随着人民生活水平的不断提高，对草食畜产品的需求量也與日俱增，亟需加快建设现代饲草产业体系，助推草牧业高质量发展。2021年中央一号文件指出，把解决好种子问题作为保障国家粮食安全的要害来抓，加强农业种质资源保护利用，开展种源“卡脖子”关键技术攻关，坚决打好种业翻身仗。草种是发展饲草产业的重要保障，也是构筑国家粮食安全和生态安全屏障的根基。
　　基本情况
　　近年来，在草原生态保护补助奖励、粮改饲和振兴奶业苜蓿发展行动等政策带动下，我国草种业在“保、育、繁、推、管”等方面取得了一定成效。
　　（一）国产草种供种能力逐步提升。2020年，全国草种子田面积138.4万亩，种子产量达到9.8万吨。其中苜蓿种子田65万亩，产量1.77万吨；燕麦种子田22.4万亩，产量4.3万吨。我国草种进口总量约6.91万吨，其中用于畜牧业的苜蓿、燕麦、黑麦草等优质饲草种子仅为1.45万吨，占进口总量的21%，其中苜蓿种子进口0.35万吨，同比增加37%，主要为振兴奶业苜蓿发展行动项目用种；用于生态建设和城市绿化的草种约5.46万吨，占进口总量的79%。我国草种子对国外市场的依存度高达40%，且近年来呈不断上升趋势。
　　（二）草种质资源保存能力提升明显。截至2020年，我国建设了1个中心库、2个备份库、10个生态区域技术协作组的草种质资源保存利用体系，草种质资源保存总量达6.2万余份，保种数量位居新西兰和澳大利亚之后，与美国接近，成为全球草种质资源保存大国。
　　（二）品种选育和育种技术创新成效初显。我国的草品种审定工作自1987年开始，至2020年累计审定登记604个新品种。推广了一批优良品种，如抗寒高产公农系列、龙牧系列苜蓿、耐盐高产中苜系列苜蓿以及中科系列羊草等，这些品种在不同区域推广种植，很大程度上缓解了国家优良草种的需求矛盾。此外，我国科研人员先后完成了紫花苜蓿等7个草种的基因组组装，并在苜蓿细胞质雄性不育机理研究、苜蓿三系杂交育种以及禾草内生真菌育种等方面取得了新突破。
　　（四）草种质量监管体系初步建成。全国已形成以5家部级质检机构为核心、18家省级质检机构为主力、24家地县级质检机构为支撑的草种质检体系。颁布了系列草种质量检验标准，草种质量监督抽查工作有序开展，草种市场进一步规范，草种质量监管体系初步形成。
　　存在的问题
　　我国草种业还处于初创阶段，在管理体制和运行机制等方面还不完善，相较国内粮食作物种业和发达国家草种业，差距依然很大。
　　（一）科技投入不足、创新能力不强。当前制约我国饲草种业创新的突出短板主要是草种质资源保护利用投入不足。近30年来，我国未开展过全国性草种质资源普查，还处在家底不清状态。尽管保种总量位居世界前列，但主要饲草种保种量与国外差距很大。以苜蓿为例，澳大利亚保存近3万份，国际干旱地区农业研究中心（ICARDA）约1万份，美国近9000份，而我国仅有3800份。种质资源保护和鉴定设施不完善，精准鉴定不足、优异基因资源发掘利用滞后，地方特色资源开发不够。另外，我国育成品种的数量、质量及育种技术与发达国家差距显著。2011—2020年，我国培育饲草品种 170个，其中苜蓿品种 33个，同期美国培育饲草品种1359 个，其中苜蓿品种730个，分别是我国的 8 倍和22倍。这主要由于我国培育的饲草品种主要面向低产田、荒地、盐碱地等地类种植，尽管抗逆性显著，但丰产性和品质等方面与发达国家的饲草品种差距明显。
　　（二）草种规模化专业化生产程度不高、自给率偏低。我国年商品草种的需求量约15万吨，约40%的草种需要进口，其中紫花苜蓿80%以上靠进口。大量进口不仅持续加剧国产草种业发展的压力，也造成对国外草种的严重依赖。我国草种子生产土地成本高、专业化水平低、苜蓿繁种用的切叶蜂匮乏和专用草种收获机械依赖进口等等都是制约产业发展的主要因素。从发达国家来看，草种的研发、推广、后续服务主要由专业公司或生产企业进行，产业体系完善，育种目标明确，成果转化迅速。我国由于集育种、营销、服务于一体的草种产业化发展格局尚未构建起来，草种生产的机械化、规模化、集约化、标准化程度很低，市场竞争力差。
　　（三）草种监管体系还不健全。目前，我国草种管理相关法规和技术规范不健全，草种监管的执法主体不明确。草种质量监管工作主要内容仅限于草种抽样和检验，对种子生产全过程监管尚无法开展。草种认证工作尚未开展，草品种权保护等执法力度不够。
　　（四）良种推广工作缺少政策扶持。目前，我国草种产业市场发育还不成熟，在新品种推广过程中，并没有像粮食作物良种推广一样，建立鼓励新品推广应用的扶持政策，也无新品种示范推广专项资金。新品种的品种权转让成交的较少，严重影响了育种者的积极性。新草品种的应用需要一个示范推广过程，育种者无法组织大规模种子生产、宣传和推广。大部分地区还没有建立良种补贴机制，出台相关扶持政策，亟需将饲草良种补贴纳入到国家的强农惠农政策中。
　　政策与建议
　　（一）推进草种质资源保护体系建设。启动全国草种质资源普查与收集行动，实现应保尽保，加强主要饲草种质资源收集引进，缩短与发达国家的差距。由中央投资建立健全覆盖全国的饲草保种保存和鉴定评价体系，种质库保存能力达到40万份，实现入库种质100%安全保存。以优势科研院所、高等院校为依托，搭建专业化、智能化资源鉴定评价与基因发掘平台，深度发掘优异种质、优异基因，强化育种创新基础，提高种质利用效率。
　　（二）推进草种育种创新和测试体系建设。由中央投资建成“育种创新中心+育种创新基地”的草种育种创新体系；加快实施草育种重大科技项目，推进实施草类植物转基因生物新品种培育重大专项；加强草类植物育种重大基础科学研究，开展种源“卡脖子”技术攻关；实施苜蓿、饲用燕麦、黑麦草等主要饲草良种遗传改良计划和现代草种业提升工程；结合市场需求和区域特点，运用常规育种和分子育种技术，育成一批具有重大应用前景和自主知识产权的突破性优良品种；进一步建设国家草品种区域试验网和DUS测试网，提升草品种测试评价工作的信息化水平和科技含量。 　　（三）推进草种繁育體系建设。由中央、地方和企业共同投资，建设一批高标准草种繁育基地。强化牧草种子生产专用机械的技术研发与推广，提高机械补贴比例，提升草种业机械化水平，增强牧草种子的生产效率和供种能力。通过开展主要草种的规模化、集约化、机械化、专业化生产示范，探索、推广适合我国国情的现代草种生产和可持续化经营模式，以点带面，引导社会资本向草种生产领域流动，提升草业良种供种能力。借助草种繁育基地建设，扶持有一定实力的草种企业向育繁推一体化方向发展，为草原生态保护建设、草牧业发展提供高品质草种。
　　（四）推进草种质量监管体系建设。由中央投资，建成覆盖全国的草种质量认证体系，为草种生产者提供草种认证服务，实现对草种生产的全流程管控，提高国产草种遗传质量，扭转目前国产草种世代混杂的局面。建立覆盖全国的草种质量检测体系，在承担监管部门安排的草种质量抽检任务同时，向社会提供第三方草种质量检测服务。
　　保障措施
　　（一）加强组织领导。建立健全农业农村、林草、发展改革、科技、财政的部门协商机制，促进部门之间、中央与地方之间形成目标一致、职责明确、通力协作的新局面。强化国家目标需求和重大任务导向，优化资源配置，加强不同科技计划之间、研发和产业化链条各个环节的有机衔接。
　　（二）完善草种管理法律法规体系。进一步贯彻落实《中华人民共和国种子法》《中华人民共和国草原法》等法律法规，强化政府部门的政策指导、市场监管和行政执法职能，配套完善《饲草种子管理办法》《草种质资源管理规定》《草种质量管理规定》《草种标识管理规定》《草品种审定规定》等办法，并将主要草种纳入国家植物新品种保护名录，形成种业各个环节紧密衔接和高效运行的体制机制。
　　（三）加快创新型草种产业体系建设。坚持创新驱动，引导和支持草种经营企业建立研发团队，建设专业化种子生产基地，采取与院校、科研单位联合协作等方式建设相对集中、稳定的种子生产基地，形成以市场为导向、资本为纽带、利益共享、风险共担的产学研相结合、育繁推一体化现代草种产业体系。
　　（四） 强化创新人才队伍建设。在草种全产业链条，加快领军型、复合型创新人才的培养和引进，提供更加有利的环境和条件，加大对创新团队的支持。鼓励科技人才在科教单位和企业之间通过兼职、挂职、实施项目等方式双向流动。建立科学合理的人才考核与评价机制，改进科研人员薪酬和岗位管理制度，破除人才流动的体制机制障碍。
　　（五）建立健全配套措施。建立新品种保护补助奖励机制，实施草种生产补助、牧草良种补贴项目，扶持壮大草种生产龙头企业。适当减免企业生产草种的增值税和所得税，为草种生产企业贷款创设担保条件，鼓励保险公司提供草种生产保险服务。