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2008年9月以来，一场震惊世界的金融风暴席卷而来，全球正面临自20世纪30年代“大萧条”以来最严重的金融危机，这一危机对世界经济所产生的负面影响是巨大而深刻的。在金融危机的肆虐之下，越来越多的人意识到，只有健全社会保障，消费的能量才能更大释放出来。养老保险是社会保障制度的重要组成部分。在这一关键时刻，推进养老保险制度改革，不仅是构建和谐社会的重要举措，也是拉动内需和促进经济增长方式转变的制度保证。本文有代表性地分析了一些国家在危机中推进养老保险制度改革的举措以及取得的成就，旨在为我国应对金融危机深化养老保险制度改革提供可借鉴的国际经验及启示，并提出了在金融危机背景下推进我国养老保险改革的若干建议。
一、危机中推进养老保险改革的国际经验
（一）20世纪30年代经济大萧条时期的美国经验
20世纪初期，美国才开始关注老年工人的养老保障问题，直到1935年美国国会才正式通过了社会保障法案，是西方主要工业化国家中最后一个实施社会养老保险立法的国家。美国社会保障法案的颁布，与当时的经济形势有着密不可分的联系。
20世纪30年代初，美国遭遇了历史上最为严重的经济危机，经济危机造成大批工人失业，城乡居民贫困人口激增，很多人流离失所，社会秩序动荡不安。据统计，1930年美国失业人数近320万人，而未到1933年3月就又上升为1800万人，平均每3个工人中就有1人失业，而半失业者更是不计其数。经济危机严重削弱了美国居民消费的能力，1929年私人消费为5939亿美元，随后到1930年就降至5621亿美元，1931年继续降到5449亿美元，1932年跌破5000亿美元大关为4961亿美元，1933年下降至谷底为4848亿美元。同时，经济危机使老年人的生活更加困苦，许多老年人被迫提前退休，收入来源被中断；金融系统的崩溃吞噬了许多老年人一生的积蓄，将他们推到困苦的边缘。不仅普通工人面临悲惨的境遇，中产阶级中也有很多人陷入困窘的生活状况。
面对大萧条的严峻形势，为了稳定民心、增强民众对政府的信任感，当时新任总统罗斯福决心采取积极的措施，他的“新政”把普遍福利为核心的社会保障制度作为摆脱社会经济生活困境的治国良方。1935年，罗斯福总统签署了《社会保障法》，美国政府放弃了过去对社会保障事业不干预的立场，转而在全美范围内实施由联邦政府组织的社会保障制度，试图以此作为稳定社会秩序、扩大内需、停止通货紧缩的突破口。
1935年社会保障法案中的基本养老金具有强制缴费性、与参保人相关等特征，领取养老金不必进行生活状况调查。该养老金计划以社会保险原则为基础；保险费由雇主和雇员共同承担；养老金的运营遵守市场规则，缴费较多的人，多年后也获得更多的养老金。在养老保险规定之外，美国社会保障法案还制订了养老补助条例。这是一个非缴费性的、由地方管理并且要进行生活状况调查的老年扶贫计划，它是一项由联邦政府和州政府共同出资的计划，联邦政府最多向每一个受益人支付15美元，州政府控制总的收益水平高低，这样各州在收益水平方面存在许多差别。
在罗斯福总统一系列大刀阔斧的改革后，1937年美国私人消费回升到6297亿，1940年攀升至6880亿，1945年8084亿。此后便每五年一个台阶大幅度增长。从1947年至今，美国私人消费支出占GDP比重始终在60%以上，始终呈平稳上升趋势，到1998年逼近70%，成为拉动美国经济增长的一个重要发动机。正是从1935年开始日益完善的社会保障体系，把美国从1929-1933年经济大萧条的地狱中挽救出来，并奠定了经济增长方式良性循环的基础。
（二）“二战”后和20世纪70年代石油危机时期的英国经验
1、“二战”后，英国推进养老保障制度改革的经验
1941年，英国政府任命以威廉·贝弗里奇为首的委员会，为战后的英国设计社会保障制度。1942年，该委员会向英国政府提交了《社会保险及有关福利问题》，也就是著名的“贝弗里奇报告”。为了恢复战后英国的经济建设，贝弗里奇报告提议制定一个包括社会各阶层在内的社会保险和福利体系，对每个英国公民，不分贫富，一律提供包括从子女补助、失业津贴、残疾津贴、生活困难救济、妇女福利和退休养老金等从摇篮到坟墓的完备的社会保险和福利项目。同时，该报告还提出了社会保障的“六项原则”：统一收益标准、统一缴费、统一管理、适当受益、全面普遍和区别对待。根据贝弗里奇报告建立起来的养老金制度是一种同一标准的养老保障制度，养老金领取者不仅按照同样的标准缴纳养老金费用，而且也在按照同一标准领取养老金津贴。就这样，在战后经济萧条的时代，贝弗里奇报告将所有公民都覆盖在了养老金计划范围内，保障全体公民都能享受最低限度的经济保障。
2、石油危机时期，英国推进养老保障制度改革的经验
20世纪70年代，英国社会经济再次出现严重萧条，英国工党对养老保障制度进行了改革。改革的目标既要尽可能降低养老金的支出，以减轻财政负担，又要尽可能提供充分的养老金，满足老年人口的生活需要。在社会经济严重萧条的情况下，英国工党的养老金制度改革的目标一直处于矛盾中，并在抑制财政支出的同时偏向了后者。1975年的养老金法案由工党政府颁布，该法案要求建立一种综合性国家收入养老金制度，由基本养老金制度和与收入相联系的附加养老金制度等两部分构成，同时要求提供比所提供的数额大得多的与收入相关的附加养老金部分，附加养老金的最高津贴额为工人在20年最佳工作状态下收入的25%。基本养老金与总体物价、收入水平相联系，附加养老金仅与物价水平相联系。享受职业养老金者如果该职业养老金可以为其提供相当于国家收入养老金制度下的附加养老金，便可以不参加这种附加养老金制度。1976年，英国又颁布了补充福利法，规定领取国家养老金制度者如果其生活难以维持，可以申请补充养老金。此外，工党政府对妇女领取养老金作出了许多改革。1975年在养老金法规定，已婚或1977年4月以后开始工作的妇女在养老金制度方面拥有与男子一样的权利。从1979年4月开始，已婚妇女在其婚后到60岁之间可以不必工作满一年半的时间就可以具备领取养老金的资格，妇女如果具备与男子同样的收入就可以得到与男子同样的附加养老金。
（三）“二战”后、20世纪70年代石油危机时期和90年代泡沫经济破灭后的日本经验
1、“二战”后日本推进养老保障制度建设的经验
“二战”后的日本，首先需要解决的是大量的失业、贫困和物质匮乏等问题，重建社会保障制度就成为战后社会建设中一项最为紧迫的任务。1946年《日本国宪法》第25条规定：“一切国民都享有维持最低限度的健康和有文化的生活权利。国家必须在生活的一切方面努力提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生事业。”在社会国家和福利国家观念的指导下，从1946年起直至1953年，日本政府初步建立了社会保障制度，这对日本国民经济的迅速恢复和发展发挥了重要的作用。
日本的养老保障制度始于战前的“恩给制度”，主要是对退休后的国家官吏、军人及其家属提供优厚的生活保障。战争期间，为了扩充兵力，船员、矿工等特殊行业的职员也被纳入保障范围内，因此就形成了当时日本养老保险制度的两大体系，即以政府职员为主体的恩给制度和以民间雇员为主体的厚生年金制度。
但战后的经济萧条和通货膨胀，导致厚生年金制度的给付金额尚不如最低生活保障所支付的救济金额，人们普遍对养老保险失去了信心，加入人数也就急剧减少，该制度实际上名存实亡。为了弥补厚生年金制度的缺陷，1948年日本政府增设遗属年金和遗儿年金等。随着经济逐步恢复，日本政府于1954年颁布了新的《厚生年金保险法》，开始了对养老保险制度的修正和重建。新的《厚生年金保险法》对重建养老保险提出如下具体实施方针：改革支付制度，由以往的报酬比例制度改为定额比例与报酬比例混合的制度；改革支付年龄，由以往的55岁提高到60岁；改革基金的积累方式，将以往的固定财政积累方式改为浮动积累方式；改革国家财政负担比例，国家负担由以往的10%提高到15%，以防止通货膨胀造成的养老金贬值。上述措施为此后厚生年金的发展提供了一个框架和基础，在一定程度上挽救了濒临解体的日本养老保险。
1959年通过的《国民年金法》使日本在60年代开始了国民皆年金体制，实现了养老保障的全民覆盖。
2、石油危机时期日本推进养老保障制度改革的经验
20世纪70-80年代，在经历两次石油危机之后，日本经济在低速增长的过程中日渐暴露出诸如资源短缺、市场狭小等脆弱的一面，同时日本的产业结构和人口结构都发生了巨大变化，给日本养老保险制度的运作带来了巨大的冲击，使养老金收入和支出之间出现了很大的资金缺口，直接威胁了制度本身的存续。日本政府于1985年开始对《国民年金法》进行大幅度的修改，主要内容包括：引入基础年金、支付水平和负担的合理化、确立妇女享受年金的权利、扩充残疾年金等。自20世纪80年代起，日本养老保险制度改革的目标是实现年金制度的一体化，缩小分立型养老保险之间日益扩大的差距，实现养老保障的公平性；通过降低年金的支付水平、增加年金保险费的缴纳额及提高年金开始支付的年龄，以缩小年金制度的财政开支；形成了一套多层次、多渠道、多形式的国家、企业和个人三者结合的社会养老保险体系。
3、泡沫经济破灭后日本推进养老保险制度的经验
自1990年日本泡沫经济瓦解后，日本的实质经济增长率为1.6%，1990-1997年国民所得的平均增长率仅为1.7%，经济增长长期低迷，失业率不断攀升。此外，日本人口老龄化进展迅速，使得支付养老金的支出持续扩大，以致财务收支失衡，政府公债膨胀，人们对日本养老保障制度的危机意识油然而生。面对泡沫经济后的经济形势，日本政府强调养老保障的改革方向不能只考虑所见预算以排除影响经济增长、财政收支、经常收支等整体经济面的障碍，而应当顾及各阶层间、各职业间、世代间、地域间等的再分配功能，构建长久健全的养老保障制度。日本政府对公共养老金制度提出的改革方案包括：由于雇佣方式的改变（由终身雇佣制改为能力雇佣制而劳动力流动性增强），公共养老金制度应朝一元化方向改革，以避免制度间互相转移的繁琐手续及个人权利的丧失；以降低年金给付水平为前提，减轻中青年的负担，但在降低水平的同时，应先考虑经济情况较弱的老人而保障其生活；提高年金支付年龄，从而修正世代间负担与给付的平衡；扩大养老金缴费基数，将按月工资收取养老保险费改为按年收入收取，即把奖金也纳入缴费基数；为了保证财源，提出把国库负担费由1/3提高到1/2。
（四）20世纪80年代的智利经验
20世纪80年代，军人政变前后智利经济陷入重重危机，国有企业几近崩溃。面对当时的经济困境和财政危机，军人政府认为市场化和私有化能够给智利带来新的生机。在这样的经济背景下，1981年，智利养老保险私有化作为一项新的政策措施出台。智利模式的基本内容是：以个人资本为基础，实行完全的个人账户制，并由私人养老基金管理公司负责经营管理。保险费完全由个人缴纳，雇主不需要承担供款义务。这样，政府的直接责任被缩小到最小限度，而个人的责任却被扩大到极大程度。
智利的养老保险改革以个人为直接责任主体，采用完全积累方式，从而减轻了政府责任，私营化、资本化管理给养老基金带了较高的投资回报。智利养老保险制度的改革表明：市场机制的应用能够创造出相应的效率、个人责任的强化可以直接减轻政府所负的责任，而这两点恰恰是传统社会保障制度所欠缺的。但尽管如此，智利养老保险改革是一种极端的制度安排，无论如何改革，传统养老保险责任分担机制与互济互助功能以及政府的主导责任从根本上将不会发生改变。
（作者：余仲华系中国人事科学研究院电子政务与绩效管理研究室副研究员；周仪系中国福利彩票发行管理中心人事部职员）
（未完待续）
一、危机中推进养老保险改革的国际经验
（一）20世纪30年代经济大萧条时期的美国经验
20世纪初期，美国才开始关注老年工人的养老保障问题，直到1935年美国国会才正式通过了社会保障法案，是西方主要工业化国家中最后一个实施社会养老保险立法的国家。美国社会保障法案的颁布，与当时的经济形势有着密不可分的联系。
20世纪30年代初，美国遭遇了历史上最为严重的经济危机，经济危机造成大批工人失业，城乡居民贫困人口激增，很多人流离失所，社会秩序动荡不安。据统计，1930年美国失业人数近320万人，而未到1933年3月就又上升为1800万人，平均每3个工人中就有1人失业，而半失业者更是不计其数。经济危机严重削弱了美国居民消费的能力，1929年私人消费为5939亿美元，随后到1930年就降至5621亿美元，1931年继续降到5449亿美元，1932年跌破5000亿美元大关为4961亿美元，1933年下降至谷底为4848亿美元。同时，经济危机使老年人的生活更加困苦，许多老年人被迫提前退休，收入来源被中断；金融系统的崩溃吞噬了许多老年人一生的积蓄，将他们推到困苦的边缘。不仅普通工人面临悲惨的境遇，中产阶级中也有很多人陷入困窘的生活状况。
面对大萧条的严峻形势，为了稳定民心、增强民众对政府的信任感，当时新任总统罗斯福决心采取积极的措施，他的“新政”把普遍福利为核心的社会保障制度作为摆脱社会经济生活困境的治国良方。1935年，罗斯福总统签署了《社会保障法》，美国政府放弃了过去对社会保障事业不干预的立场，转而在全美范围内实施由联邦政府组织的社会保障制度，试图以此作为稳定社会秩序、扩大内需、停止通货紧缩的突破口。
1935年社会保障法案中的基本养老金具有强制缴费性、与参保人相关等特征，领取养老金不必进行生活状况调查。该养老金计划以社会保险原则为基础；保险费由雇主和雇员共同承担；养老金的运营遵守市场规则，缴费较多的人，多年后也获得更多的养老金。在养老保险规定之外，美国社会保障法案还制订了养老补助条例。这是一个非缴费性的、由地方管理并且要进行生活状况调查的老年扶贫计划，它是一项由联邦政府和州政府共同出资的计划，联邦政府最多向每一个受益人支付15美元，州政府控制总的收益水平高低，这样各州在收益水平方面存在许多差别。
在罗斯福总统一系列大刀阔斧的改革后，1937年美国私人消费回升到6297亿，1940年攀升至6880亿，1945年8084亿。此后便每五年一个台阶大幅度增长。从1947年至今，美国私人消费支出占GDP比重始终在60%以上，始终呈平稳上升趋势，到1998年逼近70%，成为拉动美国经济增长的一个重要发动机。正是从1935年开始日益完善的社会保障体系，把美国从1929-1933年经济大萧条的地狱中挽救出来，并奠定了经济增长方式良性循环的基础。
（二）“二战”后和20世纪70年代石油危机时期的英国经验
1、“二战”后，英国推进养老保障制度改革的经验
1941年，英国政府任命以威廉·贝弗里奇为首的委员会，为战后的英国设计社会保障制度。1942年，该委员会向英国政府提交了《社会保险及有关福利问题》，也就是著名的“贝弗里奇报告”。为了恢复战后英国的经济建设，贝弗里奇报告提议制定一个包括社会各阶层在内的社会保险和福利体系，对每个英国公民，不分贫富，一律提供包括从子女补助、失业津贴、残疾津贴、生活困难救济、妇女福利和退休养老金等从摇篮到坟墓的完备的社会保险和福利项目。同时，该报告还提出了社会保障的“六项原则”：统一收益标准、统一缴费、统一管理、适当受益、全面普遍和区别对待。根据贝弗里奇报告建立起来的养老金制度是一种同一标准的养老保障制度，养老金领取者不仅按照同样的标准缴纳养老金费用，而且也在按照同一标准领取养老金津贴。就这样，在战后经济萧条的时代，贝弗里奇报告将所有公民都覆盖在了养老金计划范围内，保障全体公民都能享受最低限度的经济保障。
2、石油危机时期，英国推进养老保障制度改革的经验
20世纪70年代，英国社会经济再次出现严重萧条，英国工党对养老保障制度进行了改革。改革的目标既要尽可能降低养老金的支出，以减轻财政负担，又要尽可能提供充分的养老金，满足老年人口的生活需要。在社会经济严重萧条的情况下，英国工党的养老金制度改革的目标一直处于矛盾中，并在抑制财政支出的同时偏向了后者。1975年的养老金法案由工党政府颁布，该法案要求建立一种综合性国家收入养老金制度，由基本养老金制度和与收入相联系的附加养老金制度等两部分构成，同时要求提供比所提供的数额大得多的与收入相关的附加养老金部分，附加养老金的最高津贴额为工人在20年最佳工作状态下收入的25%。基本养老金与总体物价、收入水平相联系，附加养老金仅与物价水平相联系。享受职业养老金者如果该职业养老金可以为其提供相当于国家收入养老金制度下的附加养老金，便可以不参加这种附加养老金制度。1976年，英国又颁布了补充福利法，规定领取国家养老金制度者如果其生活难以维持，可以申请补充养老金。此外，工党政府对妇女领取养老金作出了许多改革。1975年在养老金法规定，已婚或1977年4月以后开始工作的妇女在养老金制度方面拥有与男子一样的权利。从1979年4月开始，已婚妇女在其婚后到60岁之间可以不必工作满一年半的时间就可以具备领取养老金的资格，妇女如果具备与男子同样的收入就可以得到与男子同样的附加养老金。
（三）“二战”后、20世纪70年代石油危机时期和90年代泡沫经济破灭后的日本经验
1、“二战”后日本推进养老保障制度建设的经验
“二战”后的日本，首先需要解决的是大量的失业、贫困和物质匮乏等问题，重建社会保障制度就成为战后社会建设中一项最为紧迫的任务。1946年《日本国宪法》第25条规定：“一切国民都享有维持最低限度的健康和有文化的生活权利。国家必须在生活的一切方面努力提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生事业。”在社会国家和福利国家观念的指导下，从1946年起直至1953年，日本政府初步建立了社会保障制度，这对日本国民经济的迅速恢复和发展发挥了重要的作用。
日本的养老保障制度始于战前的“恩给制度”，主要是对退休后的国家官吏、军人及其家属提供优厚的生活保障。战争期间，为了扩充兵力，船员、矿工等特殊行业的职员也被纳入保障范围内，因此就形成了当时日本养老保险制度的两大体系，即以政府职员为主体的恩给制度和以民间雇员为主体的厚生年金制度。
但战后的经济萧条和通货膨胀，导致厚生年金制度的给付金额尚不如最低生活保障所支付的救济金额，人们普遍对养老保险失去了信心，加入人数也就急剧减少，该制度实际上名存实亡。为了弥补厚生年金制度的缺陷，1948年日本政府增设遗属年金和遗儿年金等。随着经济逐步恢复，日本政府于1954年颁布了新的《厚生年金保险法》，开始了对养老保险制度的修正和重建。新的《厚生年金保险法》对重建养老保险提出如下具体实施方针：改革支付制度，由以往的报酬比例制度改为定额比例与报酬比例混合的制度；改革支付年龄，由以往的55岁提高到60岁；改革基金的积累方式，将以往的固定财政积累方式改为浮动积累方式；改革国家财政负担比例，国家负担由以往的10%提高到15%，以防止通货膨胀造成的养老金贬值。上述措施为此后厚生年金的发展提供了一个框架和基础，在一定程度上挽救了濒临解体的日本养老保险。
1959年通过的《国民年金法》使日本在60年代开始了国民皆年金体制，实现了养老保障的全民覆盖。
2、石油危机时期日本推进养老保障制度改革的经验
20世纪70-80年代，在经历两次石油危机之后，日本经济在低速增长的过程中日渐暴露出诸如资源短缺、市场狭小等脆弱的一面，同时日本的产业结构和人口结构都发生了巨大变化，给日本养老保险制度的运作带来了巨大的冲击，使养老金收入和支出之间出现了很大的资金缺口，直接威胁了制度本身的存续。日本政府于1985年开始对《国民年金法》进行大幅度的修改，主要内容包括：引入基础年金、支付水平和负担的合理化、确立妇女享受年金的权利、扩充残疾年金等。自20世纪80年代起，日本养老保险制度改革的目标是实现年金制度的一体化，缩小分立型养老保险之间日益扩大的差距，实现养老保障的公平性；通过降低年金的支付水平、增加年金保险费的缴纳额及提高年金开始支付的年龄，以缩小年金制度的财政开支；形成了一套多层次、多渠道、多形式的国家、企业和个人三者结合的社会养老保险体系。
3、泡沫经济破灭后日本推进养老保险制度的经验
自1990年日本泡沫经济瓦解后，日本的实质经济增长率为1.6%，1990-1997年国民所得的平均增长率仅为1.7%，经济增长长期低迷，失业率不断攀升。此外，日本人口老龄化进展迅速，使得支付养老金的支出持续扩大，以致财务收支失衡，政府公债膨胀，人们对日本养老保障制度的危机意识油然而生。面对泡沫经济后的经济形势，日本政府强调养老保障的改革方向不能只考虑所见预算以排除影响经济增长、财政收支、经常收支等整体经济面的障碍，而应当顾及各阶层间、各职业间、世代间、地域间等的再分配功能，构建长久健全的养老保障制度。日本政府对公共养老金制度提出的改革方案包括：由于雇佣方式的改变（由终身雇佣制改为能力雇佣制而劳动力流动性增强），公共养老金制度应朝一元化方向改革，以避免制度间互相转移的繁琐手续及个人权利的丧失；以降低年金给付水平为前提，减轻中青年的负担，但在降低水平的同时，应先考虑经济情况较弱的老人而保障其生活；提高年金支付年龄，从而修正世代间负担与给付的平衡；扩大养老金缴费基数，将按月工资收取养老保险费改为按年收入收取，即把奖金也纳入缴费基数；为了保证财源，提出把国库负担费由1/3提高到1/2。
（四）20世纪80年代的智利经验
20世纪80年代，军人政变前后智利经济陷入重重危机，国有企业几近崩溃。面对当时的经济困境和财政危机，军人政府认为市场化和私有化能够给智利带来新的生机。在这样的经济背景下，1981年，智利养老保险私有化作为一项新的政策措施出台。智利模式的基本内容是：以个人资本为基础，实行完全的个人账户制，并由私人养老基金管理公司负责经营管理。保险费完全由个人缴纳，雇主不需要承担供款义务。这样，政府的直接责任被缩小到最小限度，而个人的责任却被扩大到极大程度。
智利的养老保险改革以个人为直接责任主体，采用完全积累方式，从而减轻了政府责任，私营化、资本化管理给养老基金带了较高的投资回报。智利养老保险制度的改革表明：市场机制的应用能够创造出相应的效率、个人责任的强化可以直接减轻政府所负的责任，而这两点恰恰是传统社会保障制度所欠缺的。但尽管如此，智利养老保险改革是一种极端的制度安排，无论如何改革，传统养老保险责任分担机制与互济互助功能以及政府的主导责任从根本上将不会发生改变。
（作者：余仲华系中国人事科学研究院电子政务与绩效管理研究室副研究员；周仪系中国福利彩票发行管理中心人事部职员）
（未完待续）