论文部分内容阅读
“在我国，被称为‘村官’的村干部拥有广泛的权力，管理农村的公共事务，并在一定范围内代替政府行使国家的管理职权。依据我国刑法司法解释的规定：村委会成员在从事法律规定的受委托的几种工作过程中属于‘准国家工作人员’，‘准国家干部’在一定意义上可以成为犯罪的主体。”[1]当前农村干部涉嫌职务犯罪案件日益增多，并且呈逐年上升趋势，已成为影响农村地区社会稳定，制约农村经济发展的主要因素，亟须引起有关部门的高度重视。本文通过对农村干部涉嫌职务犯罪的特点进行分析归纳，并揭示农村干部职务犯罪的原因，在此基础上提出预防农村干部职务犯罪的措施。
一、当前农村干部涉嫌职务犯罪特点
通过对近年来受理的农村干部涉嫌职务犯罪案件进行调查分析，总结其具有以下几个特点。
（一）涉嫌贪污受贿犯罪的案件居多。在笔者调查中发现村干部涉嫌的职务犯罪案件有近80%的案件是涉嫌贪污受贿。而浙江省嘉善县7起村干部经济犯罪案件，性质均为单一的受贿犯罪，作案手段单一、雷同，均为利用基建工程发包、企业租赁转制、土地征用审批等职务之便，收受贿赂的。
（二）村干部联手作案突出。从近年立案侦查的案件中发现，主谋要么是与其他村干部联手作案，要么在其他村干部有意、无意的帮助下作案。在涉嫌挪用公款犯罪中，由于贪财心切和对犯罪认识的不够，村干部之间很容易达成共识。
（三）作案手段简单直接，但涉案金额呈上升趋势。从整体上看，村干部贪污犯罪的手段不像其他领域那样隐蔽、狡猾，反侦查能力相对较弱。作案手段一般为拿公款存单质押银行、收入不记帐、打白条支出、伪造单据等，但涉案金额呈上升趋势。某检察院通过对1998年以来查处的村干部职务犯罪案件的统计，前几年所查办的村干部职务犯罪案件金额大多在万元以下，小案居多。2007年所查办的农村干部犯罪案件大多在万元以上，案值明显增加。
（四）引发上访多。农村干部贪污受贿等经济违法犯罪问题，最容易激起民愤，造成党群干群关系紧张，引发群众性上访，甚至出现集体访、越级访，严重影响农村的社会稳定。从河北省大厂县检察院查办的28件农村干部职务犯罪案件的调查看，28名农村干部中，有18名农村干部的经济犯罪问题引发了群众上访，占64％。如夏垫村支部书记左某挪用公款案。左某的经济犯罪问题引发数十名村民先后多次到市、县党委政府集体上访，成为影响社会稳定的一大隐患。
二、农村干部涉嫌职务犯罪的原因
（一）对廉洁自律的认识上存在偏差。部分社区干部只注重抓经济工作，不注重政治理论和党纪条规知识学习，在廉洁自律方面存在三种模糊认识。一是“与己无关”的思想，他们认为：廉洁自律是当大官的事，自己官小、位卑、职低，缺乏违纪违法的条件和土壤。二是“小事”的思想，认为基层工作辛苦，吃点喝点占点算不上什么大事。三是“法不责众”的思想，认为基层干部或多或少存在吃喝现象，在追究责任时，不能“棒打一片”。
（二）部分村干部自身素质不高，法制观念淡薄。首先是文化层次比较低，2000年1月至2002年6月郓城县纪检监察部门共查处村级党员干部违纪违法案件86起，被查处的86名村干部中，高中毕业的仅有22人，初中毕业的有40人，小学文化程度的有24人。其次是为官动机不纯，他们担任村干部有的是为了光宗耀祖，有的是图个吃喝，有的则更加直接，就是“为了能多捞几个钱”，有的甚至认为村集体财物的钱就是我的钱，想怎么花就怎么花，想怎么拿就怎么拿。再就是法律意识较差。在侦查过程中发现，一些村干部对自己的犯罪行为，并不完全知晓，法律观念也仍停留在杀人偿命、贪污犯法这最原始、最浅显的水平上。有的村干部在收受好处费时认为是“正常的人情往来”，是“我为你办事，你给我好处”两厢情愿。
（三）村务没有真正公开，监督制约机制落实不力。“有的村‘犹抱琵琶半遮面’，将一些无关紧要、不痛不痒的事情写进村务公开栏，让群众有‘避重就轻’的感觉，如对群众最关心的财务问题只公布几项大的收入支出项目，具体支出项目群众无法知晓；有的村把村务公开栏变成了村干部不廉洁的挡箭牌，弄虚作假的盖头；有的村搞企业、抓建设，事前不开村民代表会议，不听取群众意见，以致暴露问题时群众非常气愤；有的村重公布、轻反馈，这些村虽然公开了一些村务，但是公开后对群众有何意见，有何反映，不能及时反馈，没有真正起到公开的目的；有的村人前人后两本帐……”。[2]村干部缺少必要的监督制约，许多农村村级经济发展迅速，但相应的财务正规化管理却跟不上，帐目设置不规范、财务审批不严格、白条子下帐、假票据入帐等现象比较普遍，致使财务管理不透明，为诱发经济犯罪提供了方便。另外，有关部门的财务审计和监督管理工作流于形式，给那些腐败村干部造成了可乘之机。
（四）村干部的财权过大，会计难司其职。近年来，随着城市建设化进程的加快和村集体经济的发展，村财政的“腰包”越来越鼓，相应地村干部们手中的权力也越来越大。有的村干部是集党、政、企大权于一身，大小事情自己说了算，权力的过度集中使他们作案时有恃无恐。村级干部的违法违纪离不开财经管理，掌握财经大权，削弱会计的职责，这种最有效、最原始的办法在村级普遍存在。一些村党支部书记、村委会主任给会计一些无法核销的票据，会计明知却还要按照干部的意愿，找一个所谓合理办法进行处置。否则，会计的职务也难保，因为会计是在村干部的领导下，这种用会计的职能来制约村干部的管理体制无法实现。以致于在农村出现了“书记批钱，村长借钱，会计成了保管员，可怜的出纳员只见票子不见钱”的怪现象。
三、预防农村干部职务犯罪的措施
针对农村干部频频“触网”的现象，笔者认为应该从以下几个方面加大对村级干部职务犯罪的预防力度。
（一）要树立正确思想，用好村级干部。作为上级领导不应因为短时利益而在使用干部上失去原则性，要破除陈旧思想，大胆使用那些政治立场坚定，品质作风优良，工作创新务实的德才兼备的人，并形成一种正气压倒邪气的良好氛围。为此，我们应在农村建立起能上能下、充满活力的用人机制。首先，把好选举关。我国自推行“村官”“海选”制度以来，很多地方发生了贿选、逼选等严重破坏选举的事件，为此有关部门一定要把好选举关，保证选民真正按照自己的意志行使选举权。其次，通过立法形式，在法律上对“村官”中主要负责人的任期作出一定的限制，以避免长时间在位所带来的负面影响。第三，可以在政策上培养、选拔优秀年轻干部充实农村干部队伍，以改变目前农村干部年龄渐趋老龄化、学历偏低、地域化及其他难以适应新形势的现状，以提升农村干部的整体素质。
（二）要严格财务管理，抓好财务监督。对于收取的土地征用补偿款等，要及时纳入财务，统一管理，合理使用。对一切假公济私的行为予以严惩。在决算中，村委会要集体审查、逐项审查，不合理的决算项目，一律不予支付。乡镇级的财务管理部门要对村级经济进行审计，保护其顺利地发展。另外，我国“现在实行的对镇以上主要领导实行离任审计制度，较好地起到了防微杜渐的作用，受到群众普遍好评。为了化解农村矛盾，提高农村财务工作质量，充分发挥农经站的监督管理职能，建议对村主要干部也进行离任审计，可以只重点审计农民群众关注的热点问题。”[3]
（三）要加强教育培训，提高干部素质。首先应对村干部采取持证上岗（文化素质的教育），对其进行全心全意为人民服务的宗旨教育，遵纪守法拒腐蚀的法制教育，防止他们在工作中以权谋私，搞权钱交易，减少腐败现象的发生。其次，开展警示教育，通过对违法违纪村干部的及时查处、曝光，起到震慑作用；再次针对农村线长、面广的特点，检察机关应延伸预防网络，深入到乡（镇）村开展法制宣传教育，进行职务犯罪预防工作，以法制手段推进基层社会主义民主法制建设。
（四）要完善制度建设，健全民主制度。 1.完善村民选举程序，健全村级民主选举制度。认真执行中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（中办发[2002]14号）精神，凡是政策和法律赋予农民的民主权利都不许截留，凡是政策和法律规定的民主程序都不许疏漏。要坚持按期直接选举，坚持公平、公开、公正原则，真正把那些坚持党的领导、依法办事、公道正派、勤劳实干、热心为村民服务的人选进村委会班子，特别要注意指导选好村民委员会主任。同时，发现有侵犯村民民主权利的不正当行为和违法行为要依法从严查处。
2.完善民主议事程序，健全村级民主决策制度。凡涉及农村经济、政治、文化发展的重要事项，尤其是重大的政务和财务，都要依法召开村民会议或村民代表会议讨论决定。要保证村党组织发挥领导核心作用；保证村民自治组织发挥自治作用；保障村民依法行使自己的权利，切实体现村民当家作主。
3.完善村民自治章程，健全村级民主管理制度。要从农村实际情况出发，及时制订和完善村务管理制度，特别要着重建立健全村级财务管理制度，把村级各项事务纳入制度化、规范化管理轨道；要建立健全村民自治章程，使农村各项工作做到有章可依、依章行事，保证广大村民直接行使民主权利。“各级领导、行政部门与司法机关，应积极指导基层组织出台乡规民约，破除陈旧观念。乡规民约的制定要既重视‘合理性’，更注重合法性；既要注重局部更注重全局；既要重视约束农民，更利于对农村干部的管理和约束，以达到培养村民对法律约束的认同感，加强社会治安，促进农村稳定，促进农村经济发展。”[4]
4.完善公开办事程序，健全村级民主监督制度。民主监督的重点是建立村务公开制度，要继续贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》（中办发[1998]9号）。要积极推行民主评议干部制度，建立健全村干部任期、离任审计制度和过失责任追究和赔偿制度，使村干部切实受到教育和约束。要发挥好“民主理财日”、“民主议政日”、“民主听证会”、“民主议事会”、“民主评议村两委成员”等行之有效的民主监督形式的作用。
（五）加大查处违纪违法案件的力度，增强对违纪违法分子的威慑力。一是要重点查处社区党员干部以权谋私、严重侵害群众集体利益的经济违纪案件，保持对违纪违法分子的高压态势。二是要注重研究社区党员干部违纪案件的特点和规律，注意划清政策界限，做到严惩违纪者，保护改革者，帮助失误者。三是要注意分析社区案件产生的原因和背景，从中深挖案件线索，为社区的稳定和经济的健康发展提供良好的外部环境。
注释：
[1]王金利，《村官犯罪现象有待关注》，《人民法院报》2002年5月30日。
[2]王金利，《村务公开要真公开》，《山东法制报》2002年7月11日第2898期。
[3]周国刚，《对村干部也须进行离任审计》，《乡镇论坛》2002年9月上半月刊。
[4]王金利、张秀玲，《当前农村犯罪现象探源及对策》，《政法论丛》2002年增刊（总第89期）。
(作者单位：中国工商银行青岛市龙口路支行)
一、当前农村干部涉嫌职务犯罪特点
通过对近年来受理的农村干部涉嫌职务犯罪案件进行调查分析，总结其具有以下几个特点。
（一）涉嫌贪污受贿犯罪的案件居多。在笔者调查中发现村干部涉嫌的职务犯罪案件有近80%的案件是涉嫌贪污受贿。而浙江省嘉善县7起村干部经济犯罪案件，性质均为单一的受贿犯罪，作案手段单一、雷同，均为利用基建工程发包、企业租赁转制、土地征用审批等职务之便，收受贿赂的。
（二）村干部联手作案突出。从近年立案侦查的案件中发现，主谋要么是与其他村干部联手作案，要么在其他村干部有意、无意的帮助下作案。在涉嫌挪用公款犯罪中，由于贪财心切和对犯罪认识的不够，村干部之间很容易达成共识。
（三）作案手段简单直接，但涉案金额呈上升趋势。从整体上看，村干部贪污犯罪的手段不像其他领域那样隐蔽、狡猾，反侦查能力相对较弱。作案手段一般为拿公款存单质押银行、收入不记帐、打白条支出、伪造单据等，但涉案金额呈上升趋势。某检察院通过对1998年以来查处的村干部职务犯罪案件的统计，前几年所查办的村干部职务犯罪案件金额大多在万元以下，小案居多。2007年所查办的农村干部犯罪案件大多在万元以上，案值明显增加。
（四）引发上访多。农村干部贪污受贿等经济违法犯罪问题，最容易激起民愤，造成党群干群关系紧张，引发群众性上访，甚至出现集体访、越级访，严重影响农村的社会稳定。从河北省大厂县检察院查办的28件农村干部职务犯罪案件的调查看，28名农村干部中，有18名农村干部的经济犯罪问题引发了群众上访，占64％。如夏垫村支部书记左某挪用公款案。左某的经济犯罪问题引发数十名村民先后多次到市、县党委政府集体上访，成为影响社会稳定的一大隐患。
二、农村干部涉嫌职务犯罪的原因
（一）对廉洁自律的认识上存在偏差。部分社区干部只注重抓经济工作，不注重政治理论和党纪条规知识学习，在廉洁自律方面存在三种模糊认识。一是“与己无关”的思想，他们认为：廉洁自律是当大官的事，自己官小、位卑、职低，缺乏违纪违法的条件和土壤。二是“小事”的思想，认为基层工作辛苦，吃点喝点占点算不上什么大事。三是“法不责众”的思想，认为基层干部或多或少存在吃喝现象，在追究责任时，不能“棒打一片”。
（二）部分村干部自身素质不高，法制观念淡薄。首先是文化层次比较低，2000年1月至2002年6月郓城县纪检监察部门共查处村级党员干部违纪违法案件86起，被查处的86名村干部中，高中毕业的仅有22人，初中毕业的有40人，小学文化程度的有24人。其次是为官动机不纯，他们担任村干部有的是为了光宗耀祖，有的是图个吃喝，有的则更加直接，就是“为了能多捞几个钱”，有的甚至认为村集体财物的钱就是我的钱，想怎么花就怎么花，想怎么拿就怎么拿。再就是法律意识较差。在侦查过程中发现，一些村干部对自己的犯罪行为，并不完全知晓，法律观念也仍停留在杀人偿命、贪污犯法这最原始、最浅显的水平上。有的村干部在收受好处费时认为是“正常的人情往来”，是“我为你办事，你给我好处”两厢情愿。
（三）村务没有真正公开，监督制约机制落实不力。“有的村‘犹抱琵琶半遮面’，将一些无关紧要、不痛不痒的事情写进村务公开栏，让群众有‘避重就轻’的感觉，如对群众最关心的财务问题只公布几项大的收入支出项目，具体支出项目群众无法知晓；有的村把村务公开栏变成了村干部不廉洁的挡箭牌，弄虚作假的盖头；有的村搞企业、抓建设，事前不开村民代表会议，不听取群众意见，以致暴露问题时群众非常气愤；有的村重公布、轻反馈，这些村虽然公开了一些村务，但是公开后对群众有何意见，有何反映，不能及时反馈，没有真正起到公开的目的；有的村人前人后两本帐……”。[2]村干部缺少必要的监督制约，许多农村村级经济发展迅速，但相应的财务正规化管理却跟不上，帐目设置不规范、财务审批不严格、白条子下帐、假票据入帐等现象比较普遍，致使财务管理不透明，为诱发经济犯罪提供了方便。另外，有关部门的财务审计和监督管理工作流于形式，给那些腐败村干部造成了可乘之机。
（四）村干部的财权过大，会计难司其职。近年来，随着城市建设化进程的加快和村集体经济的发展，村财政的“腰包”越来越鼓，相应地村干部们手中的权力也越来越大。有的村干部是集党、政、企大权于一身，大小事情自己说了算，权力的过度集中使他们作案时有恃无恐。村级干部的违法违纪离不开财经管理，掌握财经大权，削弱会计的职责，这种最有效、最原始的办法在村级普遍存在。一些村党支部书记、村委会主任给会计一些无法核销的票据，会计明知却还要按照干部的意愿，找一个所谓合理办法进行处置。否则，会计的职务也难保，因为会计是在村干部的领导下，这种用会计的职能来制约村干部的管理体制无法实现。以致于在农村出现了“书记批钱，村长借钱，会计成了保管员，可怜的出纳员只见票子不见钱”的怪现象。
三、预防农村干部职务犯罪的措施
针对农村干部频频“触网”的现象，笔者认为应该从以下几个方面加大对村级干部职务犯罪的预防力度。
（一）要树立正确思想，用好村级干部。作为上级领导不应因为短时利益而在使用干部上失去原则性，要破除陈旧思想，大胆使用那些政治立场坚定，品质作风优良，工作创新务实的德才兼备的人，并形成一种正气压倒邪气的良好氛围。为此，我们应在农村建立起能上能下、充满活力的用人机制。首先，把好选举关。我国自推行“村官”“海选”制度以来，很多地方发生了贿选、逼选等严重破坏选举的事件，为此有关部门一定要把好选举关，保证选民真正按照自己的意志行使选举权。其次，通过立法形式，在法律上对“村官”中主要负责人的任期作出一定的限制，以避免长时间在位所带来的负面影响。第三，可以在政策上培养、选拔优秀年轻干部充实农村干部队伍，以改变目前农村干部年龄渐趋老龄化、学历偏低、地域化及其他难以适应新形势的现状，以提升农村干部的整体素质。
（二）要严格财务管理，抓好财务监督。对于收取的土地征用补偿款等，要及时纳入财务，统一管理，合理使用。对一切假公济私的行为予以严惩。在决算中，村委会要集体审查、逐项审查，不合理的决算项目，一律不予支付。乡镇级的财务管理部门要对村级经济进行审计，保护其顺利地发展。另外，我国“现在实行的对镇以上主要领导实行离任审计制度，较好地起到了防微杜渐的作用，受到群众普遍好评。为了化解农村矛盾，提高农村财务工作质量，充分发挥农经站的监督管理职能，建议对村主要干部也进行离任审计，可以只重点审计农民群众关注的热点问题。”[3]
（三）要加强教育培训，提高干部素质。首先应对村干部采取持证上岗（文化素质的教育），对其进行全心全意为人民服务的宗旨教育，遵纪守法拒腐蚀的法制教育，防止他们在工作中以权谋私，搞权钱交易，减少腐败现象的发生。其次，开展警示教育，通过对违法违纪村干部的及时查处、曝光，起到震慑作用；再次针对农村线长、面广的特点，检察机关应延伸预防网络，深入到乡（镇）村开展法制宣传教育，进行职务犯罪预防工作，以法制手段推进基层社会主义民主法制建设。
（四）要完善制度建设，健全民主制度。 1.完善村民选举程序，健全村级民主选举制度。认真执行中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（中办发[2002]14号）精神，凡是政策和法律赋予农民的民主权利都不许截留，凡是政策和法律规定的民主程序都不许疏漏。要坚持按期直接选举，坚持公平、公开、公正原则，真正把那些坚持党的领导、依法办事、公道正派、勤劳实干、热心为村民服务的人选进村委会班子，特别要注意指导选好村民委员会主任。同时，发现有侵犯村民民主权利的不正当行为和违法行为要依法从严查处。
2.完善民主议事程序，健全村级民主决策制度。凡涉及农村经济、政治、文化发展的重要事项，尤其是重大的政务和财务，都要依法召开村民会议或村民代表会议讨论决定。要保证村党组织发挥领导核心作用；保证村民自治组织发挥自治作用；保障村民依法行使自己的权利，切实体现村民当家作主。
3.完善村民自治章程，健全村级民主管理制度。要从农村实际情况出发，及时制订和完善村务管理制度，特别要着重建立健全村级财务管理制度，把村级各项事务纳入制度化、规范化管理轨道；要建立健全村民自治章程，使农村各项工作做到有章可依、依章行事，保证广大村民直接行使民主权利。“各级领导、行政部门与司法机关，应积极指导基层组织出台乡规民约，破除陈旧观念。乡规民约的制定要既重视‘合理性’，更注重合法性；既要注重局部更注重全局；既要重视约束农民，更利于对农村干部的管理和约束，以达到培养村民对法律约束的认同感，加强社会治安，促进农村稳定，促进农村经济发展。”[4]
4.完善公开办事程序，健全村级民主监督制度。民主监督的重点是建立村务公开制度，要继续贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》（中办发[1998]9号）。要积极推行民主评议干部制度，建立健全村干部任期、离任审计制度和过失责任追究和赔偿制度，使村干部切实受到教育和约束。要发挥好“民主理财日”、“民主议政日”、“民主听证会”、“民主议事会”、“民主评议村两委成员”等行之有效的民主监督形式的作用。
（五）加大查处违纪违法案件的力度，增强对违纪违法分子的威慑力。一是要重点查处社区党员干部以权谋私、严重侵害群众集体利益的经济违纪案件，保持对违纪违法分子的高压态势。二是要注重研究社区党员干部违纪案件的特点和规律，注意划清政策界限，做到严惩违纪者，保护改革者，帮助失误者。三是要注意分析社区案件产生的原因和背景，从中深挖案件线索，为社区的稳定和经济的健康发展提供良好的外部环境。
注释：
[1]王金利，《村官犯罪现象有待关注》，《人民法院报》2002年5月30日。
[2]王金利，《村务公开要真公开》，《山东法制报》2002年7月11日第2898期。
[3]周国刚，《对村干部也须进行离任审计》，《乡镇论坛》2002年9月上半月刊。
[4]王金利、张秀玲，《当前农村犯罪现象探源及对策》，《政法论丛》2002年增刊（总第89期）。
(作者单位：中国工商银行青岛市龙口路支行)