《新民周刊》：目前南海争端悬而未决，中国为何不防患于未然，早点去有效管理南海诸岛呢？这是否与中国自古以来“重大陆，轻海洋”的传统思想有关？
　　周振鹤：这有轻重缓急之分。相较而言，海上岛屿没有像陆地地区显得那么要紧、迫切，因为到一个偏远的海岛去，补给线很长，这需要有足够的经济实力支撑。
　　你说得对。在历史上，中国就一直是一个大陆国家，虽然我们拥有非常漫长的海岸线，我们早在汉朝时就已经有了远航东南亚甚至印度南部的航线，而且从先秦时代到两汉三国至隋唐，中国有过的断续的航海活动虽然都是以沿岸航行为主，也仍然不落后于其他国家。
　　但是，中国历来最重视的还是大陆，数千年来，中国以农立国，这个“农”狭隘到以农耕，即以种植业为主，连畜牧业、渔业、手工业、林业都不大受到重视。中国人都是安土重迁的，习惯生于斯、长于斯、死于斯。
　　强烈的大陆意识在明代发展到高峰，农民出身的朱元璋厉行“海禁政策”，“片板不许下海”，朱元璋认为，海上活动即使能够带来新的土地，也对国家没有益处。这种思想延伸到了清代。因此，在朱元璋之后不久当皇帝的朱棣，组织了郑和航海的大规模国家活动，不是受到了海权意识的推动，只能是出于一种特殊的政治目的。所以，对于1405年至1437年郑和七下西洋的壮举，我一向称之为中国历史上的孤立事件。
　　达伽马远航印度，为殖民主义者开辟了东方；哥伦布横穿大西洋让美洲成为欧洲人的新领地，这两件事的标志性意义在于，欧洲从此控制了全世界的海上霸权。我国历史上也曾有过几次航海，但是我们终究是大陆国家，包括郑和下西洋在内，我们的航海的目的与动机并不在于去争夺海权，而是为了去“宣德”，表达一个泱泱大国的友好态度，这与葡萄牙、西班牙等海洋大国频繁地远航、争取海洋控制权，有着很大区别。
　　中国长久以来，“争大陆”是主流思想，“争海洋”却从来只是非主流思想，是民间，而且只是沿海地区的民间意识而已。即使是沿海地区的海洋意识，也主要只是“以海为田”的观念，因为陆地上田园不够，无以为生，只能向海洋去“讨生活”。
　　
　　利益驱动各国侵占南中国海
　　
　　《新民周刊》：既然在历史上我们对于包括黄岩岛在内的南海诸岛拥有主权是铁证如山，并且在2002年中国也与东盟在金边签署了《南海各方行为宣言》，明确“各方不采取单方面行动”。为何东南亚五国在南海问题上依然步步紧逼，他们是出于什么考量？
　　周振鹤：《南海各方行为宣言》只是一个政治宣言，是为了保障和平。但是，更为重要的还是在对于南海诸岛的实际占有问题。比如，菲律宾经常派遣军舰，甚至有菲律宾、马来西亚等国政府要员登岛的行为，这都属于一些“宣威”手段，他们试图通过频繁、不间断地宣示“主权”去实际控制南海诸岛，进而迫使中国让步。
　　其实，东南亚各国觊觎的并非是南海诸多微小的岛屿，南中国海中的许多小岛甚至只有在退潮时方能露出海平面，它们的面积狭小，实际利用价值并不大，黄岩岛也是小到搭一个平台都很困难的程度。
　　但东南亚各国的醉翁之意在于，他们想通过先获得南海诸岛的主权，以这些岛屿去取得更多的领海基线点，以点拉线，然后根据《联合国海洋法公约》，最终想扩展从测算领海宽度的基线量起、12海里（22．2公里）以内的领海海域范围，以及获取从测算领海宽度的基线量起、往外延伸的那200海里（370．4公里）的专属经济区范围。
　　《新民周刊》：在1994年，《联合国海洋法公约》有关专属经济区的法规颁布后，菲律宾当即以黄岩岛位于其200海里专属区经济区为由，宣称对其拥有“海洋管辖权”，随后改称拥有“主权”。为什么从上世纪90年代开始，南海争端会突然成为东南亚各国的矛盾集聚点？
　　周振鹤：在上世纪70年代的西沙海战中，中国很好地运用战争手段处理了当时已经不可调和的南海争端。当时，中国在跟越南发生西沙海战时，我们的海军到那边去、要经过台湾海峡时，蒋介石也是不干扰的，因为大家都知道，那是中国人的领土问题。
　　过去，还没有技术能力去进行海底资源的开采利用，所以东南亚各国对于南中国海那些无人的弹丸之岛并未重视。但进入20世纪90年代以后，东南亚各国开始关注南中国海海底的石油、天然气等资源，开始争夺自己的领海区域，其本质实为经由陆地去控制海洋区域，也就是控制从基线量起12海里的领海范围与200海里以内的专属经济区范围。
　　《联合国海洋法公约》有关专属经济区的法规颁布后，在南中国海海域，东南亚各国都希望把自己的领海基线向外扩展，因为一旦延伸，那就意味着能够获取更多的利益。比如，现在菲律宾就希望以黄岩岛为领海基线点，以此向外延伸，类推出其所谓的“领海”与“专属经济区”，并试图经过菲律宾国会表决通过他们的《海洋基线法案》，取得合法性。但是中国绝对不能接受菲律宾任何性质的领海法案，因为黄岩岛本来就是中国不可分割的领土，即使对于那些偏远的南沙群岛，亦是如此。
　　
　　“宣德”与“宣威”并举
　　
　　《新民周刊》：在你看来，中国理应采取哪些有效、理性的方式去解决南海争端？我们的出路何在？
　　周振鹤：领土争端都是非常棘手的，世界上绝大部分的岛屿争端，至今都依然处于胶着状态，争端方各自有其利益考量。比如，韩国与日本对于竹岛（韩国称独岛）的争端就是如此。
　　对于南海问题，我认为：首先，我们要充分利用我国历代的历史文献资料，进一步完善确认中国对于南海诸岛的主权，这项工作刻不容缓。在此基础上，外交部与我们政府有关方面用频繁地宣示主权以表明中国在南海问题上的坚定立场，反复强调包括黄岩岛在内的南海诸岛是中国不可分割的领土。但与此同时，又呼吁各有关国家在南海问题上要保持克制，不要轻开衅端，这或者可以喻之为“宣德”。其实，“搁置争议，共同开发”，这已是“宣德”的一种最好表征。
　　其次，最重要的是，我们的确需要更多的实际行动。越南曾经在2004年组织过南沙群岛旅游项目，后来因为中国外交部向越方提出严正抗议而取消了。目前从中国出发，能去距离永兴岛不远的西沙群岛中的七连屿，那为什么我们中国民众就不可以组织类似旅游，让大家到南海诸岛去看一看、走一走呢？既然南海诸岛是中国神圣不可侵犯的领土，我们就更应该更多地踏足南海。
　　同时，我认为，我们适当地保持一定的军事威慑力，也是十分有必要的，这可以称之为“宣威”。除了口头宣示以“宣德”以外，实际的“宣威”更能引起东南亚各国的重视。当然，战争不过是特殊的政治，和平的政治手段解决不了了，才能诉诸战争。“不战而屈人之兵”，最为上策。中国自然不会主动挑衅，但不能不应衅，面对他国的挑衅，沉默不是应对之道，我们合理地应衅，势在必然。
　　再次，我们也要服从经济发展的大战略，保持和平稳定也是解决南海问题不可忽视的原则之一。领土、领海，我们当然要争，但是轻启衅端，亦非明智之举。要知道，我们过去30多年来的和平发展环境来之不易，这也使得中国国力得到稳步提升。过去，我们的一些忍让，也是因为“小不忍，则乱大谋”，领土固然是神圣不可侵犯的，但更加神圣的是整个国家的发展，所以我们谨慎地保持经济发展的大战略。两者之间的平衡，是最难的。
　　我想，中国从1990年起，对南沙争端正式提出“搁置争议，共同开放”的南海战略，也是基于此吧。如何做到以柔克刚、绵里藏针，也体现了我们政府的才智。
　　此外，我认为，民间与学者也可以表达自己对于南海问题立场，应该允许有民间声音、学者观点。比如，我国的无线电爱好者就从黄岩岛登岛作业，许多专家学者也建议、谏言，这在客观上都起到了维护我们包括黄岩岛在内的南海诸岛主权的作用，这样也可以减轻我们政府的压力，何乐而不为呢？
　　《新民周刊》：战国时代的秦国运用了“远交近攻”、“连横”等外交战略，在你看来，这些中国古人的外交智慧是否有助于中国斡旋与解决南海争端？
　　周振鹤：解决南海争端问题，绝对不是简单地“打”或”不打”这样的单项选择题。
　　但是，东盟各国在南海开发以及资源利用上同样存在各种矛盾，比如，这次菲律宾的动作，越南也很不满。如何利用这些利益与分歧，进而采取有效的外交手段，同样是摆在我们面前的一个课题，也考验着我们政府部门的智慧。
　　《新民周刊》：目前国际上解决岛屿争端的方式有外交斡旋、诉诸武力或通过国际仲裁，哪种对策更适合于目前的南海争端？我们可否求助于国际海洋组织等机构的法律仲裁去解决南海问题？
　　周振鹤：我一向坚持认为，我们根本没有必要去借助国际仲裁去处理南海争端。在这个问题上，我是最反对求助于国际仲裁的。
　　首先，国际海洋仲裁法庭并不了解南中国海的历史渊源和实际情况，他们很有可能会根据地理位置与国际惯例做出判决，而这样的判决很可能会对中国不利。
　　况且，这是国与国之间的问题，完全应该由争议的双方来协商解决。举例来说，美国在钓鱼岛归属问题上，对中国关于是否适用于《日美安全保障条约》时曾经做出“如果日本认为钓鱼岛属于日本领土，理应适用于《日美安全保障条约》”这样意思的表达。很显然，关于钓鱼岛的主权问题，美国没有任何决断和仲裁的权力，我们也不用去理会美国的态度和回答。今天，在南海问题上也是一样的，既然中国认定了南海的主权归属，何必交由第三方去多此一举地做出仲裁？！
　　《新民周刊》：目前，南沙群岛除中国大陆控制的7个岛礁和台湾驻守的太平岛（南沙诸岛中最大的岛）之外，共有42个岛礁被其他国家所侵占。对于那些已经被其他国家侵占的南海诸岛，中国该如何应对？我们有没有什么途径去亡羊补牢？
　　周振鹤：最棘手的就是那些已经被其他国家占领的南沙岛屿。地理环境对保证南沙诸岛属于中国是不利的，因为距离我们远，距离他们近。
　　最后的不得已方法，当然就是军事手段，但是，我们自然不会轻易动用战争手段。中国人讲究先礼后兵，讲究有理、有利、有节，重视大局。运用战争的方法去解决南海争端，是必须经过慎重研究的。中国历来解决领土争端都秉持着平等协商、互谅互让的主流思想。如果一旦发生战争，南海周围国家就会制造“中国霸权主义”的形象，引导不利于我们的国际舆论。
　　环绕南中国海区域，国家多，这些国家背后政治力量更多，局势十分复杂。南海问题的前景恐怕依然是扑朔迷离，并不容易解决，我期待，我们政府运用各种智慧与手段去化解这盘迷局。
　　
　　不仅要“说”，更需要“行”
　　
　　《新民周刊》：我们注意到，2007年曾有媒体报道称，“中国国务院已批准海南省政府的提议，将西沙办升级，设立正式的县级市三沙市，取代海南省西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处来管理这三个群岛……”你认为，类似举措有一些现实意义吗？我们对于南海诸岛设立行政体系去管理的工作开展至今，你如何评价？
　　周振鹤：所谓三沙市，似乎还只是民间一个说法。实际上我们五十年前就设立的是西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处，行使三个群岛及其边临海域的主权与管辖权。办事处虽然是县级编制，但称名过弱，让人感到并不是一个县级行政机构的称呼，并不合适。
　　我以为，为了加强对南海诸岛的行政管理，有必要将办事处升格，即使不叫三沙市，也可以叫三沙特别区。尽管当时建立办事处也许因为南海诸岛居民过少，与设为一县不相称。但从历史上看来，边境或重要军事地区尽管人少，为了边防或其他军事目的，也可以设置重要行政级别的机构。历史上的军管型政区形形色色，有汉晋的都尉，有北魏的镇戍，有明代的卫所。像南海诸岛这样重要的军事地位，完全应该设置一个明确等于县级甚至高于县级的军管型政区于以管理，并郑重地纳入正式的行政区划体系中。
　　应该说，到目前为止，我们对南海的行政管理工作做得还不够明确，甚至连西南中沙群岛办事处设立五十周年都很低调。南海诸岛分布在300多万平方公里的海域里，范围太大了，即便建立了一个县以上行政机构去管理，依然是任务艰巨。
　　《新民周刊》：目前国际上对于岛屿归属的认定，是遵循着怎样的规则？
　　周振鹤：大致说来，认定一个岛屿的归属，如果是无人居住的，就看是谁最先发现这个岛屿。如果是有人居住的，先占领并进行管辖的就有主权。从这两方面看来，南海诸岛的主权应属于中国。过去是中国人最先发现，也是中国人最早进行巡视管辖。但在实际上，世界上对于无人居住的岛屿，又常常有先下手为强的现象。
　　《新民周刊》：最近，我国311渔政船巡航西沙群岛引起广泛关注，你如何看待我们的这次巡航举措？
　　周振鹤：这次我们最大的渔政船开到永兴岛就是一项非常有意义的举措，我们完全可以再往南航行到中沙群岛与南沙群岛去宣示我们的主权。
　　世界上的领土争端问题，以实际行动宣示主权比空头讲话有用，这一点一定要注意。当然南沙群岛是我们的领土，但是，一个国家距离南沙群岛比我们还近，他们容易去那里宣示，我们不容易去那里宣示主权。现在钓鱼岛也是这样，日本占在上面，我们的船只能去转一转，他们还拿水龙头喷你。对南海争端也是这样的，光说没有用，我们要有宣示，像这次派渔政船去巡航，就是第一步。
　　事实上，东南亚各国也有担心，他们也怕中国会有所行动。这些担心恰恰说明，中国更应该经常地去南海宣示主权，我们不仅仅要“说”，更需要“行”，否则菲律宾等各国就会更加肆无忌惮了。■