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【摘要】随着经济的迅速发展，各类建设用地需求与日俱增，使原有不可再生的土地资源越来越显得匮乏。严格土地管理，科学规划，合理布局，节约集约用地显得极端重要。笔者以丰县为例，对土地集约利用中存在的问题和当地政府一些主要做法进行分析，为更好做好县级小城市集约用地探索一条新途径。
【关键词】土地；集约；利用
2014年5月，江苏省委、省政府印发了《关于全面推进节约集约用地的意见》（苏发[2014]6号），《意见》提出至2020年，全力实施“空间优化、五量调节（控制总量、优化增量、盘活存量、用好流量、提升质量）、综合整治”节约集约三大战略整合建立一整套行之有效的节约集约用地制度体系，实现节地水平和产出效益双提升（简称“双提升”行动计划）。
丰县位于江苏最北部，欠发展地区，人多地少，土地后备资源尤为短缺。推进节约集约用地，促进经济结构调整，走节约集约利用土地的内涵挖潜式路子，已成为“解难题，保发展”，缓解丰县土地供需主要矛盾的必然选择。
1、丰县土地节约集约的现状及主要做法
（1）加快供地节奏，促进土地有序利用。丰县往年的供地一直在低水平徘徊，既有主观原因，也有客观原因。2006年以前，全县供地率不足40%，批而未供，未批先用现象比较普遍，为有效缓解征、转、供脱节问题，我县在加大宣传力度，争取县、镇二级政府的大力支持的基础上，将土地定为集中供地，经过几年的努力，供地工作取得了长足进步。2009-2014供地率达到85%以上，2015年批次供地率也达到75%，有效促进了全县土地的合法有序利用。
（2）严把土地供应闸门，加大项目的集约化程度。前几年，丰县工业用地投资强度均不足150万元每亩，出现了一些低效能企业，闲置土地严重浪費。近几年，县委、县政府、国土部门严格把握土地供应政策，严格执行工业用地指标体系的各项指标，制订新文件要求，对投资不足于每亩200万元以上的项目不单独供地，促进了我县土地更加高效利用，使全县土地节约集约利用水平进一步提高。
（3）强化批后监管，加大闲置土地清理处置力度。我县对全县建设用地建立跟踪管理台帐，建立了联合交地、挂牌施工、综合会办、建立用地建设情况定期巡查、竣工综合验收等一系列批后监管制度。根据台账及时发现土地闲置、土地利用率不高，未如期开竣工情况，并及时处理。
2、土地节约集约利用工作存在的问题
（1）对具体项目土地节约集约利用水平很难核定。项目投资规划的考核仅仅停留在发改委立项的书面批复上，虽然地块上市对投资强度作了明确要求，但项目建成后，注册资金和投资规模是否全部到位很难核定。
（2）闲置土地认定难、处置难。有些项目国土部门虽多次督促其尽快开工，但仍迟迟不动工，造成土地闲置。而在闲置土地认定、处置上往往由于受到乡镇政府的约束，政府职能的作用得不到正常的发挥，导致闲置费征收难，土地收回更难。原本土地取得价格低，而低效利用土地的经济成本不高，从根本上导致土地集约利益程度难以提高。
（3）违法用地对土地节约集约利用产生严重冲击。相对于土地粗放浪费行为，违法用地对土地节约集约利用造成了强烈的冲击。粗放浪费土地的违法用地，特别是占用耕地的违法用地行为，则对土地节约集约利用提出了更为严峻的挑战。
3、对丰县今后土地节约集约利用的几点思考
3.1科学编制规划，优化土地利用结构
县、镇二级政府要对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，合理确定城镇用地规模，并与土地利用总体规划相衔接，严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，控制建设用地规模和土地供应总量。逐步调整镇、村结构，引导农民向城镇或中心村集中；合理控制城镇基础设施、社会各项事业建设和行政办公用地规模；适度提高各类建筑密度和容积率，严格控制别墅及高档商品房用地；打破镇与镇的行政区域界限，改变分散布局工业区的模式，引导工业项目向开发区（工业集中区）集中；倡导企业根据行业特点建设多层高标准厂房，形成向空中发展，以“集中”促进“集约”的格局。
3.2建立规范的制度，以优惠政策促集约
（1）以严格标准来规范节约集约。近年来，市政府先后制订出台了加强土地管理、推进集约用地、提高土地投资强度、依法规范用地行为方面的切实可行的配套性文件，对合理节约、集约利用土地作了明确要求。县政府、国土部门必须认真履行职责，严格执行各项政策，以更高的标准来规范节约集约用地。
（2）以优惠政策来鼓励节约集约。第一，要积极发挥用地计划调控作用，对本区域产生较大综合效益的低能耕、环保型重点、重大项目，对投资强度超过规定标准的项目，以及建设多层标准厂房的项目，尽力并优先用地计划；第二，要积极发挥土地价格调控作用，尽快明确地价与土地集约度的调节系数，对土地利用率低的项目提高供地价格，对土地投资强度高的项目适当给予优惠；第三，要积极发挥收益分配调控作用，大力鼓励开发区（工业集中区）建设多层高标准厂房，土地收益留给当地政府；第四，建立土地集约利用的评价与考评机制，将用地项目的投资强度、产出率等集约利用指标作为乡镇政府政绩考核的重要因素。
（3）以市场手段来强化节约集约。要从严坚持“公开、公平、公正”的原则，严格实施经营性用地、工业用地公开招标拍卖挂牌出让，大力推进行政机关、公益用地市场化动作，促使用地者自我约束，自觉地精打细算，切实利用、经营好每寸土地。
3.3严格土地审批，强化集约利用指标管理
严格批前审查、批中管理、批后监管。严格按照土地利用总体规划、国家产业政策和《建设用地指标体系》等规定，对项目用地的各项指标进行严格审查，加强建设用地定额管理，严控新增用地总量，依据省规划的定额指标及单位面积的投资强度等因素，综合确定供地数量，坚决核减超指标的用地。要加大日常批后监管力度，督促用地单位按集约用地规定开发利用土地，对批多用少、占而不用的土地，坚决依法收回，重新配置，以确保地尽其用。
【关键词】土地；集约；利用
2014年5月，江苏省委、省政府印发了《关于全面推进节约集约用地的意见》（苏发[2014]6号），《意见》提出至2020年，全力实施“空间优化、五量调节（控制总量、优化增量、盘活存量、用好流量、提升质量）、综合整治”节约集约三大战略整合建立一整套行之有效的节约集约用地制度体系，实现节地水平和产出效益双提升（简称“双提升”行动计划）。
丰县位于江苏最北部，欠发展地区，人多地少，土地后备资源尤为短缺。推进节约集约用地，促进经济结构调整，走节约集约利用土地的内涵挖潜式路子，已成为“解难题，保发展”，缓解丰县土地供需主要矛盾的必然选择。
1、丰县土地节约集约的现状及主要做法
（1）加快供地节奏，促进土地有序利用。丰县往年的供地一直在低水平徘徊，既有主观原因，也有客观原因。2006年以前，全县供地率不足40%，批而未供，未批先用现象比较普遍，为有效缓解征、转、供脱节问题，我县在加大宣传力度，争取县、镇二级政府的大力支持的基础上，将土地定为集中供地，经过几年的努力，供地工作取得了长足进步。2009-2014供地率达到85%以上，2015年批次供地率也达到75%，有效促进了全县土地的合法有序利用。
（2）严把土地供应闸门，加大项目的集约化程度。前几年，丰县工业用地投资强度均不足150万元每亩，出现了一些低效能企业，闲置土地严重浪費。近几年，县委、县政府、国土部门严格把握土地供应政策，严格执行工业用地指标体系的各项指标，制订新文件要求，对投资不足于每亩200万元以上的项目不单独供地，促进了我县土地更加高效利用，使全县土地节约集约利用水平进一步提高。
（3）强化批后监管，加大闲置土地清理处置力度。我县对全县建设用地建立跟踪管理台帐，建立了联合交地、挂牌施工、综合会办、建立用地建设情况定期巡查、竣工综合验收等一系列批后监管制度。根据台账及时发现土地闲置、土地利用率不高，未如期开竣工情况，并及时处理。
2、土地节约集约利用工作存在的问题
（1）对具体项目土地节约集约利用水平很难核定。项目投资规划的考核仅仅停留在发改委立项的书面批复上，虽然地块上市对投资强度作了明确要求，但项目建成后，注册资金和投资规模是否全部到位很难核定。
（2）闲置土地认定难、处置难。有些项目国土部门虽多次督促其尽快开工，但仍迟迟不动工，造成土地闲置。而在闲置土地认定、处置上往往由于受到乡镇政府的约束，政府职能的作用得不到正常的发挥，导致闲置费征收难，土地收回更难。原本土地取得价格低，而低效利用土地的经济成本不高，从根本上导致土地集约利益程度难以提高。
（3）违法用地对土地节约集约利用产生严重冲击。相对于土地粗放浪费行为，违法用地对土地节约集约利用造成了强烈的冲击。粗放浪费土地的违法用地，特别是占用耕地的违法用地行为，则对土地节约集约利用提出了更为严峻的挑战。
3、对丰县今后土地节约集约利用的几点思考
3.1科学编制规划，优化土地利用结构
县、镇二级政府要对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，合理确定城镇用地规模，并与土地利用总体规划相衔接，严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，控制建设用地规模和土地供应总量。逐步调整镇、村结构，引导农民向城镇或中心村集中；合理控制城镇基础设施、社会各项事业建设和行政办公用地规模；适度提高各类建筑密度和容积率，严格控制别墅及高档商品房用地；打破镇与镇的行政区域界限，改变分散布局工业区的模式，引导工业项目向开发区（工业集中区）集中；倡导企业根据行业特点建设多层高标准厂房，形成向空中发展，以“集中”促进“集约”的格局。
3.2建立规范的制度，以优惠政策促集约
（1）以严格标准来规范节约集约。近年来，市政府先后制订出台了加强土地管理、推进集约用地、提高土地投资强度、依法规范用地行为方面的切实可行的配套性文件，对合理节约、集约利用土地作了明确要求。县政府、国土部门必须认真履行职责，严格执行各项政策，以更高的标准来规范节约集约用地。
（2）以优惠政策来鼓励节约集约。第一，要积极发挥用地计划调控作用，对本区域产生较大综合效益的低能耕、环保型重点、重大项目，对投资强度超过规定标准的项目，以及建设多层标准厂房的项目，尽力并优先用地计划；第二，要积极发挥土地价格调控作用，尽快明确地价与土地集约度的调节系数，对土地利用率低的项目提高供地价格，对土地投资强度高的项目适当给予优惠；第三，要积极发挥收益分配调控作用，大力鼓励开发区（工业集中区）建设多层高标准厂房，土地收益留给当地政府；第四，建立土地集约利用的评价与考评机制，将用地项目的投资强度、产出率等集约利用指标作为乡镇政府政绩考核的重要因素。
（3）以市场手段来强化节约集约。要从严坚持“公开、公平、公正”的原则，严格实施经营性用地、工业用地公开招标拍卖挂牌出让，大力推进行政机关、公益用地市场化动作，促使用地者自我约束，自觉地精打细算，切实利用、经营好每寸土地。
3.3严格土地审批，强化集约利用指标管理
严格批前审查、批中管理、批后监管。严格按照土地利用总体规划、国家产业政策和《建设用地指标体系》等规定，对项目用地的各项指标进行严格审查，加强建设用地定额管理，严控新增用地总量，依据省规划的定额指标及单位面积的投资强度等因素，综合确定供地数量，坚决核减超指标的用地。要加大日常批后监管力度，督促用地单位按集约用地规定开发利用土地，对批多用少、占而不用的土地，坚决依法收回，重新配置，以确保地尽其用。