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摘 要 社区养老是指以社区为依托，向需要帮助的老年人提供相应的养老服务，界于家庭养老及机构养老之间的养老方式。这一新型的养老方式不仅受到了政府的大力支持，还是当今解决养老问题的重要方式。本文以城市社区养老穗港合作的实践点为例，对其运行的现状和问题进行剖析，从而提出完善社区养老的对策。
关键词 福利多元主义 社区养老 穗港合作
基金项目：本研究是华南师范大学公共管理学院砚湖学人科研立项《多元福利主义视角下城市社区养老穗港合作模式研究》的阶段性成果。
作者简介：邝光裕、张珍珠，华南师范大学公共管理学院硕士研究生。
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）09-188-02
一、引言
随着人口老龄化和家庭结构小型化等趋势的发展，界于家庭养老和机构养老之间的社区养老新模式在解决中国养老和安老问题中扮演着重要的角色。就目前中国有关社区养老的研究，大多数学者是采取问题聚焦的方式，对社区养老出现的原因；社区养老运作的模式；社区养老的成效以及影响社区养老的因素进行研究和探讨（章晓懿，2012；吉鹏、李放，2013；李春、王千，2014），而就社区养老在现实中的运行情况的研究较为缺乏。因此，选取社区养老的典型和创新型案例——穗港合作的越秀区长者综合服务中心为例，对其运行中存在的问题进行挖掘，并进一步探究其完善的对策。
二、社区养老实践及其存在的问题
（一）越秀区长者综合服务中心的源来
越秀长者综合服务中心是由越秀区政府投资兴建的一个服务平台。以政府购买服务的方式，委托广州市恩善社会服务中心承接该中心的管理和运作。恩善社会服务中心是以香港圣公会福利协会为依托而成立的一个社会服务机构。香港圣公会福利协会是香港现时最具规模的三大社会福利服务机构之一， 提供多元化社会服务， 她们的优质管理和老人服务更是拳头项目。香港圣公会福利协会十分支持国内社会服务和社会工作人才队伍建设， 所以恩善社会服务中心的背后是有一个强大的服务团队作为支撑， 包括有香港资深的社会工作者、护士、职业治疗师、物理治疗师、测量师、建筑和室内工程设计师等专业人才，为越秀长者综合服务中心能够提供专业和优质的服务打下了坚实的基础。
长者综合服务中心服务对象主要是政府资助长者和自费长者两类，对生活困难、高龄独居、重点优抚对象等纳入政府资助的特殊长者，越秀区通过向他们发放养老服务券，持券的长者能够凭券到综合服务中心或指定的养老服务机构，享受到等值的养老服务。越秀区户籍居民可申请中心会员证以优惠价钱享用服务， 其它有兴趣长者则可申请参加证。
（二）长者综合服务中心社区养老模式存在的问题
1.资金投入主体单一，来源不足。越秀长者综合服务中心的服务对象主要是政府资助长者和自费长者两类，以发放“综合养老服务券”的方式，对政府资助的困难、高龄老人免费和低偿开放；对于自费的社区老年人，服务中心则提供各类低于市价的为老服务项目，如区会员只需15元就可以享受日托服务。因此该中心主要资金来源是区政府拨款，小部分费用来自自费者购买服务，其他渠道获取的资金较少，市场化程度低。虽然政府供给是主要筹资方式，但是政府供给的对象不仅仅是老人，还有其他群体，因此其财力也是有限的，养老服务资金筹资渠道需要多元化，引导资金的社会化势在必行。
2.社区工作者地位较低，提供服务针对性不足。目前社会对社工行业理解有偏差，认为社工只是照顾有需要的人日常起居，不需要文化知识及技能的行业，从事人员多是下岗、失业妇女。她们虽然能吃苦耐劳，但大多数文化水平有限，没有经过一定时间的专业技能培训。2010年广州市《关于加快推进社会工作及其人才队伍发展的意见》提出，到2015年，登记在册的社会工作者及社会工作人员达到1.8万人。而广州现有7所高校和2所职业学校培养社工专业学生，每年毕业生不足500人，无法改变广州社工人才严重紧缺的态势。
越秀长者综合服务中心的义工的团队自成立以来不断壮大，有香港圣公福利协会社工团队的支持，服务质量也不断的提高，更加关注老人的心理健康及。但是固定上班的社工工作者数量明显不足，由于工资报酬、编制待遇等的制约，一些经过专业训练的年轻社工不愿意进入或长期从事该行业，导致人员流动性大，整体年龄偏大，严重影响社工服务队伍的知识化、专业化建设。
3.政府的监督和评估机制较不健全。政府购买服务，不代表政府购买后放手不管，社会组织在缺乏竞争机制的状态下，要接受政府的监督评估才能不断提高服务水平和质量。越秀长者综合服务中心没有内设的监督机构，广州市养老机构间的行业监督也很匮乏，全靠政府的监管。区政府没有实行充分、独立的监管评估机制，导致服务机构资金使用不透明、浪费现象严重、服务质量难以提高等不良现象。在福利提供多元化的过程中，政府始终起着监督评估的关键作用，应建立多方位的评估机制和动态调整机制，降低成本，提高效率，增强政府购买养老服务的针对性和有效性。
三、完善城市社区养老模式的对策
穗港合作城市社区养老模式是创新社会治理和解决养老问题的新方式。随着社会环境的进一步改善，政府职能的逐渐转型以及社会组织和社工人员经验的积累和时间的沉淀，养老的各方面职能必然会在社区中逐步存在、融入，并且与之共生。因此，在响应新时期养老服务要向社会化和社区化的目标迈进的背景下，针对上述的问题，亟需引起关注和思考，从而给予相应的优化对策。
（一）改革政府单一拨款制，增加社会组织资金来源
要发展和广泛覆盖政府购买社区养老服务，在资金的来源上必须寻求更多新的来源途径。根据福利多元主义理论的核心思想，提供服务的主体应该多元化，这必然就包括了资金来源的多元化。因此，要增加社会组织的资金来源，首先就要拓宽其资金来源的途径，可以分别从政府、社会、家庭以及非政府组织等寻求资金的资助和支持。当然，改革是双向的，为了解决社会组织资金投入不足的问题，不仅政府要改革其单一的财政拨款体制，放宽对社会组织的资金募集限制，还要鼓励社会力量向社会组织提供资金捐赠，努力营造一种“助人者自助”的捐赠氛围，以解决缓解我国社区养老服务资金短缺状况。一方面，政府可以向企业制定一些特殊的优惠政策。可以预见，在得不到额外资金收入的情况下，如果10%的税收能免除，社会组织就能从以往仅能投入10%的领域以外进行相对扩展。另一方面，政府也需要加大公民教育，培养公民社会责任感和志愿精神到公共服务开展过程中。 （二）扩充社工和志愿者队伍，有针对性地提供异质性的服务
从提供社区养老服务人员的构成情况来看，专业性的社会工作人员是有限的，但是义工和社区居民是无限的。社工，可以说是服务提供专业性的重要保障，但究其实际，社工也只是一个伴随性的角色，他们不能左右服务对象，他们的服务起到更多的是协助的作用，为需要帮助的服务对象提供一些服务使其生活得到改善。例如优势视角，就是社工们用心去观察，去发现服务对象身上存在的亮点，根据其亮点发掘其潜能并增强其自信。尤其是提供养老服务的社工，有时承担比一般人还要重要的责任和义务。因此，要注重对于社工的专业性培养和保证，为他们提供定期的培训和服务方式方法的更新，尤其是在关注老年人心理方面的技巧，同时，也要为社工的服务提供助力。社工的工作更多的是一种引导，而不是给予。所以，在保证社工服务专业性的同时，还应该注重发展义工队伍，建设志愿者队伍，尤其是要培育本社区内的居民和和邻里的志愿精神。
社区养老在广州市乃至全国仍处于探索阶段，社区综合服务中心在提供养老相关服务的时候，更加需要以社区养老的对象所需为出发点，将有养老需求的老年人进行异质性地划分。其异质性可从年龄、性别、受教育程度、收入状况等体现，同时，对于诸如高龄与低龄老人、健康与失能老人以及空巢老人等特殊老人群体也应该有异质性的划分，因为这对于老年人的养老需求等均产生不同的影响。再根据不同年龄层以及不同特征地老年人群体提供不同的有针对性的服务。
（三）完善评估和监督的多方机制
针对存在服务信息不够公开与服务购买过程缺乏监督的问题。实行监督的首要前提是信息的公开，要解决购买服务信息的公开问题，必须避免社区养老服务购买的“内部化”。一方面，法律层面上的规定是基石，无论是基层政府还是社会组织，都应将公共服务购买的信息公开，尤其是购买服务内容，购买服务执行和资金使用的信息，都应该把信息的公开纳入到日常工作中。另外一方面，社会舆论的压力是推动条件，政府部门和社会组织都需要利用好网络这一利器，通过组织的官网或者微博等方式，广泛、及时地更新信息，与此同时，还可以与外界进行互动，帮助社会公众了解情况、回答相关的疑问。另外，针对监督上的缺漏，政府需要建设一套完整的监督体系：首先，以内部监督为核心；其次，法律、纪检、审计、监察监督为保障；最后，以社会监督为辅助。其中，内部监督主要指政府对承包公共服务的社会组织的监督，监督内容主要对于购买计划的执行、资金的使用、购买方式的选择和购买程序进行监督。至于社会监督则主要靠借助新闻媒体，网络媒体和社会大众的力量来进行，同时也可以由政府聘请专家进行外部监督。
另外，现行的评估制度、有效性偏低，因为它和实际的服务过程不能有效地相应衔接，所以评估的制度还是有失实的。但无可否定，它对整个社会组织的工作具有一定的促进作用。为了避免评估的形式化，应该有意识地转变评估的方式和方法：第一，用不定期评估代替定期评估，将文书资料的评估比重降低，更加侧重于现实情况的评估；第二，利用便衣查访了解第一手情况，落实社会组织提供的公共服务实效，提高居民满意度占评估的比重；第三，在外部监督过程中，聘请专业人员来进行评估，以便能有实质性建议和指导，防止门外汉对社工专业领域的干涉。
参考文献：
[1]章晓懿.政府购买养老服务模式研究：基于与民间组织合作的视角.中国行政管理.2012（12）.
[2]吉鹏、李放.政府购买居家养老服务的绩效评价：实践探索与指标体系建构.理论与改革.2013（3）.
[3]李春、王千.政府购买养老服务过程中的第三方评估制度探讨.中国行政管理.2014（12）.
关键词 福利多元主义 社区养老 穗港合作
基金项目：本研究是华南师范大学公共管理学院砚湖学人科研立项《多元福利主义视角下城市社区养老穗港合作模式研究》的阶段性成果。
作者简介：邝光裕、张珍珠，华南师范大学公共管理学院硕士研究生。
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）09-188-02
一、引言
随着人口老龄化和家庭结构小型化等趋势的发展，界于家庭养老和机构养老之间的社区养老新模式在解决中国养老和安老问题中扮演着重要的角色。就目前中国有关社区养老的研究，大多数学者是采取问题聚焦的方式，对社区养老出现的原因；社区养老运作的模式；社区养老的成效以及影响社区养老的因素进行研究和探讨（章晓懿，2012；吉鹏、李放，2013；李春、王千，2014），而就社区养老在现实中的运行情况的研究较为缺乏。因此，选取社区养老的典型和创新型案例——穗港合作的越秀区长者综合服务中心为例，对其运行中存在的问题进行挖掘，并进一步探究其完善的对策。
二、社区养老实践及其存在的问题
（一）越秀区长者综合服务中心的源来
越秀长者综合服务中心是由越秀区政府投资兴建的一个服务平台。以政府购买服务的方式，委托广州市恩善社会服务中心承接该中心的管理和运作。恩善社会服务中心是以香港圣公会福利协会为依托而成立的一个社会服务机构。香港圣公会福利协会是香港现时最具规模的三大社会福利服务机构之一， 提供多元化社会服务， 她们的优质管理和老人服务更是拳头项目。香港圣公会福利协会十分支持国内社会服务和社会工作人才队伍建设， 所以恩善社会服务中心的背后是有一个强大的服务团队作为支撑， 包括有香港资深的社会工作者、护士、职业治疗师、物理治疗师、测量师、建筑和室内工程设计师等专业人才，为越秀长者综合服务中心能够提供专业和优质的服务打下了坚实的基础。
长者综合服务中心服务对象主要是政府资助长者和自费长者两类，对生活困难、高龄独居、重点优抚对象等纳入政府资助的特殊长者，越秀区通过向他们发放养老服务券，持券的长者能够凭券到综合服务中心或指定的养老服务机构，享受到等值的养老服务。越秀区户籍居民可申请中心会员证以优惠价钱享用服务， 其它有兴趣长者则可申请参加证。
（二）长者综合服务中心社区养老模式存在的问题
1.资金投入主体单一，来源不足。越秀长者综合服务中心的服务对象主要是政府资助长者和自费长者两类，以发放“综合养老服务券”的方式，对政府资助的困难、高龄老人免费和低偿开放；对于自费的社区老年人，服务中心则提供各类低于市价的为老服务项目，如区会员只需15元就可以享受日托服务。因此该中心主要资金来源是区政府拨款，小部分费用来自自费者购买服务，其他渠道获取的资金较少，市场化程度低。虽然政府供给是主要筹资方式，但是政府供给的对象不仅仅是老人，还有其他群体，因此其财力也是有限的，养老服务资金筹资渠道需要多元化，引导资金的社会化势在必行。
2.社区工作者地位较低，提供服务针对性不足。目前社会对社工行业理解有偏差，认为社工只是照顾有需要的人日常起居，不需要文化知识及技能的行业，从事人员多是下岗、失业妇女。她们虽然能吃苦耐劳，但大多数文化水平有限，没有经过一定时间的专业技能培训。2010年广州市《关于加快推进社会工作及其人才队伍发展的意见》提出，到2015年，登记在册的社会工作者及社会工作人员达到1.8万人。而广州现有7所高校和2所职业学校培养社工专业学生，每年毕业生不足500人，无法改变广州社工人才严重紧缺的态势。
越秀长者综合服务中心的义工的团队自成立以来不断壮大，有香港圣公福利协会社工团队的支持，服务质量也不断的提高，更加关注老人的心理健康及。但是固定上班的社工工作者数量明显不足，由于工资报酬、编制待遇等的制约，一些经过专业训练的年轻社工不愿意进入或长期从事该行业，导致人员流动性大，整体年龄偏大，严重影响社工服务队伍的知识化、专业化建设。
3.政府的监督和评估机制较不健全。政府购买服务，不代表政府购买后放手不管，社会组织在缺乏竞争机制的状态下，要接受政府的监督评估才能不断提高服务水平和质量。越秀长者综合服务中心没有内设的监督机构，广州市养老机构间的行业监督也很匮乏，全靠政府的监管。区政府没有实行充分、独立的监管评估机制，导致服务机构资金使用不透明、浪费现象严重、服务质量难以提高等不良现象。在福利提供多元化的过程中，政府始终起着监督评估的关键作用，应建立多方位的评估机制和动态调整机制，降低成本，提高效率，增强政府购买养老服务的针对性和有效性。
三、完善城市社区养老模式的对策
穗港合作城市社区养老模式是创新社会治理和解决养老问题的新方式。随着社会环境的进一步改善，政府职能的逐渐转型以及社会组织和社工人员经验的积累和时间的沉淀，养老的各方面职能必然会在社区中逐步存在、融入，并且与之共生。因此，在响应新时期养老服务要向社会化和社区化的目标迈进的背景下，针对上述的问题，亟需引起关注和思考，从而给予相应的优化对策。
（一）改革政府单一拨款制，增加社会组织资金来源
要发展和广泛覆盖政府购买社区养老服务，在资金的来源上必须寻求更多新的来源途径。根据福利多元主义理论的核心思想，提供服务的主体应该多元化，这必然就包括了资金来源的多元化。因此，要增加社会组织的资金来源，首先就要拓宽其资金来源的途径，可以分别从政府、社会、家庭以及非政府组织等寻求资金的资助和支持。当然，改革是双向的，为了解决社会组织资金投入不足的问题，不仅政府要改革其单一的财政拨款体制，放宽对社会组织的资金募集限制，还要鼓励社会力量向社会组织提供资金捐赠，努力营造一种“助人者自助”的捐赠氛围，以解决缓解我国社区养老服务资金短缺状况。一方面，政府可以向企业制定一些特殊的优惠政策。可以预见，在得不到额外资金收入的情况下，如果10%的税收能免除，社会组织就能从以往仅能投入10%的领域以外进行相对扩展。另一方面，政府也需要加大公民教育，培养公民社会责任感和志愿精神到公共服务开展过程中。 （二）扩充社工和志愿者队伍，有针对性地提供异质性的服务
从提供社区养老服务人员的构成情况来看，专业性的社会工作人员是有限的，但是义工和社区居民是无限的。社工，可以说是服务提供专业性的重要保障，但究其实际，社工也只是一个伴随性的角色，他们不能左右服务对象，他们的服务起到更多的是协助的作用，为需要帮助的服务对象提供一些服务使其生活得到改善。例如优势视角，就是社工们用心去观察，去发现服务对象身上存在的亮点，根据其亮点发掘其潜能并增强其自信。尤其是提供养老服务的社工，有时承担比一般人还要重要的责任和义务。因此，要注重对于社工的专业性培养和保证，为他们提供定期的培训和服务方式方法的更新，尤其是在关注老年人心理方面的技巧，同时，也要为社工的服务提供助力。社工的工作更多的是一种引导，而不是给予。所以，在保证社工服务专业性的同时，还应该注重发展义工队伍，建设志愿者队伍，尤其是要培育本社区内的居民和和邻里的志愿精神。
社区养老在广州市乃至全国仍处于探索阶段，社区综合服务中心在提供养老相关服务的时候，更加需要以社区养老的对象所需为出发点，将有养老需求的老年人进行异质性地划分。其异质性可从年龄、性别、受教育程度、收入状况等体现，同时，对于诸如高龄与低龄老人、健康与失能老人以及空巢老人等特殊老人群体也应该有异质性的划分，因为这对于老年人的养老需求等均产生不同的影响。再根据不同年龄层以及不同特征地老年人群体提供不同的有针对性的服务。
（三）完善评估和监督的多方机制
针对存在服务信息不够公开与服务购买过程缺乏监督的问题。实行监督的首要前提是信息的公开，要解决购买服务信息的公开问题，必须避免社区养老服务购买的“内部化”。一方面，法律层面上的规定是基石，无论是基层政府还是社会组织，都应将公共服务购买的信息公开，尤其是购买服务内容，购买服务执行和资金使用的信息，都应该把信息的公开纳入到日常工作中。另外一方面，社会舆论的压力是推动条件，政府部门和社会组织都需要利用好网络这一利器，通过组织的官网或者微博等方式，广泛、及时地更新信息，与此同时，还可以与外界进行互动，帮助社会公众了解情况、回答相关的疑问。另外，针对监督上的缺漏，政府需要建设一套完整的监督体系：首先，以内部监督为核心；其次，法律、纪检、审计、监察监督为保障；最后，以社会监督为辅助。其中，内部监督主要指政府对承包公共服务的社会组织的监督，监督内容主要对于购买计划的执行、资金的使用、购买方式的选择和购买程序进行监督。至于社会监督则主要靠借助新闻媒体，网络媒体和社会大众的力量来进行，同时也可以由政府聘请专家进行外部监督。
另外，现行的评估制度、有效性偏低，因为它和实际的服务过程不能有效地相应衔接，所以评估的制度还是有失实的。但无可否定，它对整个社会组织的工作具有一定的促进作用。为了避免评估的形式化，应该有意识地转变评估的方式和方法：第一，用不定期评估代替定期评估，将文书资料的评估比重降低，更加侧重于现实情况的评估；第二，利用便衣查访了解第一手情况，落实社会组织提供的公共服务实效，提高居民满意度占评估的比重；第三，在外部监督过程中，聘请专业人员来进行评估，以便能有实质性建议和指导，防止门外汉对社工专业领域的干涉。
参考文献：
[1]章晓懿.政府购买养老服务模式研究：基于与民间组织合作的视角.中国行政管理.2012（12）.
[2]吉鹏、李放.政府购买居家养老服务的绩效评价：实践探索与指标体系建构.理论与改革.2013（3）.
[3]李春、王千.政府购买养老服务过程中的第三方评估制度探讨.中国行政管理.2014（12）.