅速发展形成了对劳动力的巨大需求，吸纳了大量城镇新增劳动力和农村转移劳动力，分流了一部分社会富余人员，有效缓解了社会就业压力。以目前我国蓬勃发展的个体私营经济体为例，截至2014年11月底，我国个体私营经济从业人员总计2.46亿人，比2013年底增加了2754.12万人，增长了12.6%。[7]民营经济提供了全国城镇就业岗位总数的75%左右，在解决大学生就业难问题和农村劳动力转移方面发挥着重要作用。
（三）市场组织在社会治理中承担了重要的社会责任
企业正常生产经营离不开政府政策扶持、社会支持、良好的市场环境和社会氛围。近年来相当一部分企业在实现了一定资本积累和经济效益后，参与到社会治理活动中去，积极参加社会公益事业，主动承担社会责任，用各种方式回报社会。企业参与公益慈善等社会事业对减少人与人之间的冷漠起到了重要作用，通过各种捐助和捐赠活动把财富转移给需要的人，可以实现社会整体福利增加，起到缩小贫富差距和缓解社会矛盾的作用。以非公有制企业履行社会责任的“光彩事业”为例，广大非公有制经济人士通过捐款捐物、投资立项、科技援助、兴办教育等各种形式参与光彩事业，扶持贫困地区发展、参与农村社区建设、参与公益事业捐赠、支持生态治理工作，参与了三峡库区移民安置、国有企业下岗职工安置、汶川地震救援等大型活动，把国家发展和企业发展、个人富裕和共同富裕、市场法则和社会道德结合起来，促进了社会治理的发展。据不完全统计，“截至2013年，实施光彩事业项目43329个，到位资金5987.79亿元，培训人员860.46万人，安置就业1092.74万人，帮助带动2022.09万人脱贫，各类公益捐赠总额达到1794.17亿元。”[8]更多企业改变了把利润作为主要目标的传统观念，重视企业对人的关注，对消费者、对自然环境和对社会的贡献，通过与政府、社会组织合作承担社会责任，在社会治理中的地位越来越重要。
三、社会治理体系中社会参与效能不断增强
（一）社会组织已成为社会治理的重要载体，服务社会能力不断增强
社会组织与政府组织、企业组织共同构成当今社会的三大支柱，是参与社会治理和构建和谐社会的重要力量之一。十七大报告明确提出“加强社会组织建设与管理”，十八大提出“引导社会组织健康有序发展”，十八届三中全会提出“激发社会组织活力”。近年来我国各类社会组织迅速发展，质量稳步提高，结构不断优化，布局得到调整，行业门类齐全、有效覆盖城乡、群众有序参与的现代社会组织体系初步形成。社会团体、民办非企业单位和基金会等社会组织发展迅速，截至2013年底，全国共有各类社会组织54.7万个，比2012年增长9.6%，其中社会团体有28.9万个，比2012年增长6.6%。民办非企业单位有25.5万个，比2012年增长13.1%。基金会有3549个，比2012年增加520个，增长了17.2%。[9]社会组织自身建设不断增强，各类社会组织服务领域不断扩大，其中我国6万余个行业协会联络各类企业会员2000余万个，4万余个学术团体联系各个学科专家500余万人，各类专业协会联系会员1000多万家。[10]不同类型社会组织通过创新服务手段、更新服务理念、改革服务机制、加强服务管理、提高服务质量，承担了大量公共服务和社会治理职能，在公共服务供给、社会矛盾化解、流动人口管理、社区治理、反映群众诉求、促进社会稳定等方面的作用日益凸显，已经成为社会治理的重要载体。
（二）社会组织促进了政府职能的持续转变，协同治理能力不断提高
随着政府职能转移和社会组织发展，各级政府积极探索与社会组织合作，将部分社会职能转移到有关社会组织，拓展社会组织参与社会治理的范围和领域，取得了较大成效。各类社会组织发展进一步促进了政府职能转变，二者之间互为因果、相互制约和相互促进的良性关系初步形成。通过各种形式的合作，政府与社会组织之间建立起对话协商机制和互通有无的伙伴关系，实现了社会治理资源的有效整合利用。以政府购买社会组织服务为例，我国政府向社会组织购买公共服务于1998年始于上海，当初只局限于政府购买养老服务这一特定内容，时至今日，上海市政府各部门及下级政府每年购买公共服务的资金投入已达数亿元。北京市在2009年和2010年分别拨款1.5亿元和1.7亿元购买了医疗卫生、促进就业、扶老助残、扶贫救助等十个领域的300多项公益服务项目。2011年《北京市2011年政府购买社会组织服务项目指南》发布，对政府购买公共服务的类别细化为5个方面、40类及300个公共服务项目。从国家层面来看，2012年3月份民政部颁布了《中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》，提出在全国范围内对社会组织购买公共服务进行资助，中央财政拿出1.9424亿元支持社会组织参与公共服务和能力建设，2013年民政部继续投入2亿元左右的资金支持这项工作。据统计，2013年各级政府购买社会组织服务资金总额达到150多亿元，较2012年有大幅增长。2014年以来，政府向社会组织购买服务在全国范围内逐步铺开，[11]改变了以往政府包揽公共服务和社会治理的局面，逐步实现政府职能转移，缓解了政府压力，丰富了公共服务内容、拓展了公共服务供给渠道，充分体现出国家对社会组织地位作用的认可，为社会组织进一步发展提供了发展空间和制度支持。 （三）社会组织优化了社会治理的已有格局，社会自治能力不断提升
我国各级各类社会组织在不断发展壮大过程中扮演了“社会治理参与者”的角色，从各个领域参与或协同社会治理，促进了社会治理格局优化。在经济领域，以往政府机构的行政管理正在有序转化为行业协会的自我管理；在教育、卫生、文化、体育等领域成长起了一大批民办非企业单位（非营利组织），丰富了社会领域公共产品供给，极大地推动了社会事业发展；城市基层自治组织和各类基层社会组织发展，使传统计划经济条件下的“单位人”转变为市场经济条件下的“社会人”，城市基层社会治理的核心主体正在逐步转变，各种社会力量的参与使基层社会治理结构逐步建立和完善；农村各类经济合作组织和专业经济协会的发展，让广大农民在脱离了公社体制后找到了适合自身的新型社会组织形式，丰富发展了农村社会治理和公共服务主体。社会组织除了协助政府完成社会治理任务外，还使社会自我管理能力有了极大提高。社会组织发展对我国深化改革具有十分重要的意义，它对行业自治和基层社会自治机制的形成，对提高整个社会组织化程度，对公民政治参与的有序化和不同群体的利益表达，对国家与社会的良性互动与协商合作关系的发展，对公民精神的培育和社会力量的发展，具有重大战略意义。[12]我国经济体制改革的实质是将经济体制从行政权力控制下解放出来，形成自主运行和自我调节的相对独立的经济体系，而社会组织的发展和自我组织管理能力的提高，则使“政府的归政府、社会的归社会”，二者各司其职，实现互补互助和相互制衡。
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