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［摘要］本文从我国农村耕地流转的现实情况出发，针对土地流转中存在土地流转不规范、市场化程度低、社会保障不足等制约土地流转的问题，从健全管理机制、完善扶持政策以及为土地流转创造综合条件等方面提出了具体的措施建议。
［关键词］ 农村耕地；使用权；流转
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 16. 034
［中图分类号］F321.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1673 - 0194（2011）16- 0058- 02
《中共中央关于农村改革发展若干重大问题的决定》中提出，“加强土地承包流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场”。这对推动农村土地流转必将起到积极的作用。在新的形势任务面前如何进一步规范土地流转，充分发挥其作用，已成为一个关乎农村发展的重大而现实的课题。
一、农村土地流转概述
农村土地流转指的是在农村土地所有权归属和农用地性质不变的情况下，将土地使用权（经营权）从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者，其实质就是农村土地使用权流转。在土地流转过程中，涉及集体、承包户和接包方。承包户把自己在集体承包的土地转让给接包方，集体要防止个人为了利益随意转让，起着监督和中介等作用。农村土地流转的主要形式主要包括出租、转包、互换、转让、股份合作等形式。其中以转包、出租和转让为主。尤以农户之间转包，所占比例最大。其他还有拍卖、反租倒包等多种形式，在促进农业规模化经营以及农业产业化方向发展方面均具有积极的作用。目前我国农村土地流转所占的比重不高，农村土地流转向市场取向发展，农民开始珍视土地承包经营权，以折价为主，实现土地增值的最大化。农村土地流转在农村不同阶层、不同区域差异明显。土地流转自发性、随机性较大，多数农户把自己的土地转包给自己认识的种田能手，用于发展适度规模经营。农村土地使用权流转坚持稳制活田，三权分离的原则；依法、自愿、有偿、公开的原则；土地的农业用途不变、流转的期限不得超过承包期的剩余期限原则；因地制宜、分类指导的原则。
二、农村土地流转过程中出现的问题
农村土地流转的主要作用在于：有利于提高农业生产效益，促进土地规模经营，推动农村劳力转移，遏制耕地撂荒问题，改善农业基础条件。然而在实践中，还存在一些阻碍土地流转充分发挥作用的问题。
1.土地流转不规范
由于农村集体土地流转多为自发形式，很多未能遵循一定的程序以及履行必要的手续，未按规定签订流转合同或者契约来规范流转双方的权利义务关系，通常采取“口头协议”的方式进行私下流转。部分流转协议内容简单粗糙，合同标的、双方责权利关系也不明确，约束力不强，容易引起不必要的合同纠纷。大规模、连片土地流转给企业的，流转透明度不高，程序不规范。少数农户自我保护意识差。土地使用权流转前缺乏全面考虑，流转以后容易反悔。这些都造成土地承包关系的混乱，土地流转无序进行，导致纠纷越来越多。农民务工经商收入不稳定，农民仍把土地作为经营风险的退路，所以大部分采取短期转包或代耕代种的形式流转土地，流转期限过短，造成转入户在生产上的短期行为和掠夺式经营。
2.市场化程度低
土地使用权流转机制不完善，没有土地流转中介服务组织，流转信息不畅，土地流转对象和范围选择余地小，对流转过程缺乏监管机制，使土地使用权流转处于无序状态。在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定。金融支持体系未完全形成。农村金融信贷管理制度与农村土地流转资金借贷需求不匹配，无法满足土地流转需要。由于农业的市场风险和自然风险都比较大，金融机构不愿给予资金投放。在经营农业融资困难，风险大，效益低的情况下，土地健康流转受到制约。
3.社会保障不足制约土地流转
土地在农村还具有社会保障功能。由于我国农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不够健全，农村居民很大程度上依赖于他们所承包的耕地，依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题。农民对于土地流转存在后顾之忧，怕丧失土地经营权之后缺少就业后路，因此农民不敢轻易离开土地，制约了土地规模经营和农业经济效率。
三、加快土地经营权流转的对策与建议
1.健全管理机制，规范流转行为
成立县、乡（镇）两级土地流转管理机构，明确各部门职能。经管部门要制定土地使用权流转管理办法和实施细则，明确流转的操作程序、具体范围、原则、流转形式，规范流转合同，建立流转档案。国土部门要在耕地保护、执法检查等方面加强对土地征占用的管理，防止改变土地的农业用途。建立土地流转登记制度，由村委会备案，乡镇土地承包管理部门登记。在保障农民合法权益的前提下，积极探索建立由市场调节土地流转的长效机制，组建土地流转中心，引导有实力的公司、企业或个人组建土地流转中介组织。大力发展以地作股的股份合作经济模式，引导更多的农村闲置土地流向股份制经营，提高土地流转的综合效益。乡镇土地承包管理部门应该立足职能，建立流转纠纷调解仲裁机制，妥善处理土地流转纠纷。
2.完善扶持政策，加快流转步伐
对种田专业大户、带动力比较强的农业企业、专业合作社以及农业企业租用农户土地进行农业开发的，可享受相关产业扶持政策。对投资规模较大，带动农户较多、安排农村富余劳动力较多的农业企业，可按照农业产业化重点龙头企业对待，在贷款方面给予倾斜。建立金融支撑体系，形成多层次、多元化的资金投入体系。积极培育和发展一批具有市场竞争力和带动力的农业龙头企业，为农村土地规模化流转建立平台。大力发展农村专业合作组织，按照利润共享、风险共担的机制将农户联系起来，实现将零星的、分散的土地集中起来统一向龙头企业流转，以发挥土地规模效益。
3.多措并举，促进土地使用权流转健康发展
土地流转的方向应尽量与土地利用总体规划相一致。一产土地使用权的流转，在经济条件好的地方应向农业集中区和规模化、集约化方向发展。经济条件较差的地方应鼓励向大户、示范户、种田能手流转。加快建立健全适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，形成有利于人口和产业向城镇集聚的政策环境。大力发展农村二、三产业，拓宽农村劳动力的就业渠道。加大对农村劳动力的培训力度，大力培育农村劳动力市场，提高农村劳动力非农就业技能，拓宽就业门路。
主要参考文献
［１］杨学文．完善农村土地流转机制的思考与建议［Ｊ］．国土资源导刊：理论版，２０１０（３）．
［关键词］ 农村耕地；使用权；流转
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 16. 034
［中图分类号］F321.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1673 - 0194（2011）16- 0058- 02
《中共中央关于农村改革发展若干重大问题的决定》中提出，“加强土地承包流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场”。这对推动农村土地流转必将起到积极的作用。在新的形势任务面前如何进一步规范土地流转，充分发挥其作用，已成为一个关乎农村发展的重大而现实的课题。
一、农村土地流转概述
农村土地流转指的是在农村土地所有权归属和农用地性质不变的情况下，将土地使用权（经营权）从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者，其实质就是农村土地使用权流转。在土地流转过程中，涉及集体、承包户和接包方。承包户把自己在集体承包的土地转让给接包方，集体要防止个人为了利益随意转让，起着监督和中介等作用。农村土地流转的主要形式主要包括出租、转包、互换、转让、股份合作等形式。其中以转包、出租和转让为主。尤以农户之间转包，所占比例最大。其他还有拍卖、反租倒包等多种形式，在促进农业规模化经营以及农业产业化方向发展方面均具有积极的作用。目前我国农村土地流转所占的比重不高，农村土地流转向市场取向发展，农民开始珍视土地承包经营权，以折价为主，实现土地增值的最大化。农村土地流转在农村不同阶层、不同区域差异明显。土地流转自发性、随机性较大，多数农户把自己的土地转包给自己认识的种田能手，用于发展适度规模经营。农村土地使用权流转坚持稳制活田，三权分离的原则；依法、自愿、有偿、公开的原则；土地的农业用途不变、流转的期限不得超过承包期的剩余期限原则；因地制宜、分类指导的原则。
二、农村土地流转过程中出现的问题
农村土地流转的主要作用在于：有利于提高农业生产效益，促进土地规模经营，推动农村劳力转移，遏制耕地撂荒问题，改善农业基础条件。然而在实践中，还存在一些阻碍土地流转充分发挥作用的问题。
1.土地流转不规范
由于农村集体土地流转多为自发形式，很多未能遵循一定的程序以及履行必要的手续，未按规定签订流转合同或者契约来规范流转双方的权利义务关系，通常采取“口头协议”的方式进行私下流转。部分流转协议内容简单粗糙，合同标的、双方责权利关系也不明确，约束力不强，容易引起不必要的合同纠纷。大规模、连片土地流转给企业的，流转透明度不高，程序不规范。少数农户自我保护意识差。土地使用权流转前缺乏全面考虑，流转以后容易反悔。这些都造成土地承包关系的混乱，土地流转无序进行，导致纠纷越来越多。农民务工经商收入不稳定，农民仍把土地作为经营风险的退路，所以大部分采取短期转包或代耕代种的形式流转土地，流转期限过短，造成转入户在生产上的短期行为和掠夺式经营。
2.市场化程度低
土地使用权流转机制不完善，没有土地流转中介服务组织，流转信息不畅，土地流转对象和范围选择余地小，对流转过程缺乏监管机制，使土地使用权流转处于无序状态。在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定。金融支持体系未完全形成。农村金融信贷管理制度与农村土地流转资金借贷需求不匹配，无法满足土地流转需要。由于农业的市场风险和自然风险都比较大，金融机构不愿给予资金投放。在经营农业融资困难，风险大，效益低的情况下，土地健康流转受到制约。
3.社会保障不足制约土地流转
土地在农村还具有社会保障功能。由于我国农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不够健全，农村居民很大程度上依赖于他们所承包的耕地，依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题。农民对于土地流转存在后顾之忧，怕丧失土地经营权之后缺少就业后路，因此农民不敢轻易离开土地，制约了土地规模经营和农业经济效率。
三、加快土地经营权流转的对策与建议
1.健全管理机制，规范流转行为
成立县、乡（镇）两级土地流转管理机构，明确各部门职能。经管部门要制定土地使用权流转管理办法和实施细则，明确流转的操作程序、具体范围、原则、流转形式，规范流转合同，建立流转档案。国土部门要在耕地保护、执法检查等方面加强对土地征占用的管理，防止改变土地的农业用途。建立土地流转登记制度，由村委会备案，乡镇土地承包管理部门登记。在保障农民合法权益的前提下，积极探索建立由市场调节土地流转的长效机制，组建土地流转中心，引导有实力的公司、企业或个人组建土地流转中介组织。大力发展以地作股的股份合作经济模式，引导更多的农村闲置土地流向股份制经营，提高土地流转的综合效益。乡镇土地承包管理部门应该立足职能，建立流转纠纷调解仲裁机制，妥善处理土地流转纠纷。
2.完善扶持政策，加快流转步伐
对种田专业大户、带动力比较强的农业企业、专业合作社以及农业企业租用农户土地进行农业开发的，可享受相关产业扶持政策。对投资规模较大，带动农户较多、安排农村富余劳动力较多的农业企业，可按照农业产业化重点龙头企业对待，在贷款方面给予倾斜。建立金融支撑体系，形成多层次、多元化的资金投入体系。积极培育和发展一批具有市场竞争力和带动力的农业龙头企业，为农村土地规模化流转建立平台。大力发展农村专业合作组织，按照利润共享、风险共担的机制将农户联系起来，实现将零星的、分散的土地集中起来统一向龙头企业流转，以发挥土地规模效益。
3.多措并举，促进土地使用权流转健康发展
土地流转的方向应尽量与土地利用总体规划相一致。一产土地使用权的流转，在经济条件好的地方应向农业集中区和规模化、集约化方向发展。经济条件较差的地方应鼓励向大户、示范户、种田能手流转。加快建立健全适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，形成有利于人口和产业向城镇集聚的政策环境。大力发展农村二、三产业，拓宽农村劳动力的就业渠道。加大对农村劳动力的培训力度，大力培育农村劳动力市场，提高农村劳动力非农就业技能，拓宽就业门路。
主要参考文献
［１］杨学文．完善农村土地流转机制的思考与建议［Ｊ］．国土资源导刊：理论版，２０１０（３）．