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摘要：本文从推进国家治理体系和治理能力现代化入手，探讨人民银行财务预算制度，分析人民银行现行财务预算制度的不足，并借鉴国际中央银行经验，提出相关政策建议。
关键词：现代国家治理体系 人民银行 独立财务预算
一、人民银行独立财务预算制度的内涵
人民银行财务预算制度在财务管理中起着重要作用，其包涵预算编制、预算控制、预算执行和预算监督。财务的独立性、编制的规范性和监督的有效性，是人民银行独立财务预算制度是否执行到位的显著标志。实行独立财务预算制度，可使人民银行保持经济上的独立性，避免因财政预算约束其政策行为，从而有效促进其执行货币政策、实施宏观调控、维护金融稳定。
二、现行人民银行财务预算制度的缺陷
（一）财务预算制度落后，独立性“受限”
2003年12月27日修订的《中国人民银行法》第二条“中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策”及第三十八条“中国人民银行的预算经国务院财政部门审核后，纳入中央预算，接受国务院财政部门的预算执行监督”，从法律层面对人民银行实行独立的财务预算制度做了限制，使其在经济上独立性有限。
2006年，人民银行全系统正式实施财政部于2005年发布的《关于中国人民银行2006年预算编制有关问题的通知》，该通知明确人民银行作为中央预算单位实行部门预算模式。从此，人民银行预算编制方法、编制程序、预算执行标准及预算科目等都有了较大的改变。但是，财务预算管理制度未相应改进，制度相对落后，这对于人民银行财务预算管理的独立性产生了一定的影响。
（二）部门预算较为刚性，匹配性“受阻”
人民银行所承担的特殊职能，会使其在履职过程中遇到一些特殊的、难以预料的经济因素，从而影响某些项目支出的测算准确性。而当前部门预算较为刚性，并不完全适用于人民银行。
此外，由于部门预算实行定员定额管理模式，人民银行一直存在两大矛盾：一是分支机构人员经费预算核定制度与行员制工资制度不匹配、公用经费预算核定制度与业务量不匹配，这两大矛盾导致人民银行履职中一些特殊业务支出难以找到项目归属。
（三）定额测算缺少指引，标准化“缺位”
目前，财政部没有一套科学的定额标准，没有具体的规章制度，仅存在的预算定额测算基本框架难以有效指导人民银行定额标准制定实践。一些基层人民银行在编制预算的过程中依旧采用“基数加增长模式”作粗略估计，难以确定合理的定额标准水平。
三、国际中央银行独立财务预算管理经验借鉴
目前，大多数发达国家对中央银行均实行独立财务预算制度，其经验值得借鉴。本部分从财务的独立性、编制的规范性和监督的有效性三方面进行经验借鉴。
（一）财务预算法律法规
美联储负责履行美国的中央银行职责。1951年，美联储与财政部签订《美联储—财政部协议》，代表美联储不再受财政部的控制，正式实行独立的财务管理制度和货币政策。
欧央行由欧洲中央银行和27个欧盟成员国的中央银行组成，其制定的《欧州中央银行体系章程》明确了欧央行的独立地位，由其独自完成年度财务预算，并由其内设的预算审批委员会审批，不再由财政部审批，保证了其在财务预算管理方面拥有的独立权。
《日本银行法》规定，在行政管理上，日本银行受大藏省的领导、管理和监督，但在金融事项的决策上，持有相对的独立性。大藏省对日本银行实行相对严格的预算管理体制的同时，依然保证其预算管理的灵活性，从而为日本央行特定职责的实现做保障。
（二）财务预算编制流程
联邦委员会预算、联邦储备银行预算、货币预算组成了美联储预算，这三部分预算分别拥有独立的预算编制流程。联邦委员会预算和联邦储备银行预算均实行联邦委员会（联邦储备银行）高级领导层、董事会和美联储事务委员会三层逐级审核，其编制流程大体相同。货币预算由联邦委员会编制预算草案，联邦银行业务及支付系统部提出评估和修改意见，最后由美联储事务委员会进行终审和批复。较多的审核层级和严谨的审核程序，使财务预算充分考虑预算需求，最大限度保障预算资源的配置效率。
欧央行是以世界上独立性最强的中央银行——德意志银行为模式创建的，成立以来便拥有了组织、职能和经济三方面的独立性。欧央行在经济上的独立性主要表现为其资金来源的独立，其不依赖于欧盟其他机构或成员国政府的拨款。
日本银行在每个财政年度开始前，参照上年度基数，结合本年度业务发展的实际需要编制年度费用预算，政策委员会对年度费用预算进行审核后报大藏省审批。虽然日本银行财务预算采用审批制，但充分保障了日本银行在业务开支、维持机构运作等方面的自主独立性，经费预算按基数法编制呈逐年递增趋势。
（三）财务预算监督管理
美联储设立独立的内控机构“总监察办公室”和专职独立审计人员，对年度财务报告进行全面审查和确认。下设的“联邦储备银行业务及支付系统部”定期对储备银行的财务运行状况组织独立审计。美国外部会计师事务所、政治问责局分别对美联储进行财务报表审计和政府监督审计。
欧央行不受政府监管，只是聘请一名至两名有管理委员会任命资格的独立审计师来审计其年度财务报告。其决算报告由独立的民间会计师事务所进行第三方独立审计。
日本银行实行内审部门直接向最高管理层负责的工作方式，内部审计人员可向大藏省部长、首相等高层直接报送审计意见。
（四）借鉴和启示
当前，我国仍处于社会主义初级阶段，还未形成与之相协调的社会信用机制和市场经济体系，人民银行的独立性转变是一个漫长的过程。国外央行的独立模式虽然先进，但鉴于我国国情的特殊性，绝不能生搬硬套，应按照循序渐进原则，参照国外法律法规、编制流程和监督管理，建立适合我国中央银行的独立性财务预算管理制度。
四、政策建议
（一）改进人民银行财务预算法律法规
一是在法规上明确人民银行对其资本来源、行政费用等方面具有独立管理的权力，以使人民银行在执行货币政策时不会因财务预算问题而影响正常的履职。二是健全财务预算制度，建立相对独立的、促进人民银行业务发展的预算编制操作流程，规范预算编制原则、程序、方法以及各环节、各科目操作流程，使预算编制工作更加科学化、规范化，以适应独立财务预算改革的需要。
（二）完善人民银行财务预算编制流程
一是加强会计财务部门与其他部门的沟通协调，改变其唱“独角戏”的做法，激励各个部门参与到预算编制和监督控制中，建立建立人民银行系统自上而下统一高效的预算主体。二是因地制宜，根据各个地区的经济水平、消费层次，建立基本支出定员定额标准，既保持一定的自主权，又有助于评价和监控人民银行基本支出水平，提高资金效益，降低资金浪费。三是参照不同的职能、业务分类，采取人员经费定额控制，即按年度和地域制定不同的预算标准。同时，基建项目及公用经费支出实行“零基预算”。此外，适当提前人民银行系统预算编制时间，以适应业务变化。
（三）改革人民银行财务预算监督机制
一是独立编制预算，即人民银行根据履行执行货币政策、保证币值稳定等央行職能和业务发展需要，在不受政府和财政干预下独立编制预算。二是改革审核程序，变现行的由财政部审核人民银行预算为由全国人大审核人民银行预算，在预算审核上完全体现人民银行的特殊性。三是共同制定准则，即财政部、人民银行根据人民银行履职需要，共同制定符合人民银行特点的独立财务预算审核准则，提交人大审议。
作者单位：中国人民银行朔州市中心支行
关键词：现代国家治理体系 人民银行 独立财务预算
一、人民银行独立财务预算制度的内涵
人民银行财务预算制度在财务管理中起着重要作用，其包涵预算编制、预算控制、预算执行和预算监督。财务的独立性、编制的规范性和监督的有效性，是人民银行独立财务预算制度是否执行到位的显著标志。实行独立财务预算制度，可使人民银行保持经济上的独立性，避免因财政预算约束其政策行为，从而有效促进其执行货币政策、实施宏观调控、维护金融稳定。
二、现行人民银行财务预算制度的缺陷
（一）财务预算制度落后，独立性“受限”
2003年12月27日修订的《中国人民银行法》第二条“中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策”及第三十八条“中国人民银行的预算经国务院财政部门审核后，纳入中央预算，接受国务院财政部门的预算执行监督”，从法律层面对人民银行实行独立的财务预算制度做了限制，使其在经济上独立性有限。
2006年，人民银行全系统正式实施财政部于2005年发布的《关于中国人民银行2006年预算编制有关问题的通知》，该通知明确人民银行作为中央预算单位实行部门预算模式。从此，人民银行预算编制方法、编制程序、预算执行标准及预算科目等都有了较大的改变。但是，财务预算管理制度未相应改进，制度相对落后，这对于人民银行财务预算管理的独立性产生了一定的影响。
（二）部门预算较为刚性，匹配性“受阻”
人民银行所承担的特殊职能，会使其在履职过程中遇到一些特殊的、难以预料的经济因素，从而影响某些项目支出的测算准确性。而当前部门预算较为刚性，并不完全适用于人民银行。
此外，由于部门预算实行定员定额管理模式，人民银行一直存在两大矛盾：一是分支机构人员经费预算核定制度与行员制工资制度不匹配、公用经费预算核定制度与业务量不匹配，这两大矛盾导致人民银行履职中一些特殊业务支出难以找到项目归属。
（三）定额测算缺少指引，标准化“缺位”
目前，财政部没有一套科学的定额标准，没有具体的规章制度，仅存在的预算定额测算基本框架难以有效指导人民银行定额标准制定实践。一些基层人民银行在编制预算的过程中依旧采用“基数加增长模式”作粗略估计，难以确定合理的定额标准水平。
三、国际中央银行独立财务预算管理经验借鉴
目前，大多数发达国家对中央银行均实行独立财务预算制度，其经验值得借鉴。本部分从财务的独立性、编制的规范性和监督的有效性三方面进行经验借鉴。
（一）财务预算法律法规
美联储负责履行美国的中央银行职责。1951年，美联储与财政部签订《美联储—财政部协议》，代表美联储不再受财政部的控制，正式实行独立的财务管理制度和货币政策。
欧央行由欧洲中央银行和27个欧盟成员国的中央银行组成，其制定的《欧州中央银行体系章程》明确了欧央行的独立地位，由其独自完成年度财务预算，并由其内设的预算审批委员会审批，不再由财政部审批，保证了其在财务预算管理方面拥有的独立权。
《日本银行法》规定，在行政管理上，日本银行受大藏省的领导、管理和监督，但在金融事项的决策上，持有相对的独立性。大藏省对日本银行实行相对严格的预算管理体制的同时，依然保证其预算管理的灵活性，从而为日本央行特定职责的实现做保障。
（二）财务预算编制流程
联邦委员会预算、联邦储备银行预算、货币预算组成了美联储预算，这三部分预算分别拥有独立的预算编制流程。联邦委员会预算和联邦储备银行预算均实行联邦委员会（联邦储备银行）高级领导层、董事会和美联储事务委员会三层逐级审核，其编制流程大体相同。货币预算由联邦委员会编制预算草案，联邦银行业务及支付系统部提出评估和修改意见，最后由美联储事务委员会进行终审和批复。较多的审核层级和严谨的审核程序，使财务预算充分考虑预算需求，最大限度保障预算资源的配置效率。
欧央行是以世界上独立性最强的中央银行——德意志银行为模式创建的，成立以来便拥有了组织、职能和经济三方面的独立性。欧央行在经济上的独立性主要表现为其资金来源的独立，其不依赖于欧盟其他机构或成员国政府的拨款。
日本银行在每个财政年度开始前，参照上年度基数，结合本年度业务发展的实际需要编制年度费用预算，政策委员会对年度费用预算进行审核后报大藏省审批。虽然日本银行财务预算采用审批制，但充分保障了日本银行在业务开支、维持机构运作等方面的自主独立性，经费预算按基数法编制呈逐年递增趋势。
（三）财务预算监督管理
美联储设立独立的内控机构“总监察办公室”和专职独立审计人员，对年度财务报告进行全面审查和确认。下设的“联邦储备银行业务及支付系统部”定期对储备银行的财务运行状况组织独立审计。美国外部会计师事务所、政治问责局分别对美联储进行财务报表审计和政府监督审计。
欧央行不受政府监管，只是聘请一名至两名有管理委员会任命资格的独立审计师来审计其年度财务报告。其决算报告由独立的民间会计师事务所进行第三方独立审计。
日本银行实行内审部门直接向最高管理层负责的工作方式，内部审计人员可向大藏省部长、首相等高层直接报送审计意见。
（四）借鉴和启示
当前，我国仍处于社会主义初级阶段，还未形成与之相协调的社会信用机制和市场经济体系，人民银行的独立性转变是一个漫长的过程。国外央行的独立模式虽然先进，但鉴于我国国情的特殊性，绝不能生搬硬套，应按照循序渐进原则，参照国外法律法规、编制流程和监督管理，建立适合我国中央银行的独立性财务预算管理制度。
四、政策建议
（一）改进人民银行财务预算法律法规
一是在法规上明确人民银行对其资本来源、行政费用等方面具有独立管理的权力，以使人民银行在执行货币政策时不会因财务预算问题而影响正常的履职。二是健全财务预算制度，建立相对独立的、促进人民银行业务发展的预算编制操作流程，规范预算编制原则、程序、方法以及各环节、各科目操作流程，使预算编制工作更加科学化、规范化，以适应独立财务预算改革的需要。
（二）完善人民银行财务预算编制流程
一是加强会计财务部门与其他部门的沟通协调，改变其唱“独角戏”的做法，激励各个部门参与到预算编制和监督控制中，建立建立人民银行系统自上而下统一高效的预算主体。二是因地制宜，根据各个地区的经济水平、消费层次，建立基本支出定员定额标准，既保持一定的自主权，又有助于评价和监控人民银行基本支出水平，提高资金效益，降低资金浪费。三是参照不同的职能、业务分类，采取人员经费定额控制，即按年度和地域制定不同的预算标准。同时，基建项目及公用经费支出实行“零基预算”。此外，适当提前人民银行系统预算编制时间，以适应业务变化。
（三）改革人民银行财务预算监督机制
一是独立编制预算，即人民银行根据履行执行货币政策、保证币值稳定等央行職能和业务发展需要，在不受政府和财政干预下独立编制预算。二是改革审核程序，变现行的由财政部审核人民银行预算为由全国人大审核人民银行预算，在预算审核上完全体现人民银行的特殊性。三是共同制定准则，即财政部、人民银行根据人民银行履职需要，共同制定符合人民银行特点的独立财务预算审核准则，提交人大审议。
作者单位：中国人民银行朔州市中心支行