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【摘要】：监察体制改革后，我国《监察法》确立了统一集权型的反腐模式。这种模式下监察机关“行纪检一体化”的调查权出现了定位模糊，只有将监察机关调查权分别定性才能使反腐制度化、法治化、长效化。
【关键词】：监察机关 调查权 定性
反腐模式的选择往往取决于该国政府贪污舞弊或易于沾染此不良风气的程度，执法机构的工作作风和成效，司法部门的独立性和公正无私及对待公众舆论的态度。十八大以来，党中央对腐败采取高压态势，进行监察体制改革，组建了统一的国家监察委员会。我国职务犯罪的侦查从检察机关行使模式转向了专门机构行使模式，这种转变对于侦查权的归属影响巨大。
一、问题的提出：监察委员会“调查权”定位模糊
2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》。《监察法》赋予监察委员会“监督、调查、处置”三项职权。其中调查权是指对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查的权力。由于监察委员会的调查活动既是对被调查人是否违反党纪事实的查清、又是对被调查人是否违反政纪事实的查清，还是对被调查人是否存在职务犯罪事实的查清。所以监察委员会的调查行为既有行政执纪调查的性质又有刑事侦查的性质，监察委员会的调查权实际上涵盖了“行纪检”三方之权限。
那么监察委员会的调查权该如何定性呢？尽管监察体制改革中再三强调监察委员会“是政治机关，不是行政机关、司法机关”，监察法也采用“调查”一词来表述。但是这与监察委员会“调查权”的实际权限不符，造成了调查权定位模糊，也造成了监察法与刑事诉讼法关系的紧张。如监察委员会的调查行为由谁来监督？调查活动仅受监察法规制还是同时受刑事诉讼法调整？如果调查活动定性为行政行为，只受监察法调控，那么监察机关调查活动取得的证据就不能直接作为刑事诉讼之证据进入审查起诉程序。如果调查行为定性为刑事侦查行为，那么其取证要求和证据标准就应该符合刑事诉讼法之规定。再则，检察院在审查起诉阶段认为证据不足需要补充侦查，退回监察机关补充侦查的，补充侦查的取证要求和证据标准是根据监察法的标准还是刑事诉讼法的标准。如果检察院依照刑事诉讼法自行补充侦查，是否会造成前后两段侦查活动标准不同，不同阶段取得的证据又该如何评价。这些问题都必须由监察委员会调查权的定性来决定。
二、问题的分析：监察委员会“调查权”兼具“行纪检”性质
（一）监察委员会“调查权”之党纪调查性质
监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监督、调查和处置。由于公职人员中大部分人都具有中共党员的身份，合并后的监察委员会与纪律检查委员会合署办公，之前由纪委专门部门进行的党纪调查也转为由监察机关内设部门来负责，并且监察委员会的调查报告也是党纪处分部门的依据。因此监察委员会的调查自然涵盖了党纪调查的性质。
（二）监察委员会“调查权”之政纪调查性质
《监察法》赋予了监察机关广泛的腐败事项调查权，其中包括对职务违法行为的调查。监察委员会对于存在职务违法行为但是情节较轻的人员，可以“直接”或“委托”有关机关人员进行谈话提醒、批评教育、责令检查或诫勉。对于违法的公职人员可以作出警告、记过、记大过、降级、撤职和开除等政务处分决定。不论是直接提醒教育还是做出政务处分决定，依据的都是监察机关的调查结果，因此监察委员会的调查也具有政纪调查的性质。
（三）监察委员会“调查权”之刑事侦查性质
由于职务犯罪隐蔽性高、犯罪嫌疑人人际关系复杂、反侦查能力强，这就让职务犯罪的侦查比一些普通犯罪更加艰难。监察机关要发挥惩治腐败之重效，重权之赋予是关键。这也是检察机关自侦部门转隶至监察委员会成为打击职务犯罪独立机构的目的。否则监察机关的调查将是无源之水，职务犯罪也將缺失侦查、立案程序。并且众多监察手段中询问、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、技术调查、通缉等措施也属刑事诉讼法之范畴。再者监察机关通过调查收集到的证据材料可以在刑事诉讼中使用。可知监察委员会实际承继了检察机关对涉嫌职务犯罪的侦查权。尽管监察法措辞上采用了行政意味较强的“调查”，新刑事诉讼法修正案草案也明确监察委员会的调查不属于“侦查”，但监察委员会虽未使用“侦查”之名，却负有“侦查”之实。
三、问题的结论：监察委员会“调查权”应做分别定性
监察法赋予了监察委员会广泛的腐败事项调查权，既可以运用于违纪案件，也可以适用于违法犯罪案件。刑事侦查是刑事诉讼的初始阶段，即是打击犯罪的第一线也是犯罪嫌疑人权利保障的第一关。因此刑事侦查程序受到一系列严格的程序限制，如刑事诉讼中的非法证据排除规则就有数十条之多，其法治化水平和权利保障程度都不是政纪党纪调查可以比拟的。要求较低的党纪政纪调查无法吸收要求较高刑事侦查，监察机关的调查程序也无法取代刑事侦查程序。但是由于当前反腐败斗争形势依然严峻复杂，要让反腐不留“盲区”，取得反腐败斗争的压倒性胜利，必须整合分散的反腐败力量，形成反腐合力。在双重目的下，监察机关的调查行为需要分别定性。
一是将行政执纪调查定性为普通调查行为。党纪政纪调查行使的是普通调查权，依据的是党内法规和国家监察相关法规。其立案标准、调查程序、证据收集出示标准都不必过严，因为此调查行为后果只涉及违法违规处罚。二是关于职务犯罪的调查定性为“准刑事侦查”。监察机关内部应设刑事案件独立调查部门，在普通调查中或普通调查之后认为存在职务犯罪行为，需要追究刑事责任的案件应移交独立调查部门。监察机关刑事案件独立调查部门应按刑事诉讼法立案侦查之规定和标准继续开展调查、收集证据、查清事实。
【参考文献】
【1】 戴涛.监察体制改革背景下调查权与侦查权研究[J].国家行政学院学报，2018.1
【2】 陈瑞华.论监察委员会的调查权[J].中国人民大学学报，2018年第4期
【3】 施鹏鹏.国家监察委员会的侦查权极其限制[J].中国法律评论，2017年第2期
作者简介：吕晗（1983-），女，汉族，重庆市人，讲师，法学硕士，单位：中共重庆市大足区委党校，研究方向：网络法学。
【关键词】：监察机关 调查权 定性
反腐模式的选择往往取决于该国政府贪污舞弊或易于沾染此不良风气的程度，执法机构的工作作风和成效，司法部门的独立性和公正无私及对待公众舆论的态度。十八大以来，党中央对腐败采取高压态势，进行监察体制改革，组建了统一的国家监察委员会。我国职务犯罪的侦查从检察机关行使模式转向了专门机构行使模式，这种转变对于侦查权的归属影响巨大。
一、问题的提出：监察委员会“调查权”定位模糊
2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》。《监察法》赋予监察委员会“监督、调查、处置”三项职权。其中调查权是指对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查的权力。由于监察委员会的调查活动既是对被调查人是否违反党纪事实的查清、又是对被调查人是否违反政纪事实的查清，还是对被调查人是否存在职务犯罪事实的查清。所以监察委员会的调查行为既有行政执纪调查的性质又有刑事侦查的性质，监察委员会的调查权实际上涵盖了“行纪检”三方之权限。
那么监察委员会的调查权该如何定性呢？尽管监察体制改革中再三强调监察委员会“是政治机关，不是行政机关、司法机关”，监察法也采用“调查”一词来表述。但是这与监察委员会“调查权”的实际权限不符，造成了调查权定位模糊，也造成了监察法与刑事诉讼法关系的紧张。如监察委员会的调查行为由谁来监督？调查活动仅受监察法规制还是同时受刑事诉讼法调整？如果调查活动定性为行政行为，只受监察法调控，那么监察机关调查活动取得的证据就不能直接作为刑事诉讼之证据进入审查起诉程序。如果调查行为定性为刑事侦查行为，那么其取证要求和证据标准就应该符合刑事诉讼法之规定。再则，检察院在审查起诉阶段认为证据不足需要补充侦查，退回监察机关补充侦查的，补充侦查的取证要求和证据标准是根据监察法的标准还是刑事诉讼法的标准。如果检察院依照刑事诉讼法自行补充侦查，是否会造成前后两段侦查活动标准不同，不同阶段取得的证据又该如何评价。这些问题都必须由监察委员会调查权的定性来决定。
二、问题的分析：监察委员会“调查权”兼具“行纪检”性质
（一）监察委员会“调查权”之党纪调查性质
监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监督、调查和处置。由于公职人员中大部分人都具有中共党员的身份，合并后的监察委员会与纪律检查委员会合署办公，之前由纪委专门部门进行的党纪调查也转为由监察机关内设部门来负责，并且监察委员会的调查报告也是党纪处分部门的依据。因此监察委员会的调查自然涵盖了党纪调查的性质。
（二）监察委员会“调查权”之政纪调查性质
《监察法》赋予了监察机关广泛的腐败事项调查权，其中包括对职务违法行为的调查。监察委员会对于存在职务违法行为但是情节较轻的人员，可以“直接”或“委托”有关机关人员进行谈话提醒、批评教育、责令检查或诫勉。对于违法的公职人员可以作出警告、记过、记大过、降级、撤职和开除等政务处分决定。不论是直接提醒教育还是做出政务处分决定，依据的都是监察机关的调查结果，因此监察委员会的调查也具有政纪调查的性质。
（三）监察委员会“调查权”之刑事侦查性质
由于职务犯罪隐蔽性高、犯罪嫌疑人人际关系复杂、反侦查能力强，这就让职务犯罪的侦查比一些普通犯罪更加艰难。监察机关要发挥惩治腐败之重效，重权之赋予是关键。这也是检察机关自侦部门转隶至监察委员会成为打击职务犯罪独立机构的目的。否则监察机关的调查将是无源之水，职务犯罪也將缺失侦查、立案程序。并且众多监察手段中询问、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、技术调查、通缉等措施也属刑事诉讼法之范畴。再者监察机关通过调查收集到的证据材料可以在刑事诉讼中使用。可知监察委员会实际承继了检察机关对涉嫌职务犯罪的侦查权。尽管监察法措辞上采用了行政意味较强的“调查”，新刑事诉讼法修正案草案也明确监察委员会的调查不属于“侦查”，但监察委员会虽未使用“侦查”之名，却负有“侦查”之实。
三、问题的结论：监察委员会“调查权”应做分别定性
监察法赋予了监察委员会广泛的腐败事项调查权，既可以运用于违纪案件，也可以适用于违法犯罪案件。刑事侦查是刑事诉讼的初始阶段，即是打击犯罪的第一线也是犯罪嫌疑人权利保障的第一关。因此刑事侦查程序受到一系列严格的程序限制，如刑事诉讼中的非法证据排除规则就有数十条之多，其法治化水平和权利保障程度都不是政纪党纪调查可以比拟的。要求较低的党纪政纪调查无法吸收要求较高刑事侦查，监察机关的调查程序也无法取代刑事侦查程序。但是由于当前反腐败斗争形势依然严峻复杂，要让反腐不留“盲区”，取得反腐败斗争的压倒性胜利，必须整合分散的反腐败力量，形成反腐合力。在双重目的下，监察机关的调查行为需要分别定性。
一是将行政执纪调查定性为普通调查行为。党纪政纪调查行使的是普通调查权，依据的是党内法规和国家监察相关法规。其立案标准、调查程序、证据收集出示标准都不必过严，因为此调查行为后果只涉及违法违规处罚。二是关于职务犯罪的调查定性为“准刑事侦查”。监察机关内部应设刑事案件独立调查部门，在普通调查中或普通调查之后认为存在职务犯罪行为，需要追究刑事责任的案件应移交独立调查部门。监察机关刑事案件独立调查部门应按刑事诉讼法立案侦查之规定和标准继续开展调查、收集证据、查清事实。
【参考文献】
【1】 戴涛.监察体制改革背景下调查权与侦查权研究[J].国家行政学院学报，2018.1
【2】 陈瑞华.论监察委员会的调查权[J].中国人民大学学报，2018年第4期
【3】 施鹏鹏.国家监察委员会的侦查权极其限制[J].中国法律评论，2017年第2期
作者简介：吕晗（1983-），女，汉族，重庆市人，讲师，法学硕士，单位：中共重庆市大足区委党校，研究方向：网络法学。