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审查监督政府预算的权力是宪法和法律赋予现代议会的最基本、最重要的权力之一。在英美等国,对政府预算的审查监督是议会最先从行政机关赢得的权力,在此基础上,才有了宪政体制的形式和立法权的获得。我国近年来围绕着人大预算审查监督能力提升等进行了一些探索,但整体上离实质性预算监督仍有差距。本文试图通过阐述英美为代表的国家在机构设置、权力规定及审查监督方面的经验,为人大预算审查监督制度的完善提供经验借鉴。
一、英美预算审查监督的机构设置和职能
发展一套较为完备的预算组织机构是现代议会发挥预算影响力的基本条件,它在一定程度上可以改变与政府之间预算信息的极度不对称,降低预算的复杂性和技术性带来的审查监督障碍。
(一)英国:最具特色的预算审查委员会和独立的信息辅助机构。作为预算民主的最早发源地,“无代表不纳税”和“非经议会同意不得进行任何支出”的宪政传统规则推动了英国议会在成立之初对财政预算的掌控。这种权力主要在下议院手中,议院设立的公共帐目委员会(The Public Accounts Committee)负责检查政府各执行机构的拨款及其他帐目,并把审查结果及有关建议一同提交下院。英国国家审计署隶属于英国议会,每年提出预算监督与审计报告,还负责向公共帐目委员会派出审计和检查专员,确保该委员会有效地开展工作,并通过委员会向英国下院提出各种建议。
除此之外,英国历史上曾经设立过预算委员会、支出委员会对政府预算进行审查监督。现在除了讨论政府税收和支出的全院委员会外,涉及财政事务最广的财政委员会在每年对财政事务进行质询的过程中日益活跃。
(二)美国:系统化的预算委员会制度和专业化的辅助机构。美国自从《1974年国会预算和扣留控制法案》颁布以来,国会内部预算审查监督委员会日益完善,在参众两院形成了预算委员会、授权委员会、拨款委员会、赋税委员会并存的制度。四个委员会彼此有关联,其他三个委员会要把自己职责权限内与预算相关的信息、预测和建议提交给预算委员会,大家共同把联邦预算收支以及授权、拨款汇集一起形成整体性决议,有利于整体性审查监督工作的开展。一旦参众两院在拨款授权法案的表决时出现分歧,可由两院议长各自任命本院3~5名议员临时组成协商委员会调解。
为了提升审查监督能力,国会先后在1974年前后成立了总审计办公室、技术评估办公室、国会研究服务机构和国会预算办公室。其中,具有较高独立性的总审计办公室和国会预算办公室相当于国会预算审查监督的“左膀右臂”。据估计,审计办公室研究工作的80%-100%是直接或间接地在国会的要求下进行的。
二、英美预算审查监督的主要做法
(一)英国:基于“三读”程序的预算收支分别审查监督。英国议会对政府预算具有一定的修正权,议员不能增加或提出新的支出动议,但具有降低政府预算安排的权力。在财政年度开始前2个月左右,财政大臣把预算草案提交议会审批。
为了实现理想的税收和支出目标,英国预算收支审查监督是分别进行的。收入审查监督方面,议会一方面关注财政部制定的永久性税法草案,另一方面重点审议“财政法案”中所涉及的所得税率调整。前者提交下院后经过三读程序审批,再交由女王签署后生效。后者要在每年议会审议预算案时进行表决。其具体程序是:听取财政大臣的预算演说和征税动议,之后由筹款委员会对税收调整草案进行辩论和投票,临时生效的税收措施以总决议案的方式递交给下院,随后会进行4-5天的辩论,并对所有的决议案进行表决。大约4个月左右的时间才能形成具有法律效力的财政法案。
支出的审查监督方面,要经过一读、二读、委员会阶段、辩论阶段和三读程序,并由相关委员会进行辩论和审查。这一过程中,上院、政府和反对党可以提议修正或提出新的条款。单个部门的支出也应有相关的专门委员会进行审查,但不是必须的;辩论过程中,下院的联络委员会可以决定哪些专门委员会的报告将会在全院会议中进行辩论,最后由下院通过决议,批复有关预算收支安排,授权支出并伴随进行执行审计。为了改变行政议会预算权力失衡现状和弥补审议时间的不足,近年来,议会又增加了两个程序,一是要求预算大臣在“财政讲演和预算报告”前提供“预算前报告”,二是实施3个“预算日”(Estimates Day)程序的改革。在“预算日”中,议员能在仔细阅读财政部门提供的预算草案信息基础上,有较为充分的时间对政府官员们提出口头和书面的质询,并对相关的预算案提出削减。
由于英国预算支出种类较为复杂,预算草案提交时间有限,预算法案在每年4月财政年度开始之前一般不能通过,议会通常会通过一个由政府部门提出的临时预算申請,来满足这一期间的预算支出。为了防止不当和无效的预算支出,公共帐目委员会在预算执行阶段发挥着重要作用:它一方面督促政府各部门明确各笔经费的预定目标,并建议监控措施,同时还就审计报告举行听证会,传唤各部审计官作证,避免审计官在政府部门工作时独立性受到削弱(审计官被派驻到相关政府机构,为议会公共账目委员会收集预算执行信息),最后会把审计报告、听证报告公布于众。
(二)美国:基于“共同决议”程序的预算收支统一审查监督。
美国国会对政府预算具有较大的修正权,议员既可以提出新的增加拨款的预算建议,也可以对预算草案安排做出削减。最具特色的是,在长达8个月的预算审议中,国会可以依靠自身的辅助机构,制定出全面而精确的预算安排建议,对总统为主导的行政预算草案进行严格的审议和推敲。
《1974年国会预算及扣押拨款法案》大大推进了新预算程序的形成。第一阶段,在总统递交预算草案后,一方面赋税委员会、拨款委员会、授权委员会向预算委员会递交授权项目和支出估计,另一方面国会预算办公室(CBO)向预算委员会递交详尽的年度预算分析报告。每年4月15日左右,参众预算委员会分别向各自所在的议院报告第一份预算决议草案;第二阶段大约在5月15日左右,参众两院基于预算委员会提出的决议召开完听证会,之后上报各自的预算议案和决议以及批准新的授权,形成两院第一次共同预算决议;第三阶段由拨款委员会和授权委员会制定出拨款及调整法案,并注重对参众两院及这些委员会之间的利益冲突进行制度化调节(如听证会的开展和有关信息公开的要求),最后大约在9月份由预算委员会负责重新强调第一次决议所设定的目标,主要解决两院之间及总统和国会之间的分歧,前者允许国会内部通过临时成立的协商委员会以投票的方式来解决,后者通过立法允许总统行使否决权和国会行使预算修正权。如果国会两院或国会-总统之间不能达成一致,便会以延续性解决方案来代替;如果存在良好合作或能顺利达成预算优先性及支出方面的共识,则通过第二次预算支出决议,新预算年度开始。 在审议监督过程中,公民和社会组织的参与是必不可少的。前者一般以预算听证会、公民峰会、顾问委员会、公民网络论坛、公民陪审团的形式出现;后者的影响通常是在连接公民和游说国会与政府的过程中产生的。例如美国的“全国纳税人联盟”组织或“农业利益集团”等,他们一方面可以成为连接国会和选民的组织化通道,为国会对政府预算的有效审议提供有力的信息;同时也充当不恰当预算分配的“报警者”、“监督者”或“具有否决力量的组织”,使国会或行政预算权力的行使更加公开、透明,并以纳税人利益为目标指向。
三、加强人大预算审查监督的思考
虽然英美两国在政治体制上存在很大差异,但其议会在如何为“纳税人看好政府的钱袋子”方面,却折射出了一些共通的制度逻辑,也形成了较为完备的制度安排。目前我国各级人大进一步提升预算审查监督水平,可在以下几个方面有所借鉴:
第一,加强对税收收入的审查监督。英美预算审查监督制度的兴起与税收有着密不可分的联系,纳税如不经公众及其代表同意,就不能取得合法性,因此政府对税收的征收与减免必须遵循法定的程序。我国宪法和法律虽有公民依法纳税的规定,但真正由人大制定的稅收方面的法律只有两部,即所得税法和税收征收管理法。随着近年来我国税收收入的持续高速增长,如何对政府及其职能部门决定税收、收费罚款的行为进行约束亟待解决。人大可以借鉴国外经验设置税收委员会,负责税收议案听证和税收监督,并向预算相关委员会提供必要信息。
第二,提升预算审查监督的信息辅助能力。在内部建立专业化、独立化的研究与技术分析机构来辅助议会预算审查监督工作,是英美等国家的通行做法。人大的预算审查力量和信息汲取能力仍需提高,行政型审计机构的模式设置也不利于预算信息的收集和利用。因此,为应对预算的复杂性和技术性带来的信息不对称,有必要吸取国外经验:一是创新工作机制,加强与预算审计力量的联系,强化对政府预算、决算及重大投资项目的审查与问责;二是借助专家力量成立专门研究服务机构,提供有关政策、财政事务和预算项目的技术评估。
第三,加快预算审查监督的制度化步伐。人大在对政府预算草案审议的实质化和人大代表预算权利的发挥方面还有很大提升空间。在人大对政府预算草案审议时间有限,或不得不先执行后审批的情况下,可以作以下制度化尝试:一是让人大常委会预算工作委员会对预算编制提前介入,从人大角度来匡正政府预算草案编制的公正与负责,也为预算审议阶段收集必要的信息;二是让政府财政部门提交临时预算申请,经人大法定程序批准,以维持预算年度开始后到人代会批准前这段时间内政府正常的财政支出。三是引入“预算日”制度,在人代会前让代表有机会获取充分的部门预算信息,增强预算审查的力度和实效。此外,在《预算法》修改时,赋予人大代表预算修正权。化整体表决为分项表决,以便对具体预算项目进行增加或削减,增加人大预算监督的针对性和实效性。
第四,吸纳公民及社会组织的制度化参与。通过建立“以社会权利制约权力”的机制,来确保政府预算收支的公共性和责任性,是英美预算审查监督实践中的核心理念。人大可以通过报刊、电视、网络等媒体,以通俗化的语言向社会公布政府预算审议信息,提高公众关注度;拓宽社会参与多元渠道,如公民听证、公民网络恳谈、公民旁听、公民峰会等,建立相关专家库、公民库、社会组织库,提升参与人选代表性;扩大参与深度,实现公民预算意见输入与预算审议结果输出之间的实质性对接,使社会参与形成良性制度化循环。
一、英美预算审查监督的机构设置和职能
发展一套较为完备的预算组织机构是现代议会发挥预算影响力的基本条件,它在一定程度上可以改变与政府之间预算信息的极度不对称,降低预算的复杂性和技术性带来的审查监督障碍。
(一)英国:最具特色的预算审查委员会和独立的信息辅助机构。作为预算民主的最早发源地,“无代表不纳税”和“非经议会同意不得进行任何支出”的宪政传统规则推动了英国议会在成立之初对财政预算的掌控。这种权力主要在下议院手中,议院设立的公共帐目委员会(The Public Accounts Committee)负责检查政府各执行机构的拨款及其他帐目,并把审查结果及有关建议一同提交下院。英国国家审计署隶属于英国议会,每年提出预算监督与审计报告,还负责向公共帐目委员会派出审计和检查专员,确保该委员会有效地开展工作,并通过委员会向英国下院提出各种建议。
除此之外,英国历史上曾经设立过预算委员会、支出委员会对政府预算进行审查监督。现在除了讨论政府税收和支出的全院委员会外,涉及财政事务最广的财政委员会在每年对财政事务进行质询的过程中日益活跃。
(二)美国:系统化的预算委员会制度和专业化的辅助机构。美国自从《1974年国会预算和扣留控制法案》颁布以来,国会内部预算审查监督委员会日益完善,在参众两院形成了预算委员会、授权委员会、拨款委员会、赋税委员会并存的制度。四个委员会彼此有关联,其他三个委员会要把自己职责权限内与预算相关的信息、预测和建议提交给预算委员会,大家共同把联邦预算收支以及授权、拨款汇集一起形成整体性决议,有利于整体性审查监督工作的开展。一旦参众两院在拨款授权法案的表决时出现分歧,可由两院议长各自任命本院3~5名议员临时组成协商委员会调解。
为了提升审查监督能力,国会先后在1974年前后成立了总审计办公室、技术评估办公室、国会研究服务机构和国会预算办公室。其中,具有较高独立性的总审计办公室和国会预算办公室相当于国会预算审查监督的“左膀右臂”。据估计,审计办公室研究工作的80%-100%是直接或间接地在国会的要求下进行的。
二、英美预算审查监督的主要做法
(一)英国:基于“三读”程序的预算收支分别审查监督。英国议会对政府预算具有一定的修正权,议员不能增加或提出新的支出动议,但具有降低政府预算安排的权力。在财政年度开始前2个月左右,财政大臣把预算草案提交议会审批。
为了实现理想的税收和支出目标,英国预算收支审查监督是分别进行的。收入审查监督方面,议会一方面关注财政部制定的永久性税法草案,另一方面重点审议“财政法案”中所涉及的所得税率调整。前者提交下院后经过三读程序审批,再交由女王签署后生效。后者要在每年议会审议预算案时进行表决。其具体程序是:听取财政大臣的预算演说和征税动议,之后由筹款委员会对税收调整草案进行辩论和投票,临时生效的税收措施以总决议案的方式递交给下院,随后会进行4-5天的辩论,并对所有的决议案进行表决。大约4个月左右的时间才能形成具有法律效力的财政法案。
支出的审查监督方面,要经过一读、二读、委员会阶段、辩论阶段和三读程序,并由相关委员会进行辩论和审查。这一过程中,上院、政府和反对党可以提议修正或提出新的条款。单个部门的支出也应有相关的专门委员会进行审查,但不是必须的;辩论过程中,下院的联络委员会可以决定哪些专门委员会的报告将会在全院会议中进行辩论,最后由下院通过决议,批复有关预算收支安排,授权支出并伴随进行执行审计。为了改变行政议会预算权力失衡现状和弥补审议时间的不足,近年来,议会又增加了两个程序,一是要求预算大臣在“财政讲演和预算报告”前提供“预算前报告”,二是实施3个“预算日”(Estimates Day)程序的改革。在“预算日”中,议员能在仔细阅读财政部门提供的预算草案信息基础上,有较为充分的时间对政府官员们提出口头和书面的质询,并对相关的预算案提出削减。
由于英国预算支出种类较为复杂,预算草案提交时间有限,预算法案在每年4月财政年度开始之前一般不能通过,议会通常会通过一个由政府部门提出的临时预算申請,来满足这一期间的预算支出。为了防止不当和无效的预算支出,公共帐目委员会在预算执行阶段发挥着重要作用:它一方面督促政府各部门明确各笔经费的预定目标,并建议监控措施,同时还就审计报告举行听证会,传唤各部审计官作证,避免审计官在政府部门工作时独立性受到削弱(审计官被派驻到相关政府机构,为议会公共账目委员会收集预算执行信息),最后会把审计报告、听证报告公布于众。
(二)美国:基于“共同决议”程序的预算收支统一审查监督。
美国国会对政府预算具有较大的修正权,议员既可以提出新的增加拨款的预算建议,也可以对预算草案安排做出削减。最具特色的是,在长达8个月的预算审议中,国会可以依靠自身的辅助机构,制定出全面而精确的预算安排建议,对总统为主导的行政预算草案进行严格的审议和推敲。
《1974年国会预算及扣押拨款法案》大大推进了新预算程序的形成。第一阶段,在总统递交预算草案后,一方面赋税委员会、拨款委员会、授权委员会向预算委员会递交授权项目和支出估计,另一方面国会预算办公室(CBO)向预算委员会递交详尽的年度预算分析报告。每年4月15日左右,参众预算委员会分别向各自所在的议院报告第一份预算决议草案;第二阶段大约在5月15日左右,参众两院基于预算委员会提出的决议召开完听证会,之后上报各自的预算议案和决议以及批准新的授权,形成两院第一次共同预算决议;第三阶段由拨款委员会和授权委员会制定出拨款及调整法案,并注重对参众两院及这些委员会之间的利益冲突进行制度化调节(如听证会的开展和有关信息公开的要求),最后大约在9月份由预算委员会负责重新强调第一次决议所设定的目标,主要解决两院之间及总统和国会之间的分歧,前者允许国会内部通过临时成立的协商委员会以投票的方式来解决,后者通过立法允许总统行使否决权和国会行使预算修正权。如果国会两院或国会-总统之间不能达成一致,便会以延续性解决方案来代替;如果存在良好合作或能顺利达成预算优先性及支出方面的共识,则通过第二次预算支出决议,新预算年度开始。 在审议监督过程中,公民和社会组织的参与是必不可少的。前者一般以预算听证会、公民峰会、顾问委员会、公民网络论坛、公民陪审团的形式出现;后者的影响通常是在连接公民和游说国会与政府的过程中产生的。例如美国的“全国纳税人联盟”组织或“农业利益集团”等,他们一方面可以成为连接国会和选民的组织化通道,为国会对政府预算的有效审议提供有力的信息;同时也充当不恰当预算分配的“报警者”、“监督者”或“具有否决力量的组织”,使国会或行政预算权力的行使更加公开、透明,并以纳税人利益为目标指向。
三、加强人大预算审查监督的思考
虽然英美两国在政治体制上存在很大差异,但其议会在如何为“纳税人看好政府的钱袋子”方面,却折射出了一些共通的制度逻辑,也形成了较为完备的制度安排。目前我国各级人大进一步提升预算审查监督水平,可在以下几个方面有所借鉴:
第一,加强对税收收入的审查监督。英美预算审查监督制度的兴起与税收有着密不可分的联系,纳税如不经公众及其代表同意,就不能取得合法性,因此政府对税收的征收与减免必须遵循法定的程序。我国宪法和法律虽有公民依法纳税的规定,但真正由人大制定的稅收方面的法律只有两部,即所得税法和税收征收管理法。随着近年来我国税收收入的持续高速增长,如何对政府及其职能部门决定税收、收费罚款的行为进行约束亟待解决。人大可以借鉴国外经验设置税收委员会,负责税收议案听证和税收监督,并向预算相关委员会提供必要信息。
第二,提升预算审查监督的信息辅助能力。在内部建立专业化、独立化的研究与技术分析机构来辅助议会预算审查监督工作,是英美等国家的通行做法。人大的预算审查力量和信息汲取能力仍需提高,行政型审计机构的模式设置也不利于预算信息的收集和利用。因此,为应对预算的复杂性和技术性带来的信息不对称,有必要吸取国外经验:一是创新工作机制,加强与预算审计力量的联系,强化对政府预算、决算及重大投资项目的审查与问责;二是借助专家力量成立专门研究服务机构,提供有关政策、财政事务和预算项目的技术评估。
第三,加快预算审查监督的制度化步伐。人大在对政府预算草案审议的实质化和人大代表预算权利的发挥方面还有很大提升空间。在人大对政府预算草案审议时间有限,或不得不先执行后审批的情况下,可以作以下制度化尝试:一是让人大常委会预算工作委员会对预算编制提前介入,从人大角度来匡正政府预算草案编制的公正与负责,也为预算审议阶段收集必要的信息;二是让政府财政部门提交临时预算申请,经人大法定程序批准,以维持预算年度开始后到人代会批准前这段时间内政府正常的财政支出。三是引入“预算日”制度,在人代会前让代表有机会获取充分的部门预算信息,增强预算审查的力度和实效。此外,在《预算法》修改时,赋予人大代表预算修正权。化整体表决为分项表决,以便对具体预算项目进行增加或削减,增加人大预算监督的针对性和实效性。
第四,吸纳公民及社会组织的制度化参与。通过建立“以社会权利制约权力”的机制,来确保政府预算收支的公共性和责任性,是英美预算审查监督实践中的核心理念。人大可以通过报刊、电视、网络等媒体,以通俗化的语言向社会公布政府预算审议信息,提高公众关注度;拓宽社会参与多元渠道,如公民听证、公民网络恳谈、公民旁听、公民峰会等,建立相关专家库、公民库、社会组织库,提升参与人选代表性;扩大参与深度,实现公民预算意见输入与预算审议结果输出之间的实质性对接,使社会参与形成良性制度化循环。