论文部分内容阅读
[摘 要] 阐明代建制项目管理模式推行的背景和内涵,剖析代建制主要模式和运作方式,提出代建制项目管理存在的主要问题,并提出完善代建制管理模式的主要措施。
[关键字] 代建制项目管理模式 代建制项目 项目管理
“代建制项目管理模式”是在总结国内外先进项目管理模式和中国工程实际的基础上提出的一种新型管理模式。2004年国务院出台的《国务院关于投资体制改革的决定》中明确提出对非经营性政府投资项目加快实行代建制之后,各地迅速在非经营性政府投资项目中推行代建制。为了使代建制能在工作实际中发挥积极作用,迫切需要在实际工作中进一步完善代建制管理模式。
一、代建制项目管理模式历史沿革和内涵
项目代建制最早起源于美国的建设经理制(CM制),CM制是业主委托建设经理的人来负责包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等整个工程项目的管理工作的一种形式。
我国实施代建制模式源于厦门。厦门市从1993年开始将一些非经营性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司,由这些公司代替业主对项目实施建设。2002年3月,厦门市政府转发市计委关于《厦门市市级财政性投融资社会事业建设项目代建管理试行办法》,明确了使用单位将其项目管理任务,通过市场化招标竞争择优方式,委托给具有相应代建资质的单位进行建设管理。
现在所采用的政府代建制则是指政府成立专业化的项目管理单位,负责项目的投资管理和建设组织实施工作,项目建成后交付使用单位的制度。现行的政府代建制相比传統政府投资项目管理模式来说更具科学性和先进性,是一种现代集成的项目管理模式。
二、国内代建制项目管理的几种主要模式和运作方式
由于代建制在国家层面没有统一的明确的定义,地方代建制的模式也各不相同,总的模式有三种即上海模式、北京模式和深圳模式。
(一)上海模式。上海市政府投资工程管理体制的改革始于2001年。最初选择在上海市建设交通系统进行试点,期间主要做法:将政府有关投资管理的职能移交政府性投资公司,明确公共项目投资和管理的职能主要通过投资公司和社会中介组织(工程管理公司)的运作实现,承担项目的企业均应通过公开竞争比选后择优确定。上海的代建制管理模式确定委“政府—政府所属投资公司—工程管理公司”的三级管理模式,实现了政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离。
(二)北京模式。以厦门和北京为代表的政府投资代建制模式。主要做法:通过采用招标或直接委托等方式,将政府投资建设项目委托给有实力的专业公司实施建设,由政府对项目进行监督。该代建制模式主要是通过市场化方式解决专业化问题,也约定了明确的奖惩规则,有利于控制投资规模和引入竞争机制。
(三)深圳模式。深圳充分借鉴香港工务局的运作模式。主要做法:由事业单位建筑工务署统一负责当地除公路、水务以外由政府投资的所有工程的建设。深圳的工务局相当于政府委托的“代建方”,代替政府行使业主权力,对工程实行全过程负责,实行“交钥匙”工程。深圳模式中工务局没有为项目筹集资金、拨付资金和还贷的职责,其职能界定仅限于负责工程建设的组织实施。
三、实施代建制过程中存在的主要问题
(一)代建制有关规定不统一。目前,全国仅有《国务院关于投资体制改革的决定》中关于代建制的规定,没有进一步的解释,更无全国统一的实施办法。各地均依据自己对代建制的理解建立不同的实施办法。各地的实施办法中关于实行代建制的范围、代建阶段、代建单位的资质要求、代建单位的选聘方法、代建单位的法律定位、代建服务取费标准以及对代建单位的监督等方面的规定也各不相同。
(二)约束激励机制不健全。目前,各地试点中普遍执行的代建取费标准是参照财政部制订的“建设单位管理费”,这种费用标准不能完全补偿代建单位实际发生的代建成本,很可能导致代建单位通过其他方式谋取利益,而我国目前尚不具备对代建单位进行有效约束的机制。
关于对代建单位的激励措施,很多地方在“代建制”管理办法中都设立了投资节余奖励规定,但在实际工作中,由于代建单位一般处于弱势地位,很难兑现节余奖励承诺。因此,设置节余奖励的实际效果并不明显。
(三)无法科学有效地认定代建单位的企业资质和从业人员的资格。由于如前所述在我国目前关于建设从业单位的规定中尚无代建单位的相关表述,因此,在代建制的实施过程中,各地普遍面临着具有什么资质的单位可以作为代建单位、拥有何种执业资格的人可以从事代建工作的现实问题。目前,各地一般对代建单位的资质有自己的规定,而对确定代建单位后,具体从事代建工作的人员应该具有何种资格一般没有进行规定。而且,各地对代建单位资质的规定也不一致。
(四)代建制的法律环境有待完善。一是代建单位的法律地位尚未明确。在实践过程中,代建人作为项目法人的制度设计与现行的法律环境还不完全接轨,代建人履行职责的法律环境尚不健全,即在国家基本建设程序中没有法律授予的地位。二是项目法人责任制尚未落实。实际工作中,投资者一方面需要代建方服务,一方面在项目建设过程中对工作进行干预,甚至指定施工单位和材料供应单位,这样使得代建单位丧失行使阶段法人权利的能力。
四、完善代建制项目的主要措施
(一)完善代建制有关规定和制度。由国家投资主管部门统一对代建项目的类型、内容和程序,代建单位的条件和选择,相关单位的权利责任,代建项目的执行、验收和移交,代建项目的费用标准及支付,代建项目的中止等进行规范,出台权威性政策文件,明确代建制各方的责权利。不断完善促进代建制发展的各项制度。完善政府投资工程项目造价管理制度。制定政府投资工程的“造价、工期计划与控制规范”,使政府投资工程在制定工程预算时的参考数据更贴近市场。加强招标监督,建立健全工程造价变更、工程结算、超预算支付审查等制度。完善执业资格管理制度和施工监理制度。严格落实监理制,要求各类专业人士通过负责任的签字来保障整个工程的施工。同时严格执业人员管理,一旦发生责任事故,严格追究执业人员的责任并吊销专业资格。强制实行工程担保和保险制度。可引进法国的工程竣工十年责任险模式,并强制代建单位购买,以加强对代建单位的约束。
(二)培育代建制市场。现阶段一方面应大力发展和培育一大批适合要求的工程项目管理公司;另一方面应促进各类工程管理企业通过“联合投标”、“合作管理”等方式承接项目管理(代建)业务。鼓励各类工程管理企业通过合并、合作增强项目管理(代建)能力。引导建设监理、工程咨询、招标代理等机构向从事代建项目管理的工程管理企业转变。严格把好代建单位资质审批关,按照技术人员数量、职称、结构及代建单位资金实力等的申报要求,将代建制公司的资格扩展到所有具备相应条件的企业主体,打破垄断、形成竞争。建立科学合理的评价体系。对代建单位和潜在的代建单位建立资料库,利用信息技术,对其技术能力和抗风险能力进行动态跟踪评价,同时,建立代建单位的诚信档案,对诚缺失的代建单位实施行政处罚,尤其是建立“能进能出”的退出机制。另外,建立科学公正的代建单位选择机制。现阶段是代建制工作开展初期,要根据每个代建项目的具体情况有限选择代建单位,经评审筛选,确定一个有资格承担代建任务的企业名单,并动态的定期调整,可能会更有利于对代建过程的有效监管,防止和减少代建风险。
(三)完善代建制的政府监管制度。进一步完善政府投资工程项目的预算审核、招标投标监督、合同变更审查、索赔与反索赔审查、超预算支付审查、竣工验收和后评价、工程项目审计、责任追究、舆论监督和举报等制度;同时建立和完善代建单位、承包商、供应商的资质管理制度,实行代建单位、施工和监理单位、中介机构和各类专业人士的“黑名单”制度、准入和禁入制度;强化对各类专业人士的法规、组织、工作条例、职业道德标准的约束及市场机制、信誉约束等,以降低代建制的风险。建立严格的激励约束机制。设计合理科学约束和奖励机制,使代建单位对投资人负责,承担相应的法律责任并获得合理的经济收入。
参考文献:
[1]孟宪海.代建制相关问题之研讨[J].建筑经济,2008,(12):61-69.
[2]薛华,王建初.我国政府投资项目管理方式分析[J].经济与管理,2007,(11):32.
[3]郭长强.政府投资工程管理体制改革探析[J].体制改革,2008,(5):24-25.
[4]国发〔2004〕20号.国务院关于投资体制改革的决定. 2004年7月
[5]赵海玉.完善代建制项目管理模式[J].合作经济与科技,2008(8):34-35.
[6]李太权.代建制在我国实践过程中存在的问题[J].中国高新技术企业,2008(3):66-68.
[7]连宏玉.完善我国代建制项目管理模式的对策研究[J].北方经贸,2008(10):126-128.
[关键字] 代建制项目管理模式 代建制项目 项目管理
“代建制项目管理模式”是在总结国内外先进项目管理模式和中国工程实际的基础上提出的一种新型管理模式。2004年国务院出台的《国务院关于投资体制改革的决定》中明确提出对非经营性政府投资项目加快实行代建制之后,各地迅速在非经营性政府投资项目中推行代建制。为了使代建制能在工作实际中发挥积极作用,迫切需要在实际工作中进一步完善代建制管理模式。
一、代建制项目管理模式历史沿革和内涵
项目代建制最早起源于美国的建设经理制(CM制),CM制是业主委托建设经理的人来负责包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等整个工程项目的管理工作的一种形式。
我国实施代建制模式源于厦门。厦门市从1993年开始将一些非经营性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司,由这些公司代替业主对项目实施建设。2002年3月,厦门市政府转发市计委关于《厦门市市级财政性投融资社会事业建设项目代建管理试行办法》,明确了使用单位将其项目管理任务,通过市场化招标竞争择优方式,委托给具有相应代建资质的单位进行建设管理。
现在所采用的政府代建制则是指政府成立专业化的项目管理单位,负责项目的投资管理和建设组织实施工作,项目建成后交付使用单位的制度。现行的政府代建制相比传統政府投资项目管理模式来说更具科学性和先进性,是一种现代集成的项目管理模式。
二、国内代建制项目管理的几种主要模式和运作方式
由于代建制在国家层面没有统一的明确的定义,地方代建制的模式也各不相同,总的模式有三种即上海模式、北京模式和深圳模式。
(一)上海模式。上海市政府投资工程管理体制的改革始于2001年。最初选择在上海市建设交通系统进行试点,期间主要做法:将政府有关投资管理的职能移交政府性投资公司,明确公共项目投资和管理的职能主要通过投资公司和社会中介组织(工程管理公司)的运作实现,承担项目的企业均应通过公开竞争比选后择优确定。上海的代建制管理模式确定委“政府—政府所属投资公司—工程管理公司”的三级管理模式,实现了政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离。
(二)北京模式。以厦门和北京为代表的政府投资代建制模式。主要做法:通过采用招标或直接委托等方式,将政府投资建设项目委托给有实力的专业公司实施建设,由政府对项目进行监督。该代建制模式主要是通过市场化方式解决专业化问题,也约定了明确的奖惩规则,有利于控制投资规模和引入竞争机制。
(三)深圳模式。深圳充分借鉴香港工务局的运作模式。主要做法:由事业单位建筑工务署统一负责当地除公路、水务以外由政府投资的所有工程的建设。深圳的工务局相当于政府委托的“代建方”,代替政府行使业主权力,对工程实行全过程负责,实行“交钥匙”工程。深圳模式中工务局没有为项目筹集资金、拨付资金和还贷的职责,其职能界定仅限于负责工程建设的组织实施。
三、实施代建制过程中存在的主要问题
(一)代建制有关规定不统一。目前,全国仅有《国务院关于投资体制改革的决定》中关于代建制的规定,没有进一步的解释,更无全国统一的实施办法。各地均依据自己对代建制的理解建立不同的实施办法。各地的实施办法中关于实行代建制的范围、代建阶段、代建单位的资质要求、代建单位的选聘方法、代建单位的法律定位、代建服务取费标准以及对代建单位的监督等方面的规定也各不相同。
(二)约束激励机制不健全。目前,各地试点中普遍执行的代建取费标准是参照财政部制订的“建设单位管理费”,这种费用标准不能完全补偿代建单位实际发生的代建成本,很可能导致代建单位通过其他方式谋取利益,而我国目前尚不具备对代建单位进行有效约束的机制。
关于对代建单位的激励措施,很多地方在“代建制”管理办法中都设立了投资节余奖励规定,但在实际工作中,由于代建单位一般处于弱势地位,很难兑现节余奖励承诺。因此,设置节余奖励的实际效果并不明显。
(三)无法科学有效地认定代建单位的企业资质和从业人员的资格。由于如前所述在我国目前关于建设从业单位的规定中尚无代建单位的相关表述,因此,在代建制的实施过程中,各地普遍面临着具有什么资质的单位可以作为代建单位、拥有何种执业资格的人可以从事代建工作的现实问题。目前,各地一般对代建单位的资质有自己的规定,而对确定代建单位后,具体从事代建工作的人员应该具有何种资格一般没有进行规定。而且,各地对代建单位资质的规定也不一致。
(四)代建制的法律环境有待完善。一是代建单位的法律地位尚未明确。在实践过程中,代建人作为项目法人的制度设计与现行的法律环境还不完全接轨,代建人履行职责的法律环境尚不健全,即在国家基本建设程序中没有法律授予的地位。二是项目法人责任制尚未落实。实际工作中,投资者一方面需要代建方服务,一方面在项目建设过程中对工作进行干预,甚至指定施工单位和材料供应单位,这样使得代建单位丧失行使阶段法人权利的能力。
四、完善代建制项目的主要措施
(一)完善代建制有关规定和制度。由国家投资主管部门统一对代建项目的类型、内容和程序,代建单位的条件和选择,相关单位的权利责任,代建项目的执行、验收和移交,代建项目的费用标准及支付,代建项目的中止等进行规范,出台权威性政策文件,明确代建制各方的责权利。不断完善促进代建制发展的各项制度。完善政府投资工程项目造价管理制度。制定政府投资工程的“造价、工期计划与控制规范”,使政府投资工程在制定工程预算时的参考数据更贴近市场。加强招标监督,建立健全工程造价变更、工程结算、超预算支付审查等制度。完善执业资格管理制度和施工监理制度。严格落实监理制,要求各类专业人士通过负责任的签字来保障整个工程的施工。同时严格执业人员管理,一旦发生责任事故,严格追究执业人员的责任并吊销专业资格。强制实行工程担保和保险制度。可引进法国的工程竣工十年责任险模式,并强制代建单位购买,以加强对代建单位的约束。
(二)培育代建制市场。现阶段一方面应大力发展和培育一大批适合要求的工程项目管理公司;另一方面应促进各类工程管理企业通过“联合投标”、“合作管理”等方式承接项目管理(代建)业务。鼓励各类工程管理企业通过合并、合作增强项目管理(代建)能力。引导建设监理、工程咨询、招标代理等机构向从事代建项目管理的工程管理企业转变。严格把好代建单位资质审批关,按照技术人员数量、职称、结构及代建单位资金实力等的申报要求,将代建制公司的资格扩展到所有具备相应条件的企业主体,打破垄断、形成竞争。建立科学合理的评价体系。对代建单位和潜在的代建单位建立资料库,利用信息技术,对其技术能力和抗风险能力进行动态跟踪评价,同时,建立代建单位的诚信档案,对诚缺失的代建单位实施行政处罚,尤其是建立“能进能出”的退出机制。另外,建立科学公正的代建单位选择机制。现阶段是代建制工作开展初期,要根据每个代建项目的具体情况有限选择代建单位,经评审筛选,确定一个有资格承担代建任务的企业名单,并动态的定期调整,可能会更有利于对代建过程的有效监管,防止和减少代建风险。
(三)完善代建制的政府监管制度。进一步完善政府投资工程项目的预算审核、招标投标监督、合同变更审查、索赔与反索赔审查、超预算支付审查、竣工验收和后评价、工程项目审计、责任追究、舆论监督和举报等制度;同时建立和完善代建单位、承包商、供应商的资质管理制度,实行代建单位、施工和监理单位、中介机构和各类专业人士的“黑名单”制度、准入和禁入制度;强化对各类专业人士的法规、组织、工作条例、职业道德标准的约束及市场机制、信誉约束等,以降低代建制的风险。建立严格的激励约束机制。设计合理科学约束和奖励机制,使代建单位对投资人负责,承担相应的法律责任并获得合理的经济收入。
参考文献:
[1]孟宪海.代建制相关问题之研讨[J].建筑经济,2008,(12):61-69.
[2]薛华,王建初.我国政府投资项目管理方式分析[J].经济与管理,2007,(11):32.
[3]郭长强.政府投资工程管理体制改革探析[J].体制改革,2008,(5):24-25.
[4]国发〔2004〕20号.国务院关于投资体制改革的决定. 2004年7月
[5]赵海玉.完善代建制项目管理模式[J].合作经济与科技,2008(8):34-35.
[6]李太权.代建制在我国实践过程中存在的问题[J].中国高新技术企业,2008(3):66-68.
[7]连宏玉.完善我国代建制项目管理模式的对策研究[J].北方经贸,2008(10):126-128.