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摘 要：起运存留制度为清朝财政体制中一项重要的制度，起运是指将地方上征收的赋税起解至中央，由中央统一调度使用；存留则是指将征收的赋税中一部分留在地方，供地方政府办公支出。清初存留银的比例还比较高，但随着中央统治集权力量的加强，存留银的比例也越来越低，捉襟见肘的地方官僚只好额外加征耗羡来满足需要，然而随着雍正帝的耗羡归公政策的实施，这一途径也被中央政府掌握，是清代集权专制达到顶峰的一个标志。
关键词：清代；起运；存留
中图分类号：K249 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2017）01 — 0108 — 03
一、清初的起运存留制度
清袭明制，清朝建立伊始制度多沿袭前朝，财政管理体系亦是如此，可以分为中央财政体系和地方财政体系两大部分。两者之间中央财政为国家财政中枢，在中央由户部来统一管理全国的户口以及田亩等；地方财政则由省级和州县两块组成，前者承受中央指令负责管理调度一方，后者则是基础的行政单位和财政实施单位。
中央的户部设有十四个清吏司，均使用某省为名称，如湖广司、山东司、山西司等，除了按名称执掌该地区的地丁钱粮和税课之外，还兼管一些其他的事务。湖广司需要负责各省的耗羡，山东司需要负责黑龙江、吉林、奉天的钱粮以及长卢盐场的盐课和八旗的养廉银等等。每个省份或者部门给中央上交的奏销册都由各司负责具体的审计工作，如果发现有亏空挪用等不符规定或是有纰漏的项目，则按例驳回重报，每年年终需汇总当年奏销情况上呈皇帝御览，从这些职能可以明显看出，户部为天下财赋总汇之处。地方上的财政管理机构，省级的为布政司，负责全省钱粮收支情况，一方面各州县上缴的赋税首先汇总到布政司的藩库，另一方面又起到向中央运输和奏销赋税的承上启下作用。
自清朝统一全国的战争逐渐完成，社会也开始进入稳步发展时期，伴随着社会经济的恢复和繁荣，体制之中各种难以调节的矛盾也开始显现，并且日益尖锐。在这之中，财政管理体系中的起运存留制度的运行以及发展变化能够很好的反映出中央和地方之间关系的变化。
《皇朝经世文续编》对起运和存留制度有如下描述：“州县经征钱粮运解布政司，候部拨，曰起运”；“州县经征钱粮扣留本地，支给经费，曰存留”。〔1〕卷30起运即是指各府州县将地方上征收的钱粮赋税起解到布政使司再运至中央户部，由户部统一调度使用，作为国家经费预算开支。而存留则是各府州县虽然需要把地丁钱粮尽数起解，但各州县办公所需经费，可照例存留免于解司，在奏销时列为存留备支项。
顺治初年，留在地方办公开支存留银的比例还比较高，“顺治初，钱粮起存相半，考成之例尚宽”，之后随着军事斗争形势变化，军费的大幅度提高导致中央财政紧缺从而不得不削减地方财政预算，变存留银为起运银，大幅提高起运的数量，“后因兵饷急迫，起解数多，又定十分考成之例”〔2〕卷265。为了弥补中央财政日益增长的需求，对地方上办公经费的裁减也愈加增长，“总督巡抚家人口粮”、“州县修理察院铺陈家伙等项银两”、“各州县修宅家伙银两”、“州县备各上司朔望行香纸烛银两”、“在外各衙门书吏人役，每月工食银”〔3〕卷64等等也统统裁减以充公用。到康熙七年，该年全国田赋收入共银2583.9万两，而各地的存留银总和仅为338.7万两，存留银比例仅剩13.1%〔4〕102，和原本“钱粮起存相半”相比而言已是大大降低，然而这也不能保持，在当年又削减“一百七十四万四千三百六十九两零”，“止实在存留银一百六十四万三千二百三十七两零”。最后户部尚书郝维讷、刑部尚书朱之弼等人接连上书，才将多余裁减的存留银取消，“其康熙七年所裁各款自九年为始，复其存留”〔5〕卷9，恢复到338.7万两。
之后在三藩之乱中，由于军费的需要，裁减存留银变为起运银的比例进一步提高，甚至有“存留钱粮，尽裁充兵饷”〔4〕102的说法，可见当时存留银数量之少。战争结束后，起运银比例依然很高。以康熙二十四年为例，全国赋税共计征收白银2822万余两，其中输送到中央政府的起运银为2193万余两，留存地方的存留银628万余两，起运银的数量达到存留银的3.5倍之多。而且即使是如此之低的比例，地方政府依舊不能全部动用存留银，存留银的很大一部分用于地方军费和驿站开支等，据相关学者研究，存留在地方的赋税钱粮之中竟有多达84%的开支是为了中央政府的需求而非地方政府的办公需要。 〔6〕29
二、弥补财政缺口的耗羡
虽然大规模的变起运银为存留银能够在一时之间缓解中央财政的压力，将其调度到最需要的地方，但这对地方政府日常的财政开支无疑是一个巨大的难题。地方财政支出可以分为公开支出和隐性支出两种，公开支出如字面上的意义是指可以列入公开账目供上级财政部门审核的支出，如祭祀、俸禄、饭食等每时都有的开支，还要另外一些没有在预算中列出，但是却经常发生不得不去支出的开支，如治河、灭蝗、修路等，这些虽然可以列入公开账目中，但因为预算中没有这项无疑会造成财政缺口。隐性支出是法律法规所不允许，但却长期存在形成惯例不得不开支的支出，如逢年过节需要给上司送礼，进京述职需要给各部打点，办理各种公务需要给使费，给幕友师爷的束脩等等，在数量上远远超出公开支出。
地方财政收支的失衡，势必使得各级官僚通过法定之外的渠道来获得收入。私自加收耗羡是其重要的手段之一，“天下火耗之重，每银一两，有加耗至五钱者；白粮每百石，官耗至五十两”〔3〕卷85，“守令贪婪者多，征收钱粮，加添火耗。或指公费科派，或向行户强取，借端肥已，献媚上官。下至户书里长等役，恣行妄派”〔7〕卷14。耗羡，为田赋的附加税一种，官府借口为补偿征收的正赋银两在储存运输及熔零为整过程中的损耗而加征耗羡，本身就加重了人民的负担，而官僚为了弥补财政上的缺口而额外加耗，这对于劳苦大众来说无异于雪上加霜，也导致了财政上的混乱和吏治上的腐败。
针对这一问题，在康熙朝中后期便有臣工不断上疏奏请将耗羡的私自征收改为由政府统一征收，也就是所谓的“耗羡归公”。这样不仅可以弥补地方财政上的亏空，又能够为捉襟见肘的办公经费增加相当大的数额。晚年的康熙帝，对政事的锐意进取心已大不如前，而且又不愿意让自己“宽仁”的名声受损，“朕若批发，竟视为奏准之事。加派之名，朕岂受乎”〔7〕卷299，既不反对耗羡，也不支持，对官僚放任自流。 雍正帝即位后，清查户部，户部大库中仅仅只剩八百万两白银，财政亏空情况严重。面对巨额赤字，在经过和臣工一番激烈的讨论后，雍正帝最终确定将耗羡征收合法化，即耗羡归公来缓解财政上的压力。在这之前，耗羡的征收全凭官僚个人的意愿随意规定比例，“官取之、官主之，不入于司农之会计”〔8〕卷27，很大程度上为贪污腐败提供了方便。而在耗羡归公后，耗羡成为政府的正式财政收入，由政府征收后再统一发放给官僚，以弥补存留银过低而导致的办公经费不足。这也就是所谓的“与其州县存火耗以养上司，何如上司拨火耗以养州县乎”〔9〕卷3。
耗羡归公的银两支出主要在三个方面，首先是弥补历年地方上的种种亏空，其次是给俸禄过低的各级官员发放养廉银，最后是用以补充地方上办公经费的不足。因雍正初期地方亏空严重，耗羡归公的银两在雍正朝用以弥补亏空的数量较多，在乾隆朝之后主要用以发放养廉银和补充地方办公经费。根据官职的大小和公务的繁简来决定每个官员养廉银的数额，体现出公平的分配原则，而且养廉银可以不列入上报给中央的奏销，灵活的管理保证了对养廉银的合理运用。补充地方经费的部分主要用于修建军事设施、整顿驿站、道路桥梁建设维修以及救灾等多方面。
雍正帝实行耗羡归公的政策，将耗羡改为由政府定额征收，这在一方面上虽然是完善了财政制度，重视存留银比例过少的地方财政危机，但也是为了将体制外的财政税收体系纳入到国家监控的范围之内。起初雍正帝可能并没有意识到这一点，但是随着耗羡归公实践的深入，由于缺乏动用耗羡的制度规定，造成种种弊端。
雍正十三年，雍正帝下谕户部，准备清查耗羡的用途和规范耗羡的奏销，“按年分晰造册，随同奏销钱粮各册，咨送户部核销”〔10〕卷157。乾隆五年，乾隆帝继续父业，颁发上谕开始彻底清查耗羡和规范用途，“将地方必需公费，分析款项，立定章程，报部核明，汇奏存案”〔11〕卷170。后来又“各省耗羡章程，节次驳令删减，至乾隆十五年，始据各督抚陆续酌定”〔11〕卷170，制定出耗羡章程，彻底将耗羡归公制度化，规范了耗羡奏销制度，规定耗羡地方存留银额以及支发的类项，同时又将一部分耗羡划入起运银中，改变了原来耗羡基本为存留银的模式〔12〕36。
三、高度的专制集权与起运存留的关系
从秦始皇统一中国，开启官僚政治时代之后，对于权力的支配便是中央政府所考虑的一个永恒的问题，纵观历史每个朝代都在不同程度上加强了中央集权的程度，在君主专制集权的道路上越走越远，这在清朝达到了顶峰。
从清朝前期财政体制的起运存留制度中，我们可以很清晰的看到中央总揽财权的指导思想，在中央设立户部，由户部来统辖和执掌国家财政、全国土地和人丁，天下赋税汇集到户部的银库中。又在各省设立布政使司，由这一机构来贯彻国家财政法令的推行和实施，掌握地方上每个省的赋税。布政使司并非是地方上的财政机构，而是中央户部驻地方的分支机构，布政使也并非地方的财政官员，而是中央财政驻地方的专员；同样，藩库也不是地方政府能够直接动用的银库，而是中央户部在地方上设置的分库。〔13〕121
雍正末年便已有了改革耗羡的谕旨，到了乾隆时期，耗羡制度愈加完善，被视同地丁正项钱粮，有着严格的考成制度，将其制度化。这样不仅将耗羡的收支权收归朝廷所有，而且使得地方财政再一次全部纳入到中央政府僵化的财政管理体系之中。嘉庆年间，甚至到了动用几百两耗羡都必须报高中央批准才能动用的地步，“各省耗羡，遇有随时动用，如数在三百两上下，准其咨部核明动用。数逾五百两以上，即令奏明请”〔11〕卷170。其结果，必然使地方财政被紧紧束缚，毫无独立空间。中央政府和地方政府在职能上有着不同的分工，中央政府的财政预算统筹全局，制定基本原则和规范，与此对应地方政府的财政机动性强，能够灵活处理一些突发事件，这是中央财政无法做到的，然而在财政集权的大政策大方针下，这些优点也完全被抹杀忽略。
在乾隆朝后期到嘉庆年间，随着通货膨胀的日益严重，人口增长伴随着政务的繁杂化，早年定下的耗羡养廉银数额已无法满足办公的需要，加之每个地方官员都要摊扣养廉银，来弥补前任官员造成的亏空，这使得耗羡归公的意义已经荡然无存，合法的收入被剥夺，于是官僚们再一次开始进行加派和收取陋规来满足办公和自身的需要。在一个世纪内，历史形成了一个循环，额外征收的耗羡在实际上已经等同于正项。〔6〕282
清代雍正帝设立军机处，被学者认为是君主专制集权达到顶峰的标志。而从财政上政策的變化我们也可以很清晰的看出这一点，随着雍正朝耗羡归公政策的实施，中央政府在财政上也将几乎所有的权力收回，在集权上达到新的高度。在明代地方的财政活动空间远比清代要大得多，明代差役非常多，有里甲役、均瑶役、杂泛役等多种，大多都是服务于地方，为地方财政开支节省不少，即使是实行一条鞭法之后将部分役折算为缴纳白银，所收的折银也多留在地方使用，正项钱粮赋税中的存留比例也较清代为多。如果我们继续向后展望，会发现在同治、光绪年间，中央集权势力的削弱和地方势力的崛起，伴随而来的也有地方财政权力的增长，地方政府掌握了大量如厘金、关税等财政收入。
因此在高度集权的政治体制的框架内，已经决定了中央政府与地方之间的关系，财政上改革也无法完全解决矛盾，并且这种改革使得中央财政力量进一步加强，地方被中央牢牢掌控，这充分说明了清朝高度集权专制的本质。
〔参 考 文 献〕
〔1〕葛士濬.皇朝经世文续编〔M〕.台北：文海出版社.1972.
〔2〕赵尔巽.清史稿〔M〕.北京：中华书局.1977.
〔3〕清实录世祖章皇帝实录〔Z〕.北京：中华书局.1985.
〔4〕陈锋.清代中央财政与地方财政的调整〔J〕.历史研究，1997，（05）.
〔5〕蒋良骐.东华录〔M〕.济南：齐鲁书社，2005.
〔6〕曾小萍.州县官的银两〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2005.
〔7〕清实录圣祖仁皇帝实录〔Z〕.北京：中华书局，1985.
〔8〕贺长龄.皇朝经世文编〔M〕.台北：文海出版社，1972.
〔9〕嵇璜.清朝文献通考〔M〕.杭州：浙江古籍出版社，1988.
〔10〕清实录世宗宪皇帝实录〔Z〕.北京：中华书局，1985.
〔11〕托津.钦定大清会典事例〔M〕.台北：文海出版社，1992.
〔12〕陈锋.论耗羡归公〔J〕.清华大学学报（哲学社会科学版），2009，（03）.
〔13〕叶丹.清代中央与地方财政分配关系的研究与借鉴〔J〕.石家庄经济学院学报，2007，（01）.
〔责任编辑：张 港〕
关键词：清代；起运；存留
中图分类号：K249 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2017）01 — 0108 — 03
一、清初的起运存留制度
清袭明制，清朝建立伊始制度多沿袭前朝，财政管理体系亦是如此，可以分为中央财政体系和地方财政体系两大部分。两者之间中央财政为国家财政中枢，在中央由户部来统一管理全国的户口以及田亩等；地方财政则由省级和州县两块组成，前者承受中央指令负责管理调度一方，后者则是基础的行政单位和财政实施单位。
中央的户部设有十四个清吏司，均使用某省为名称，如湖广司、山东司、山西司等，除了按名称执掌该地区的地丁钱粮和税课之外，还兼管一些其他的事务。湖广司需要负责各省的耗羡，山东司需要负责黑龙江、吉林、奉天的钱粮以及长卢盐场的盐课和八旗的养廉银等等。每个省份或者部门给中央上交的奏销册都由各司负责具体的审计工作，如果发现有亏空挪用等不符规定或是有纰漏的项目，则按例驳回重报，每年年终需汇总当年奏销情况上呈皇帝御览，从这些职能可以明显看出，户部为天下财赋总汇之处。地方上的财政管理机构，省级的为布政司，负责全省钱粮收支情况，一方面各州县上缴的赋税首先汇总到布政司的藩库，另一方面又起到向中央运输和奏销赋税的承上启下作用。
自清朝统一全国的战争逐渐完成，社会也开始进入稳步发展时期，伴随着社会经济的恢复和繁荣，体制之中各种难以调节的矛盾也开始显现，并且日益尖锐。在这之中，财政管理体系中的起运存留制度的运行以及发展变化能够很好的反映出中央和地方之间关系的变化。
《皇朝经世文续编》对起运和存留制度有如下描述：“州县经征钱粮运解布政司，候部拨，曰起运”；“州县经征钱粮扣留本地，支给经费，曰存留”。〔1〕卷30起运即是指各府州县将地方上征收的钱粮赋税起解到布政使司再运至中央户部，由户部统一调度使用，作为国家经费预算开支。而存留则是各府州县虽然需要把地丁钱粮尽数起解，但各州县办公所需经费，可照例存留免于解司，在奏销时列为存留备支项。
顺治初年，留在地方办公开支存留银的比例还比较高，“顺治初，钱粮起存相半，考成之例尚宽”，之后随着军事斗争形势变化，军费的大幅度提高导致中央财政紧缺从而不得不削减地方财政预算，变存留银为起运银，大幅提高起运的数量，“后因兵饷急迫，起解数多，又定十分考成之例”〔2〕卷265。为了弥补中央财政日益增长的需求，对地方上办公经费的裁减也愈加增长，“总督巡抚家人口粮”、“州县修理察院铺陈家伙等项银两”、“各州县修宅家伙银两”、“州县备各上司朔望行香纸烛银两”、“在外各衙门书吏人役，每月工食银”〔3〕卷64等等也统统裁减以充公用。到康熙七年，该年全国田赋收入共银2583.9万两，而各地的存留银总和仅为338.7万两，存留银比例仅剩13.1%〔4〕102，和原本“钱粮起存相半”相比而言已是大大降低，然而这也不能保持，在当年又削减“一百七十四万四千三百六十九两零”，“止实在存留银一百六十四万三千二百三十七两零”。最后户部尚书郝维讷、刑部尚书朱之弼等人接连上书，才将多余裁减的存留银取消，“其康熙七年所裁各款自九年为始，复其存留”〔5〕卷9，恢复到338.7万两。
之后在三藩之乱中，由于军费的需要，裁减存留银变为起运银的比例进一步提高，甚至有“存留钱粮，尽裁充兵饷”〔4〕102的说法，可见当时存留银数量之少。战争结束后，起运银比例依然很高。以康熙二十四年为例，全国赋税共计征收白银2822万余两，其中输送到中央政府的起运银为2193万余两，留存地方的存留银628万余两，起运银的数量达到存留银的3.5倍之多。而且即使是如此之低的比例，地方政府依舊不能全部动用存留银，存留银的很大一部分用于地方军费和驿站开支等，据相关学者研究，存留在地方的赋税钱粮之中竟有多达84%的开支是为了中央政府的需求而非地方政府的办公需要。 〔6〕29
二、弥补财政缺口的耗羡
虽然大规模的变起运银为存留银能够在一时之间缓解中央财政的压力，将其调度到最需要的地方，但这对地方政府日常的财政开支无疑是一个巨大的难题。地方财政支出可以分为公开支出和隐性支出两种，公开支出如字面上的意义是指可以列入公开账目供上级财政部门审核的支出，如祭祀、俸禄、饭食等每时都有的开支，还要另外一些没有在预算中列出，但是却经常发生不得不去支出的开支，如治河、灭蝗、修路等，这些虽然可以列入公开账目中，但因为预算中没有这项无疑会造成财政缺口。隐性支出是法律法规所不允许，但却长期存在形成惯例不得不开支的支出，如逢年过节需要给上司送礼，进京述职需要给各部打点，办理各种公务需要给使费，给幕友师爷的束脩等等，在数量上远远超出公开支出。
地方财政收支的失衡，势必使得各级官僚通过法定之外的渠道来获得收入。私自加收耗羡是其重要的手段之一，“天下火耗之重，每银一两，有加耗至五钱者；白粮每百石，官耗至五十两”〔3〕卷85，“守令贪婪者多，征收钱粮，加添火耗。或指公费科派，或向行户强取，借端肥已，献媚上官。下至户书里长等役，恣行妄派”〔7〕卷14。耗羡，为田赋的附加税一种，官府借口为补偿征收的正赋银两在储存运输及熔零为整过程中的损耗而加征耗羡，本身就加重了人民的负担，而官僚为了弥补财政上的缺口而额外加耗，这对于劳苦大众来说无异于雪上加霜，也导致了财政上的混乱和吏治上的腐败。
针对这一问题，在康熙朝中后期便有臣工不断上疏奏请将耗羡的私自征收改为由政府统一征收，也就是所谓的“耗羡归公”。这样不仅可以弥补地方财政上的亏空，又能够为捉襟见肘的办公经费增加相当大的数额。晚年的康熙帝，对政事的锐意进取心已大不如前，而且又不愿意让自己“宽仁”的名声受损，“朕若批发，竟视为奏准之事。加派之名，朕岂受乎”〔7〕卷299，既不反对耗羡，也不支持，对官僚放任自流。 雍正帝即位后，清查户部，户部大库中仅仅只剩八百万两白银，财政亏空情况严重。面对巨额赤字，在经过和臣工一番激烈的讨论后，雍正帝最终确定将耗羡征收合法化，即耗羡归公来缓解财政上的压力。在这之前，耗羡的征收全凭官僚个人的意愿随意规定比例，“官取之、官主之，不入于司农之会计”〔8〕卷27，很大程度上为贪污腐败提供了方便。而在耗羡归公后，耗羡成为政府的正式财政收入，由政府征收后再统一发放给官僚，以弥补存留银过低而导致的办公经费不足。这也就是所谓的“与其州县存火耗以养上司，何如上司拨火耗以养州县乎”〔9〕卷3。
耗羡归公的银两支出主要在三个方面，首先是弥补历年地方上的种种亏空，其次是给俸禄过低的各级官员发放养廉银，最后是用以补充地方上办公经费的不足。因雍正初期地方亏空严重，耗羡归公的银两在雍正朝用以弥补亏空的数量较多，在乾隆朝之后主要用以发放养廉银和补充地方办公经费。根据官职的大小和公务的繁简来决定每个官员养廉银的数额，体现出公平的分配原则，而且养廉银可以不列入上报给中央的奏销，灵活的管理保证了对养廉银的合理运用。补充地方经费的部分主要用于修建军事设施、整顿驿站、道路桥梁建设维修以及救灾等多方面。
雍正帝实行耗羡归公的政策，将耗羡改为由政府定额征收，这在一方面上虽然是完善了财政制度，重视存留银比例过少的地方财政危机，但也是为了将体制外的财政税收体系纳入到国家监控的范围之内。起初雍正帝可能并没有意识到这一点，但是随着耗羡归公实践的深入，由于缺乏动用耗羡的制度规定，造成种种弊端。
雍正十三年，雍正帝下谕户部，准备清查耗羡的用途和规范耗羡的奏销，“按年分晰造册，随同奏销钱粮各册，咨送户部核销”〔10〕卷157。乾隆五年，乾隆帝继续父业，颁发上谕开始彻底清查耗羡和规范用途，“将地方必需公费，分析款项，立定章程，报部核明，汇奏存案”〔11〕卷170。后来又“各省耗羡章程，节次驳令删减，至乾隆十五年，始据各督抚陆续酌定”〔11〕卷170，制定出耗羡章程，彻底将耗羡归公制度化，规范了耗羡奏销制度，规定耗羡地方存留银额以及支发的类项，同时又将一部分耗羡划入起运银中，改变了原来耗羡基本为存留银的模式〔12〕36。
三、高度的专制集权与起运存留的关系
从秦始皇统一中国，开启官僚政治时代之后，对于权力的支配便是中央政府所考虑的一个永恒的问题，纵观历史每个朝代都在不同程度上加强了中央集权的程度，在君主专制集权的道路上越走越远，这在清朝达到了顶峰。
从清朝前期财政体制的起运存留制度中，我们可以很清晰的看到中央总揽财权的指导思想，在中央设立户部，由户部来统辖和执掌国家财政、全国土地和人丁，天下赋税汇集到户部的银库中。又在各省设立布政使司，由这一机构来贯彻国家财政法令的推行和实施，掌握地方上每个省的赋税。布政使司并非是地方上的财政机构，而是中央户部驻地方的分支机构，布政使也并非地方的财政官员，而是中央财政驻地方的专员；同样，藩库也不是地方政府能够直接动用的银库，而是中央户部在地方上设置的分库。〔13〕121
雍正末年便已有了改革耗羡的谕旨，到了乾隆时期，耗羡制度愈加完善，被视同地丁正项钱粮，有着严格的考成制度，将其制度化。这样不仅将耗羡的收支权收归朝廷所有，而且使得地方财政再一次全部纳入到中央政府僵化的财政管理体系之中。嘉庆年间，甚至到了动用几百两耗羡都必须报高中央批准才能动用的地步，“各省耗羡，遇有随时动用，如数在三百两上下，准其咨部核明动用。数逾五百两以上，即令奏明请”〔11〕卷170。其结果，必然使地方财政被紧紧束缚，毫无独立空间。中央政府和地方政府在职能上有着不同的分工，中央政府的财政预算统筹全局，制定基本原则和规范，与此对应地方政府的财政机动性强，能够灵活处理一些突发事件，这是中央财政无法做到的，然而在财政集权的大政策大方针下，这些优点也完全被抹杀忽略。
在乾隆朝后期到嘉庆年间，随着通货膨胀的日益严重，人口增长伴随着政务的繁杂化，早年定下的耗羡养廉银数额已无法满足办公的需要，加之每个地方官员都要摊扣养廉银，来弥补前任官员造成的亏空，这使得耗羡归公的意义已经荡然无存，合法的收入被剥夺，于是官僚们再一次开始进行加派和收取陋规来满足办公和自身的需要。在一个世纪内，历史形成了一个循环，额外征收的耗羡在实际上已经等同于正项。〔6〕282
清代雍正帝设立军机处，被学者认为是君主专制集权达到顶峰的标志。而从财政上政策的變化我们也可以很清晰的看出这一点，随着雍正朝耗羡归公政策的实施，中央政府在财政上也将几乎所有的权力收回，在集权上达到新的高度。在明代地方的财政活动空间远比清代要大得多，明代差役非常多，有里甲役、均瑶役、杂泛役等多种，大多都是服务于地方，为地方财政开支节省不少，即使是实行一条鞭法之后将部分役折算为缴纳白银，所收的折银也多留在地方使用，正项钱粮赋税中的存留比例也较清代为多。如果我们继续向后展望，会发现在同治、光绪年间，中央集权势力的削弱和地方势力的崛起，伴随而来的也有地方财政权力的增长，地方政府掌握了大量如厘金、关税等财政收入。
因此在高度集权的政治体制的框架内，已经决定了中央政府与地方之间的关系，财政上改革也无法完全解决矛盾，并且这种改革使得中央财政力量进一步加强，地方被中央牢牢掌控，这充分说明了清朝高度集权专制的本质。
〔参 考 文 献〕
〔1〕葛士濬.皇朝经世文续编〔M〕.台北：文海出版社.1972.
〔2〕赵尔巽.清史稿〔M〕.北京：中华书局.1977.
〔3〕清实录世祖章皇帝实录〔Z〕.北京：中华书局.1985.
〔4〕陈锋.清代中央财政与地方财政的调整〔J〕.历史研究，1997，（05）.
〔5〕蒋良骐.东华录〔M〕.济南：齐鲁书社，2005.
〔6〕曾小萍.州县官的银两〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2005.
〔7〕清实录圣祖仁皇帝实录〔Z〕.北京：中华书局，1985.
〔8〕贺长龄.皇朝经世文编〔M〕.台北：文海出版社，1972.
〔9〕嵇璜.清朝文献通考〔M〕.杭州：浙江古籍出版社，1988.
〔10〕清实录世宗宪皇帝实录〔Z〕.北京：中华书局，1985.
〔11〕托津.钦定大清会典事例〔M〕.台北：文海出版社，1992.
〔12〕陈锋.论耗羡归公〔J〕.清华大学学报（哲学社会科学版），2009，（03）.
〔13〕叶丹.清代中央与地方财政分配关系的研究与借鉴〔J〕.石家庄经济学院学报，2007，（01）.
〔责任编辑：张 港〕