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摘要：文章通过对高校预算体制现状的阐述，提出了目前高校预算体制存在的问题，同时也提出了高校预算改革的几点建议。
关键词：高校；财政拨款；预算体制；改革
近几年，我国高校事业发展迅速，财政拨款在高校的发展中处于重要地位。为了规范、合理、合法、高效地使用财政资金，提高资源配置效率，国家财政在支出管理上推出了部门预算改革。实行部门预算有利于“依法治国”共建和谐社会，有利于各单位和部门集中精力搞好建设和发展。但是，部门预算改革的理论与实践还有一些不适应的地方，尤其是预算单位基本支出没有科学的定额标准，使预算的编制缺少了最基本的依据。因此，如何适应部门预算改革的需要，尽快建立适合高校行业特点的预算单位支出定额标准体系，是当前急需研究的课题。
一、高校预算改革的现状
高校预算改革是财政部门按计划逐步推进的，相比过去传统的预算管理模式，有了比较大的改变，主要体现在以下几个方面。
（一）在预算构成的形式上有所细化，但没有脱离传统的模式
高校经费收支构成、来源、使用方向和规模方面等信息共同形成了一个有机的整体，它能够比较全面地反映高校年度的工作内容；并把这些收支按用途划分为一般事业经费收支预算、专项经费收支预算和基本建设及设备投资收支预算。
编制预算时，首先需要满足基本支出预算，使年度预算清晰地反映出预算资金的实际用途，如人员经费开支，机构的日常维持性开支等。其次，要满足当前特殊事业支出的项目预算和事业发展支出，为提高预算的客观真实性、科学稳定性奠定基础。由于我国目前还没有一个比较科学的开支定额标准，在确定年度收支规模的时无法做到按标准进行零基预算，经费规模的确定仍未摆脱传统的基数加增长的模式。
（二）在预算编制的时间上有所提前，但与发达国家差距明显
在预算报、批、执行等工作时间上，《预算法》也进行了严格的规定，编制时间比过去提前了。过去年度预算编制时间为上年的11月份，现已提前到了6月份。预算的批复执行时间也提前到每年４月底。这样，在新年度伊始，就能确定这一年度的主要工作及其预算经费，提高了管理工作的计划性，有利于更好的为高校工作服务。虽然预算编制时间有所提前，但与西方发达国家普遍实行的编制周期还有相当大的差距。
（三）在安排经费时上下沟通有所增加，但并不足够
通过预算申请、协商、初步确认、再申请、批复执行等系列程序，建立了预算主管部门和业务主管部门的协商机制。这是过去预算编制所没有的。由于受到时间的限制和缺乏科学的开支标准，财政部门与各部门、各部门与下级单位之间仍缺乏足够的沟通。
（四）高校基本建设和设备支出已纳入预算，但线条较粗
基本建设和设备支出纳入预算可以更加全面、准确地反映高校主要基本建设工作和设备投资的情况，使基本建设与学校管理全盘考虑、协调发展成为可能。然而，到目前为止，基本建设预算比较粗化，一般是按照大的项目进行编制和预算，还不能将预算落实到具体的小项目和承建单位，年度内预算调整的现象仍然存在。
（五）预算经费收支出项目进一步细化，但预算的准确性不高
在经费收支出项目细化过程中，项目名称增多或者分细容易作到，若具体到每一个明细项目的预算金额往往难以把握。
二、实行高校预算改革中存在的问题
近年来，国家对高校预算拨款制度进行了改革，并取得了一些成绩，在预算方式、预算时间、预算经费的安排上等方面都有所突破，但与高校的发展相比还是有些滞后。高校预算管理有些问题还需要认真考虑，值得进一步商榷。
（一）预算资金管理缺乏全面性
预算资金管理包括预算外资金和预算内资金管理。有些单位在编制预算资金管理时，偏重预算内资金管理，忽视预算外资金管理，没有实现二大资金的总体规划，有的甚至将预算外资金视为自有资金，随意安排使用。
（二）没有实现真正意义上的收支两条线
有些单位预算外资金的管理较弱，在编制预算资金时，预算外资金金额和规模还很不全面。甚至有的单位只将很少一部分预算外资金纳入预算。在这种情况下，大部分预算外资金没有纳入预算资金管理中，由各单位自行安排。目前，预算外资金金额越来越大，所占总体资金的比例也有上升的趋势。这部分资金却没有受到预算管理的约束，预算资金管理未能实现真正的收支脱钩。
（三）高校预算编制年度与实际的学年有很大的差别
目前，我国实行的会计年度是：公历的1月1日至12月31日，高校的学年是3月1日至下年2月28日。这样，按会计制度核算的会计信息与按实际学年核算的会计信息存在差别。按照学年编制预算，数据会相对准确些。
（四）高校财务管理重财务决算，轻财务预算，对预算编制管理不够重视
首先，预算编制的项目比较粗，一般编到二级科目，与财务决算的五级甚至六级科目相比，明细程度相差较远；其次，预算管理的约束力较差，收入和支出超预算的情况经常发生，有时金额较大；最后，有的年度财务预算被突破后，采取借款方式将款项借出，推到下年度再作支出处理。以上种种原因导致预算编制的准确性差，预算约束力不强、专项资金追加较多等。
（五）高校对贷款的风险性缺乏有效的监管
目前高校贷款越来越多，还贷风险越来越大。高校贷款没有一个相应的机构监管，势必导致贷款风险增加。
三、进一步深化高校预算改革的建议
（一）做好预算基础数据的收集工作
预算是一项很基础、很细致的工作，主管预算的部门必须正确理解预算的内涵，切实搞好项目考察论证，提供准确的基础数据，按照轻重缓急原则将有限的资金优先安排到最急需的项目，把预算编细、编实、编准。
（二）借鉴国外先进的预算管理经验
预算制度在西方发达国家已有近200年的历史，英国、法国和美国在预算管理方面有很成熟的管理理念，各国的预算管理有专门的机构负责，可以促进预算水平的提高。近几年，我们在预算管理方面也做了很多改进工作，在今后预算改革的道路上，还要借鉴外国的先进预算管理方法，少走弯路。
（三）作好预算改革的试点
我国是一个大国，各个地区的具体情况不一样。可将预算改革中比较成熟的方法，先在一个或几个地方进行试点，待方案完善后，再向全国大范围推广。
（四）加强社会公众的监督
作为一个预算资金的管理，没有大众的监督，没有大多数人的参与，尤其是与预算改革密切相关的单位的参与，预算的改革是没有前途的，实行起来也是有众多问题的。
（五）统一预算管理的权限
在管理全国预算资金时，将预算内、外资金纳入国库单一账户统一管理，防止预算外资金缺乏监督与控制，保证所有预算资金管理的规范化、合理化、科学化。各单位通过国库单一账户统一支付或者通过财政授权账户支付，使所有的资金收入与支出都能得到宏观的控制。
（六）改革配套的会计科目
要改进高校预算会计核算工作，经费支出的明细科目核算要与细化部门预算的要求相一致，以正确反映部门预算的执行情况，为制定合理可行的定额标准和编制部门预算提供可靠的信息资料。预算会计科目的统一，包括预算收入和预算支出科目的统一，尤其是明细科目的统一，便于会计数据的合并、汇总、分析、考核和评价，为预算管理提供原始的资料，为各预算单位间横向比较提供可靠数据。
（七）加强“收支两条线”的管理
原有的预算内外资金收支管理方式，已经不适应目前高校事业发展的要求。国家管理部门应及时清理整顿事业性收费和基金项目，对于不合理、不合法的收费项目应取消。保证所留的项目全额纳入事业预算管理。单位主管部门要对本单位所需要的支出，依据客观、公允的开支定额标准认真审核，并接受上级管理部门的监控，保证收入、支出合理合法。
（八）按在校学生人数拨付财政补助
就是学校按培养的学生人数来接收财政拨入款项。同一类型学校所培养出相同数量的学生成本大致相同。因此，按学生人数给学校拨付资金是一个比较公平、合理的方法。
（九）加强预算资金的绩效评价管理
高校的资金大多数是预算资金，预算资金的使用效率和效果是我们必须认真思考的一个问题。
首先，要遵循短期效益和长期效益相结合、定量与定性相结合、统一与专门指标相结合的原则，建立一套科学的预算执行绩效评价系统。
其次，评价指标体系不仅需要理论上进行探索和研究，还需要在实践中不断健全完善。
最后，评价指标要与科学的预算拨款方案挂钩，绩效评价好的高校在接受经费拨款上处于有利地位。促使高校在合法、合规使用预算资金的基础上，注重资金的使用效益。
（十）加强预算资金收入和支出的单一性管理
高校预算收入来源渠道有财政部拨入预算资金、省拨资金、市拨资金等多种。预算支出更是种类繁多有下拨预算资金、特困补助支出、奖贷支出等等。实行统一的预算收入和支出后，应将所有的预算资金全部编入单位预算，公开透明，专款专用，这样才能将预算监督延伸到各个方面。
参考文献：
1、汪红.深化我国部门预算改革的建议[J].财会研究,2007(6).
2、王爱琴.高校贷款风险问题探讨[J].财会通讯,2007(6).
3、刘研杰.高校债务风险的防范与化解[J].财会通讯,2007(6).
4、弯海川.努力促进资产管理与预算绩效管理一体化[N].经济日报,2007-08-29.
5、曹升元,陈国政.加强高校财务管理相关措施浅谈[J].财务与会计,2007(8).
6、苏明.财政理论研究[M].中国审计出版社,2001.
（作者单位：茂名学院财务处。作者为会计师）
关键词：高校；财政拨款；预算体制；改革
近几年，我国高校事业发展迅速，财政拨款在高校的发展中处于重要地位。为了规范、合理、合法、高效地使用财政资金，提高资源配置效率，国家财政在支出管理上推出了部门预算改革。实行部门预算有利于“依法治国”共建和谐社会，有利于各单位和部门集中精力搞好建设和发展。但是，部门预算改革的理论与实践还有一些不适应的地方，尤其是预算单位基本支出没有科学的定额标准，使预算的编制缺少了最基本的依据。因此，如何适应部门预算改革的需要，尽快建立适合高校行业特点的预算单位支出定额标准体系，是当前急需研究的课题。
一、高校预算改革的现状
高校预算改革是财政部门按计划逐步推进的，相比过去传统的预算管理模式，有了比较大的改变，主要体现在以下几个方面。
（一）在预算构成的形式上有所细化，但没有脱离传统的模式
高校经费收支构成、来源、使用方向和规模方面等信息共同形成了一个有机的整体，它能够比较全面地反映高校年度的工作内容；并把这些收支按用途划分为一般事业经费收支预算、专项经费收支预算和基本建设及设备投资收支预算。
编制预算时，首先需要满足基本支出预算，使年度预算清晰地反映出预算资金的实际用途，如人员经费开支，机构的日常维持性开支等。其次，要满足当前特殊事业支出的项目预算和事业发展支出，为提高预算的客观真实性、科学稳定性奠定基础。由于我国目前还没有一个比较科学的开支定额标准，在确定年度收支规模的时无法做到按标准进行零基预算，经费规模的确定仍未摆脱传统的基数加增长的模式。
（二）在预算编制的时间上有所提前，但与发达国家差距明显
在预算报、批、执行等工作时间上，《预算法》也进行了严格的规定，编制时间比过去提前了。过去年度预算编制时间为上年的11月份，现已提前到了6月份。预算的批复执行时间也提前到每年４月底。这样，在新年度伊始，就能确定这一年度的主要工作及其预算经费，提高了管理工作的计划性，有利于更好的为高校工作服务。虽然预算编制时间有所提前，但与西方发达国家普遍实行的编制周期还有相当大的差距。
（三）在安排经费时上下沟通有所增加，但并不足够
通过预算申请、协商、初步确认、再申请、批复执行等系列程序，建立了预算主管部门和业务主管部门的协商机制。这是过去预算编制所没有的。由于受到时间的限制和缺乏科学的开支标准，财政部门与各部门、各部门与下级单位之间仍缺乏足够的沟通。
（四）高校基本建设和设备支出已纳入预算，但线条较粗
基本建设和设备支出纳入预算可以更加全面、准确地反映高校主要基本建设工作和设备投资的情况，使基本建设与学校管理全盘考虑、协调发展成为可能。然而，到目前为止，基本建设预算比较粗化，一般是按照大的项目进行编制和预算，还不能将预算落实到具体的小项目和承建单位，年度内预算调整的现象仍然存在。
（五）预算经费收支出项目进一步细化，但预算的准确性不高
在经费收支出项目细化过程中，项目名称增多或者分细容易作到，若具体到每一个明细项目的预算金额往往难以把握。
二、实行高校预算改革中存在的问题
近年来，国家对高校预算拨款制度进行了改革，并取得了一些成绩，在预算方式、预算时间、预算经费的安排上等方面都有所突破，但与高校的发展相比还是有些滞后。高校预算管理有些问题还需要认真考虑，值得进一步商榷。
（一）预算资金管理缺乏全面性
预算资金管理包括预算外资金和预算内资金管理。有些单位在编制预算资金管理时，偏重预算内资金管理，忽视预算外资金管理，没有实现二大资金的总体规划，有的甚至将预算外资金视为自有资金，随意安排使用。
（二）没有实现真正意义上的收支两条线
有些单位预算外资金的管理较弱，在编制预算资金时，预算外资金金额和规模还很不全面。甚至有的单位只将很少一部分预算外资金纳入预算。在这种情况下，大部分预算外资金没有纳入预算资金管理中，由各单位自行安排。目前，预算外资金金额越来越大，所占总体资金的比例也有上升的趋势。这部分资金却没有受到预算管理的约束，预算资金管理未能实现真正的收支脱钩。
（三）高校预算编制年度与实际的学年有很大的差别
目前，我国实行的会计年度是：公历的1月1日至12月31日，高校的学年是3月1日至下年2月28日。这样，按会计制度核算的会计信息与按实际学年核算的会计信息存在差别。按照学年编制预算，数据会相对准确些。
（四）高校财务管理重财务决算，轻财务预算，对预算编制管理不够重视
首先，预算编制的项目比较粗，一般编到二级科目，与财务决算的五级甚至六级科目相比，明细程度相差较远；其次，预算管理的约束力较差，收入和支出超预算的情况经常发生，有时金额较大；最后，有的年度财务预算被突破后，采取借款方式将款项借出，推到下年度再作支出处理。以上种种原因导致预算编制的准确性差，预算约束力不强、专项资金追加较多等。
（五）高校对贷款的风险性缺乏有效的监管
目前高校贷款越来越多，还贷风险越来越大。高校贷款没有一个相应的机构监管，势必导致贷款风险增加。
三、进一步深化高校预算改革的建议
（一）做好预算基础数据的收集工作
预算是一项很基础、很细致的工作，主管预算的部门必须正确理解预算的内涵，切实搞好项目考察论证，提供准确的基础数据，按照轻重缓急原则将有限的资金优先安排到最急需的项目，把预算编细、编实、编准。
（二）借鉴国外先进的预算管理经验
预算制度在西方发达国家已有近200年的历史，英国、法国和美国在预算管理方面有很成熟的管理理念，各国的预算管理有专门的机构负责，可以促进预算水平的提高。近几年，我们在预算管理方面也做了很多改进工作，在今后预算改革的道路上，还要借鉴外国的先进预算管理方法，少走弯路。
（三）作好预算改革的试点
我国是一个大国，各个地区的具体情况不一样。可将预算改革中比较成熟的方法，先在一个或几个地方进行试点，待方案完善后，再向全国大范围推广。
（四）加强社会公众的监督
作为一个预算资金的管理，没有大众的监督，没有大多数人的参与，尤其是与预算改革密切相关的单位的参与，预算的改革是没有前途的，实行起来也是有众多问题的。
（五）统一预算管理的权限
在管理全国预算资金时，将预算内、外资金纳入国库单一账户统一管理，防止预算外资金缺乏监督与控制，保证所有预算资金管理的规范化、合理化、科学化。各单位通过国库单一账户统一支付或者通过财政授权账户支付，使所有的资金收入与支出都能得到宏观的控制。
（六）改革配套的会计科目
要改进高校预算会计核算工作，经费支出的明细科目核算要与细化部门预算的要求相一致，以正确反映部门预算的执行情况，为制定合理可行的定额标准和编制部门预算提供可靠的信息资料。预算会计科目的统一，包括预算收入和预算支出科目的统一，尤其是明细科目的统一，便于会计数据的合并、汇总、分析、考核和评价，为预算管理提供原始的资料，为各预算单位间横向比较提供可靠数据。
（七）加强“收支两条线”的管理
原有的预算内外资金收支管理方式，已经不适应目前高校事业发展的要求。国家管理部门应及时清理整顿事业性收费和基金项目，对于不合理、不合法的收费项目应取消。保证所留的项目全额纳入事业预算管理。单位主管部门要对本单位所需要的支出，依据客观、公允的开支定额标准认真审核，并接受上级管理部门的监控，保证收入、支出合理合法。
（八）按在校学生人数拨付财政补助
就是学校按培养的学生人数来接收财政拨入款项。同一类型学校所培养出相同数量的学生成本大致相同。因此，按学生人数给学校拨付资金是一个比较公平、合理的方法。
（九）加强预算资金的绩效评价管理
高校的资金大多数是预算资金，预算资金的使用效率和效果是我们必须认真思考的一个问题。
首先，要遵循短期效益和长期效益相结合、定量与定性相结合、统一与专门指标相结合的原则，建立一套科学的预算执行绩效评价系统。
其次，评价指标体系不仅需要理论上进行探索和研究，还需要在实践中不断健全完善。
最后，评价指标要与科学的预算拨款方案挂钩，绩效评价好的高校在接受经费拨款上处于有利地位。促使高校在合法、合规使用预算资金的基础上，注重资金的使用效益。
（十）加强预算资金收入和支出的单一性管理
高校预算收入来源渠道有财政部拨入预算资金、省拨资金、市拨资金等多种。预算支出更是种类繁多有下拨预算资金、特困补助支出、奖贷支出等等。实行统一的预算收入和支出后，应将所有的预算资金全部编入单位预算，公开透明，专款专用，这样才能将预算监督延伸到各个方面。
参考文献：
1、汪红.深化我国部门预算改革的建议[J].财会研究,2007(6).
2、王爱琴.高校贷款风险问题探讨[J].财会通讯,2007(6).
3、刘研杰.高校债务风险的防范与化解[J].财会通讯,2007(6).
4、弯海川.努力促进资产管理与预算绩效管理一体化[N].经济日报,2007-08-29.
5、曹升元,陈国政.加强高校财务管理相关措施浅谈[J].财务与会计,2007(8).
6、苏明.财政理论研究[M].中国审计出版社,2001.
（作者单位：茂名学院财务处。作者为会计师）