论文部分内容阅读
[摘要] 美国学校午餐计划旨在帮助学生提供营养均衡的低价或免费的午餐。它的发展也经过了一些曲折。但在政府的强力支持下,还是成功地进行着,并且积累了丰富的经验。这些经验对于我国的相关学校供餐计划来说,具有重大的启示作用。
[关键词] 美国 学校午餐计划 学校供餐
学校供餐,指向学龄儿童提供食物,可以帮助学生改善营养状况,提高学习和教育的成果。在经历着经济危机的当下,学校供餐更是成为建立社会安全网络中一部分,受到越来越多的重视。美国作为世界强国,一直很重视教育的发展。学校供餐也毫不意外地成为其促进教育质量的重要措施。在全美各式各样的学校供餐计划中,美国学校午餐计划(National School Lunch Program,以下简称NSLP)实施的力度最大,效果也最好。
NSLP是根据1946年美国当时的总统杜鲁门签署的《全国学校午餐法案》而制定的。旨在让联邦政府协助公立学校、非赢利学校以及住宅托幼机构在每个学校日为学生提供营养均衡、低价或免费的午餐的计划。 其中关于营养的具体要求,也有法规明确规定。即学校午餐应提供人体每天所须蛋白质、维生素A和C、铁、钙和卡路里量的三分之一,但具体菜肴的品种由地方学校食品部门决定。美国农业部的营养团队还提供各项培训项目。除了可以培训校餐服务人员,使其掌握必要的健康烹饪知识,还可以进行营养教育,帮助儿童了解饮食和健康之间的关系。
一、 NSLP的产生与发展
在这项现代全国校餐计划出台前,美国已经执行了一段时间的校餐计划。只不过刚开始规模很小,只是个别热心于儿童福利和教育的私人或团体发起的。政府和一般民众根本不关心。直到1904年,罗伯特•亨特(Robert Hunter)写的《贫穷》(Poverty)一书的出版才促使人们开始改变了这种漠不关心的态度。在书中,他写到:“当孩子最需要营养,最需要人照顾和最需要教育的时候,也正是他们的家庭最贫困的时候。 孩子无人照看,因为父母要工作;营养也不够,因为孩子太多;学习很吃力,因为饿着肚子,浑身没力,大脑供血不足。很大程度上,众多贫困孩子无法得到教育的原因也在于此。”
在接下来的十几年间,美国的许多城市学校和乡村学校开始建设食堂,提供学校午餐,但资金不足的问题也随之出现。三十年代,又遇到了经济大萧条。一方面大量农副产品过剩,另一方面许多学生吃不起饭。为了解决这一矛盾,1936年8月24日,美国第74次国会通过了《公法320》,目的在于通过政府采购过剩商品并出口或捐给消费者,以免干扰正常的市场价格。根据此法的相关规定,美国农业部从农民那儿以适当的价格购买食物,再将这些食物分配给各学校,学生就可以在学校享用到在市场上买不起的食物。
与此同时,联邦政府于1935年成立了旨在向贫困人员提供在公共事务工程中就业机会的工作促进管理委员会(Works Progress Administration,以下简称WPA,后来改名为Work Projects Administration)。参与校餐计划的学校在与WPA的社区服务部(Community Service Division)签署协议后,可以雇佣大量的失业人员,以及面包师、店员和打字员等来帮助其提供校餐。由于学校不必承担沉重的人力成本,午餐的价格控制得也很低,所以校餐计划在全国范围内得到了迅速普及。另外,全国青年管理委员会(National Youth Administration)雇佣了一大批年轻人为学校食堂制作餐桌、餐椅以及其他厨房用具。这样一来,不仅完善了学校餐饮设备,而且解决了部分贫困学生的就业问题。
然而,校餐计划并没有向预期的那样发展迅速。人们意识到必须给计划一个永久的合法地位,并且保证充足的拨款。于是,1946年国会通过了《全国学校午餐法》(National School Lunch Act),并在随后的二十几年间进行了三次修正,逐步将原本分散在经济、健康、福利、教育等部门的计划实施的指导权和监督权集中到美国农业部一个部门。同时,将相关资金也从各机构转移到了农业部。
尽管如此,能够参加NSLP的学生比例还是不高,学生营养不良状况依然存在。1968年出版的《饥饿美国》(Hunger USA)一书指出,美国至少有一千万人正处于饥饿和营养不良状况。全美有280个“饥饿县”急需帮助。此外,美国哥伦比亚广播公司电视台制作了一部纪录片,将生活在贫困线以下的孩子的艰难境况展现在广大电视观众面前。这一系列的调查结果和电视节目激起了人们对午餐计划的关注,就连总统也不例外,多次在白宫会议上强调问题的严重性以及扩大学校午餐计划的必要性。1969年,在总统的关心下,成立了食品和营养服务部(Food and Nutrition Service,简称FNS),作为美国农业部的内部机构来专门管理联邦制定的包括学校午餐计划在内的各项食物计划,其他相关部门则予以配合。
至此,在法律的规范、监督以及各级政府、各方人士的支持下,NSLP逐步踏入了健康发展轨道。在中央一级,由FNS负责NSLP的实施;在州一级,则一般由各州教育机构负责。参加计划的各学区和独立学校可以从农业部那儿得到现金补助或各方捐助的设备。但与此同时,他们也必须签署协议,保证提供符合联邦政府要求的食物,并向符合条件的学生提供免费或减价校餐。
最近几年,NSLP又有了一些新的变化。2004年,《公法108-265 》,即《2004儿童营养和WIC重新授权法》(Child Nutrition and WIC Reauthorization Act of 2004)对一系列儿童营养计划作了修改。这部法促进了各种儿童营养计划的实施,提高了儿童的健康水平。尤其值得一提的是这部法规定了地方当局必须制定各地方有关健康的政策,并要求持续不断地推动水果和蔬菜试验计划(Fruit and Vegetable Pilot Program)的实施。另外,还有一些改革是关于停止自动售货机的使用和快餐食品(油炸食品)的供应。
二、 免费与减价校餐申请过程
任何在参加NSLP的学校中就学的学生都可以在学校购买校餐。家庭总收入为贫困标准的130%或以下,学生可以免费享用校餐;若家庭收入在贫困标准的130-185%,学生可以购买减价校餐,价格不超过40美分;来自總收入超过贫困标准的185%的家庭的学生则以全价购买校餐,然而有时也能得到一些补助。(2008年7月1日至2009年6月30日期间,美国贫困标准的130%为四口家庭总收入27,560美元,185%则是39,220美元)地方学校食品部门负责制定校餐的价格,但必须保持计划的非盈利性。总体而言,可以免费享用校餐或以低价购买校餐的学生人数可以达到一半之多。
学生如何申请享受免费与减价校餐,也有着一套专门的规定。
首先,地方教育机构(Local Education Agency,简称LEA)负责准备明晰易懂、符合标准的申请说明函、申请表格及其他必要材料。必要时,还必须提供各种语言版本的资料。一般在六月份,LEA会将列明提供免费与减价校餐和免费牛奶的各项计划说明函和其他资料寄往每个学生家中。
接着,如果有直接证据证明学生符合享受免费与减价校餐和牛奶的条件,那么家长在收到说明函后就必须提出申请。具体需要提供的申请材料根据拟申请学生是属于类别符合(categorically eligibility)还是收入符合(income eligibility)而定。(类别符合是指学生参加过某种其他援助计划或项目,例如食品券计划等)但任何个人和机构都没有权力要求学生必须提交申请。
有关部门接到申请后,先要检查申请材料是否完整。如果不完整,则不能通过申请。这时,LEA就需要联系相关家庭,获取正确的、详细的信息,帮助他们完成申请的提交。如果申请材料完整,相关官员就必须按照填写的信息确定申请家庭所属类别,即是类别符合还是收入符合。对于类别符合的学生可以根据其曾接受过的计划援助记录档案来确认其可以享受免费或减价校餐;如果LEA官员或学区官员能确定学生是移民儿童、无家可归儿童或是离家出走儿童,也可按相关程序以这些学生的名义提出申请;对于收入符合的学生,由具有最终决定权的官员负责。他们计算出家庭目前总收入,并与《收入符合指南》(Income Eligibility Guideline)做对比。这样,通过上述三种方法做出最后的处理决定。决定的有效期为一学年加上下一学年的前30个过渡日。做出决定后,若发现决定不正确,官员必须及时更正。如发现申请人不符合条件,或所提交信息与事实有出入,申请不予通过。申请的处理决定必须在接到申请的10个工作日内做出,而且必须告知所有申请家庭申请处理的结果。若申请被拒绝,必须发出书面的拒绝通知书。拒绝通知书内容包括拒绝原因、享有的申诉权利、申诉指导意见以及可以继续申请的声明。若通过了申请,则既可以书面通知也可以口头通知。
三、 NSLP对中国的启示
我国学校供餐最早可以追溯到上世纪八十年代初期在一些沿海城市兴起的“学校午餐计划” 。经过三十年的发展,此项计划已经覆盖了90%的大城市,70%的中小城市,以及20%的农村地区。 可以说,我国的学校供餐还处于发展阶段。为了能更迅速、健康地发展,我们很有必要借鉴别人的经验。NSLP自身的发展过程,就给了我们很多有益启示。
1. 加强立法工作
NSLP发展每次取得关键性的突破,都离不开法律、法规的确立。由于校餐计划实施包括资金的筹措与使用,所以很有可能会出现资金不到位或滥用资金的情况。然而,一旦制定相关法律,不仅赋予校餐计划永久的、合法的地位,促进计划的实施,更重要的是在法律的有力保障下,计划可以有序、健康地发展。
2. 贯彻公平原则和以人为本理念
NSLP最主要的目的还是政府帮助经济困难的学生也能享受到营养的食物。如何让每一位符合条件的学生都能得到帮助是计划成功的最关键因素。这就涉及到公平性,即让该受益的人受益,该受多少益就受多少。因此,制定的申請程序和相关规定一定要严密,时刻体现公平性原则。
此外,需要强调的是,NSLP并没有强制每个学生都参加计划。NSLP并不具备强制性。事实上,可能出于自尊或其他原因,有些学生及其家庭并不愿意参加计划。因此,不能为了追求数据和功绩而强迫或暗示每位学生都必须参加校餐计划的作法。而参加计划的学生会填写很多家庭信息,这些信息严禁挪为他用,政府和校方有责任保护他们的隐私。另外,申请条件很繁复,理解起来有一定难度,这就需要工作人员耐心、细致的指导。总之,在整个计划申请过程中要充满对学生的关心和尊重,体现以人为本的理念
3. 调动各方的积极性
NSLP取得成功的另一个重要原因就是取得了从官方到民间、从中央到地方的高度支持。NSLP利用大众传媒的影响,使广大民众意识到营养校餐对教育的重要性。将校餐计划与农业的发展计划和促进就业措施一体化,使校餐计划的影响逐步扩大的同时,又争取到了更多政府部门和企业的支持。在世界银行和联合国世界粮食署对其领导和资助的学校供餐的研究中也指出,一些学校供餐计划总是依靠外界的帮助,而不是依靠教育部的管理以及国家的预算,如果没有了这些外界帮助,一旦遇到紧急情况计划就会无法持续下去。为了改变这种脆弱性,就应该将计划设计成国家层面的计划,从而使其长远地、可持续发展。事实上,这一点也正是目前我国现行有关学校供餐计划的薄弱之处。
4. 确定主要职能者,协调各部门工作
NSLP由美国农业部总负责,同时负责与其他部门进行协调合作。农业部组织编写计划实施细则和操作指南,负责资金和补贴的发放。学校供餐是需要各政府部门,政府与学校,以及非政府组织间的紧密合作的。然而涉及的方面众多就不可避免的造成有些事情多头管理而有些事情无人问津的局面。因此,就需要明确主要职能者,协调彼此的工作。
5. 计划要因地制宜,与时俱进
经济条件制约着学生的营养状况。经济不发达时,学生的营养不良状况多发;经济发展后,学生则更多地出现营养不均衡和营养过剩的情况。我国的经济发展水平很不平均。东部和西部,城市和农村的学生营养状况也都出现的整体的差异性。所以,计划的内容要根据地方的实际情况以及历史发展阶段做出相应的调整。
学校供餐可以保证学生部饿着肚子上课,可以保证学生的营养需求,可以保证学生学习的基本身体要求。从这个角度来说,学校供餐对于教育的均衡发展提供了基本条件。我国正越来越重视学校供餐,不断地提出各种计划来推进学校供餐。然而,不可否认,相对于发达国家发展了上百年的各色校餐计划,我们的显得还不专业,需要改进的地方还有很多。但是,有了他人的经验作为参考,我们的计划也会更迅速地发展起来。
[关键词] 美国 学校午餐计划 学校供餐
学校供餐,指向学龄儿童提供食物,可以帮助学生改善营养状况,提高学习和教育的成果。在经历着经济危机的当下,学校供餐更是成为建立社会安全网络中一部分,受到越来越多的重视。美国作为世界强国,一直很重视教育的发展。学校供餐也毫不意外地成为其促进教育质量的重要措施。在全美各式各样的学校供餐计划中,美国学校午餐计划(National School Lunch Program,以下简称NSLP)实施的力度最大,效果也最好。
NSLP是根据1946年美国当时的总统杜鲁门签署的《全国学校午餐法案》而制定的。旨在让联邦政府协助公立学校、非赢利学校以及住宅托幼机构在每个学校日为学生提供营养均衡、低价或免费的午餐的计划。 其中关于营养的具体要求,也有法规明确规定。即学校午餐应提供人体每天所须蛋白质、维生素A和C、铁、钙和卡路里量的三分之一,但具体菜肴的品种由地方学校食品部门决定。美国农业部的营养团队还提供各项培训项目。除了可以培训校餐服务人员,使其掌握必要的健康烹饪知识,还可以进行营养教育,帮助儿童了解饮食和健康之间的关系。
一、 NSLP的产生与发展
在这项现代全国校餐计划出台前,美国已经执行了一段时间的校餐计划。只不过刚开始规模很小,只是个别热心于儿童福利和教育的私人或团体发起的。政府和一般民众根本不关心。直到1904年,罗伯特•亨特(Robert Hunter)写的《贫穷》(Poverty)一书的出版才促使人们开始改变了这种漠不关心的态度。在书中,他写到:“当孩子最需要营养,最需要人照顾和最需要教育的时候,也正是他们的家庭最贫困的时候。 孩子无人照看,因为父母要工作;营养也不够,因为孩子太多;学习很吃力,因为饿着肚子,浑身没力,大脑供血不足。很大程度上,众多贫困孩子无法得到教育的原因也在于此。”
在接下来的十几年间,美国的许多城市学校和乡村学校开始建设食堂,提供学校午餐,但资金不足的问题也随之出现。三十年代,又遇到了经济大萧条。一方面大量农副产品过剩,另一方面许多学生吃不起饭。为了解决这一矛盾,1936年8月24日,美国第74次国会通过了《公法320》,目的在于通过政府采购过剩商品并出口或捐给消费者,以免干扰正常的市场价格。根据此法的相关规定,美国农业部从农民那儿以适当的价格购买食物,再将这些食物分配给各学校,学生就可以在学校享用到在市场上买不起的食物。
与此同时,联邦政府于1935年成立了旨在向贫困人员提供在公共事务工程中就业机会的工作促进管理委员会(Works Progress Administration,以下简称WPA,后来改名为Work Projects Administration)。参与校餐计划的学校在与WPA的社区服务部(Community Service Division)签署协议后,可以雇佣大量的失业人员,以及面包师、店员和打字员等来帮助其提供校餐。由于学校不必承担沉重的人力成本,午餐的价格控制得也很低,所以校餐计划在全国范围内得到了迅速普及。另外,全国青年管理委员会(National Youth Administration)雇佣了一大批年轻人为学校食堂制作餐桌、餐椅以及其他厨房用具。这样一来,不仅完善了学校餐饮设备,而且解决了部分贫困学生的就业问题。
然而,校餐计划并没有向预期的那样发展迅速。人们意识到必须给计划一个永久的合法地位,并且保证充足的拨款。于是,1946年国会通过了《全国学校午餐法》(National School Lunch Act),并在随后的二十几年间进行了三次修正,逐步将原本分散在经济、健康、福利、教育等部门的计划实施的指导权和监督权集中到美国农业部一个部门。同时,将相关资金也从各机构转移到了农业部。
尽管如此,能够参加NSLP的学生比例还是不高,学生营养不良状况依然存在。1968年出版的《饥饿美国》(Hunger USA)一书指出,美国至少有一千万人正处于饥饿和营养不良状况。全美有280个“饥饿县”急需帮助。此外,美国哥伦比亚广播公司电视台制作了一部纪录片,将生活在贫困线以下的孩子的艰难境况展现在广大电视观众面前。这一系列的调查结果和电视节目激起了人们对午餐计划的关注,就连总统也不例外,多次在白宫会议上强调问题的严重性以及扩大学校午餐计划的必要性。1969年,在总统的关心下,成立了食品和营养服务部(Food and Nutrition Service,简称FNS),作为美国农业部的内部机构来专门管理联邦制定的包括学校午餐计划在内的各项食物计划,其他相关部门则予以配合。
至此,在法律的规范、监督以及各级政府、各方人士的支持下,NSLP逐步踏入了健康发展轨道。在中央一级,由FNS负责NSLP的实施;在州一级,则一般由各州教育机构负责。参加计划的各学区和独立学校可以从农业部那儿得到现金补助或各方捐助的设备。但与此同时,他们也必须签署协议,保证提供符合联邦政府要求的食物,并向符合条件的学生提供免费或减价校餐。
最近几年,NSLP又有了一些新的变化。2004年,《公法108-265 》,即《2004儿童营养和WIC重新授权法》(Child Nutrition and WIC Reauthorization Act of 2004)对一系列儿童营养计划作了修改。这部法促进了各种儿童营养计划的实施,提高了儿童的健康水平。尤其值得一提的是这部法规定了地方当局必须制定各地方有关健康的政策,并要求持续不断地推动水果和蔬菜试验计划(Fruit and Vegetable Pilot Program)的实施。另外,还有一些改革是关于停止自动售货机的使用和快餐食品(油炸食品)的供应。
二、 免费与减价校餐申请过程
任何在参加NSLP的学校中就学的学生都可以在学校购买校餐。家庭总收入为贫困标准的130%或以下,学生可以免费享用校餐;若家庭收入在贫困标准的130-185%,学生可以购买减价校餐,价格不超过40美分;来自總收入超过贫困标准的185%的家庭的学生则以全价购买校餐,然而有时也能得到一些补助。(2008年7月1日至2009年6月30日期间,美国贫困标准的130%为四口家庭总收入27,560美元,185%则是39,220美元)地方学校食品部门负责制定校餐的价格,但必须保持计划的非盈利性。总体而言,可以免费享用校餐或以低价购买校餐的学生人数可以达到一半之多。
学生如何申请享受免费与减价校餐,也有着一套专门的规定。
首先,地方教育机构(Local Education Agency,简称LEA)负责准备明晰易懂、符合标准的申请说明函、申请表格及其他必要材料。必要时,还必须提供各种语言版本的资料。一般在六月份,LEA会将列明提供免费与减价校餐和免费牛奶的各项计划说明函和其他资料寄往每个学生家中。
接着,如果有直接证据证明学生符合享受免费与减价校餐和牛奶的条件,那么家长在收到说明函后就必须提出申请。具体需要提供的申请材料根据拟申请学生是属于类别符合(categorically eligibility)还是收入符合(income eligibility)而定。(类别符合是指学生参加过某种其他援助计划或项目,例如食品券计划等)但任何个人和机构都没有权力要求学生必须提交申请。
有关部门接到申请后,先要检查申请材料是否完整。如果不完整,则不能通过申请。这时,LEA就需要联系相关家庭,获取正确的、详细的信息,帮助他们完成申请的提交。如果申请材料完整,相关官员就必须按照填写的信息确定申请家庭所属类别,即是类别符合还是收入符合。对于类别符合的学生可以根据其曾接受过的计划援助记录档案来确认其可以享受免费或减价校餐;如果LEA官员或学区官员能确定学生是移民儿童、无家可归儿童或是离家出走儿童,也可按相关程序以这些学生的名义提出申请;对于收入符合的学生,由具有最终决定权的官员负责。他们计算出家庭目前总收入,并与《收入符合指南》(Income Eligibility Guideline)做对比。这样,通过上述三种方法做出最后的处理决定。决定的有效期为一学年加上下一学年的前30个过渡日。做出决定后,若发现决定不正确,官员必须及时更正。如发现申请人不符合条件,或所提交信息与事实有出入,申请不予通过。申请的处理决定必须在接到申请的10个工作日内做出,而且必须告知所有申请家庭申请处理的结果。若申请被拒绝,必须发出书面的拒绝通知书。拒绝通知书内容包括拒绝原因、享有的申诉权利、申诉指导意见以及可以继续申请的声明。若通过了申请,则既可以书面通知也可以口头通知。
三、 NSLP对中国的启示
我国学校供餐最早可以追溯到上世纪八十年代初期在一些沿海城市兴起的“学校午餐计划” 。经过三十年的发展,此项计划已经覆盖了90%的大城市,70%的中小城市,以及20%的农村地区。 可以说,我国的学校供餐还处于发展阶段。为了能更迅速、健康地发展,我们很有必要借鉴别人的经验。NSLP自身的发展过程,就给了我们很多有益启示。
1. 加强立法工作
NSLP发展每次取得关键性的突破,都离不开法律、法规的确立。由于校餐计划实施包括资金的筹措与使用,所以很有可能会出现资金不到位或滥用资金的情况。然而,一旦制定相关法律,不仅赋予校餐计划永久的、合法的地位,促进计划的实施,更重要的是在法律的有力保障下,计划可以有序、健康地发展。
2. 贯彻公平原则和以人为本理念
NSLP最主要的目的还是政府帮助经济困难的学生也能享受到营养的食物。如何让每一位符合条件的学生都能得到帮助是计划成功的最关键因素。这就涉及到公平性,即让该受益的人受益,该受多少益就受多少。因此,制定的申請程序和相关规定一定要严密,时刻体现公平性原则。
此外,需要强调的是,NSLP并没有强制每个学生都参加计划。NSLP并不具备强制性。事实上,可能出于自尊或其他原因,有些学生及其家庭并不愿意参加计划。因此,不能为了追求数据和功绩而强迫或暗示每位学生都必须参加校餐计划的作法。而参加计划的学生会填写很多家庭信息,这些信息严禁挪为他用,政府和校方有责任保护他们的隐私。另外,申请条件很繁复,理解起来有一定难度,这就需要工作人员耐心、细致的指导。总之,在整个计划申请过程中要充满对学生的关心和尊重,体现以人为本的理念
3. 调动各方的积极性
NSLP取得成功的另一个重要原因就是取得了从官方到民间、从中央到地方的高度支持。NSLP利用大众传媒的影响,使广大民众意识到营养校餐对教育的重要性。将校餐计划与农业的发展计划和促进就业措施一体化,使校餐计划的影响逐步扩大的同时,又争取到了更多政府部门和企业的支持。在世界银行和联合国世界粮食署对其领导和资助的学校供餐的研究中也指出,一些学校供餐计划总是依靠外界的帮助,而不是依靠教育部的管理以及国家的预算,如果没有了这些外界帮助,一旦遇到紧急情况计划就会无法持续下去。为了改变这种脆弱性,就应该将计划设计成国家层面的计划,从而使其长远地、可持续发展。事实上,这一点也正是目前我国现行有关学校供餐计划的薄弱之处。
4. 确定主要职能者,协调各部门工作
NSLP由美国农业部总负责,同时负责与其他部门进行协调合作。农业部组织编写计划实施细则和操作指南,负责资金和补贴的发放。学校供餐是需要各政府部门,政府与学校,以及非政府组织间的紧密合作的。然而涉及的方面众多就不可避免的造成有些事情多头管理而有些事情无人问津的局面。因此,就需要明确主要职能者,协调彼此的工作。
5. 计划要因地制宜,与时俱进
经济条件制约着学生的营养状况。经济不发达时,学生的营养不良状况多发;经济发展后,学生则更多地出现营养不均衡和营养过剩的情况。我国的经济发展水平很不平均。东部和西部,城市和农村的学生营养状况也都出现的整体的差异性。所以,计划的内容要根据地方的实际情况以及历史发展阶段做出相应的调整。
学校供餐可以保证学生部饿着肚子上课,可以保证学生的营养需求,可以保证学生学习的基本身体要求。从这个角度来说,学校供餐对于教育的均衡发展提供了基本条件。我国正越来越重视学校供餐,不断地提出各种计划来推进学校供餐。然而,不可否认,相对于发达国家发展了上百年的各色校餐计划,我们的显得还不专业,需要改进的地方还有很多。但是,有了他人的经验作为参考,我们的计划也会更迅速地发展起来。