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摘 要：民主革命的先行者孙中山先生倾其毕生精力为建立真正的民主共和制国家而探索，在坚持主权在民、权能区分理论构架的基础上对如何通过国民大会实现政权的稳固，从而建立一个“万能政府”来实现其伟大的政治主张进行了开创性的探索。
关键词：国民大会；主权在民；权能区分
国民大会是按照孙中山先生的主权在民、直接民权思想和权能区分、五权宪法理论所建构的“代表国民行使政权的机关”。因此要分析孙中山关于国民大会的思想，首先得对主权在民、权能区分、五权宪法理论有一个比较清晰的了解。
一、孙中山国民大会思想的理论基础：主权在民、权能区分理论
孙中山先生是民主革命的先行者，他一生的奋斗目标就是要建立一个真正的民主共和制国家。国家主权属于全体国民（即主权在民思想），这是孙中山民主共和思想的精髓。至于如何实现主权在民思想，孙中山提出了自己的看法，他认为首先要实行直接民权、权能分离，只有这样才能使整个权力的民主实质不发生变化。
那么什么是“权能区分”呢？对这一问题的回答，首先要从孙中山对“政治”的释义开始。孙中山提出：“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事就是政治。”①“政治”权分为“政权”和“治权”， “政权”即“权”，由人民来掌握；“治权”即“能”，由有“能”之人组建的政府来掌握。这种“政权”和“治权”的分离，即“人民有权，政府有能”，体现了“权能区分”的基本涵义。为了进一步解释这个理论，孙中山特别制作了一个政权图（图1）来说明。
具体来说，人民有权所指“政权”就是四项直接民权，即选举权、罢免权、创制权和复决权，确保“人民有充分的政权可以直接去管理国事”。②就地方层面而言，凡实现自治的县“其国民有直接选举官员之权；有直接罢免官员之权；有直接创制法律之权；有直接复决法律之权”；③在中央层面上则体现为，由自治各县选派代表组成的国民大会对政府官员享有选举权和罢免权，对国家法律拥有创制权和复决权。
孙中山认为，“人民有了这四个权，才算是充分的民权，能够实行这四个权，才算是彻底的直接民权。”④因为孙中山紧紧抓住了治国立政的两大关键：“治人权”与“治法权”。 “治人权”包括选举权和罢免权，确保“对于政府之中的一切官吏，一面可以放出去，又一面可以调回来”。“治法权”包括创制权和复决权，有了这两种权，“如果大家看到一种法律以为很有利于人民的”，就“自己决定出来，交到政府去执行”；或者“大家看到了从前的旧法律，以为是不利于人民的”，人民便可以“自己去修改”；“如果立法部任立一法，人民因其不便，亦可起而废止”。⑤孙中山认为：四大民权可以实现人民“直接去管理国事”，“管理政治”，“管理政府”，成为“政府的原动力”，并能够对政府行为进行及时有效的监控。
而政府有能表现为治权“完全交到政府的机关之内，要政府有很大的力量治理全国事务”⑥，治权即政府权，包括立法权、行政权、司法权、考试权和监察权，相应的职能机关是：“立法院”、“行政院”、“司法院”、“考试院”和“监察院”。孙中山所绘“治国机关图”（如下页图2）给予了明确的展示。
按照孙中山的初始设计，政府机构采取五院制，“立法院”（由各县人民选举产生的立法代表组成）行使立法权，“行政院”行使行政权，“司法院”、“考试院”和“监察院”分别独立行使司法权、考试权、监察权。各院院长由“总统”提名，经“立法院”审查后任命，此五院都对国民大会负责。“监察院”承担各院成员渎职时向国民大会提出弹劾、罢免的功能，“考试院”负责国民大会代表，五院职员及全国各级官员的资格审查和授予。以此完备体系构建“万能政府”⑦。
总之，孙中山设计的人民行使直接民权的步骤是：各县实行自治；每县推举一名国民代表组成国民大会，由国民大会来行使四大民权直接管理政府。即县（自治）→国民代表（各县一人）→国民大会→政府（五院及各部）。可见国民大会在孙中山权能区分、五权宪法理论中是非常重要的机关，体现了人民有权的原则。正是在这个制度设计中，人民拥有四大民权，享有对国家事务的权力，体现了真正的民权，即主权在民思想。
二、 孙中山关于国民大会的具体构想
国民大会是孙中山主权在民、权能区分理论的直接体现者。国民大会一词首见于1916年7月17日《地方自治为建国之础石》演讲词，首次提出了关于国民大会的构建思想，国民大会由国大代表组成，每县选举一人，由三千人组成国民大会，定位为直接民权却采用间接民权的形式。
在1918年底著述而于1919年5月出版的《孙文学说》中，分析了国民大会的产生与职权。他说：“俟全国平定之后六年，各县之已达完全自治者，皆得选举代表一人，组织国民大会，以制定五权宪法……宪行制定之后，由各县人民投票选举总统以组织行政院，选举代议士以组织立法院，其余三院之院长由总统得立法院之同意而委任之，但不对总统、立法院负责，而五院皆对国民大会负责。各院人员失职，由监察院向国民大会弹劾之；而监察院人员失职，则国民大会自行弹劾而罢黜之。国民大会职权，专司宪法之修改，及制裁公仆之失职。国民大会及五院职员，与夫全国大小官吏，其资格皆由考试院定之……人民对于本县之政治，当有普通选举之权、创制之权、复决之权、罢官之权，而对于一国政治除选举权之外，其余之同等权则托付于国民大会之代表以行之。”⑧
可见经过两年多的思考，孙中山对国民大会的定位更为明确。国民大会有制定和修改宪法之权；国民大会无选举权，“总统”由各县人民选举；对中央人士有罢免权，对中央法律有创制、复决权。这里，孙中山已经把国民大会与五院政府联结为一个整体来考虑，明确确定了它在中央政治制度中的地位。
1922年为上海新闻报30周年纪念而作的的《中华民国建设之基础》一文中，孙中山进一步阐释了国民大会的性质。他指出：“政治主权，在于人民，或直接以行使之，或间接以行使之；其在间接行使之时，予夺之自由，仍在于人民，是以人民为主体，人民为自动者，此其所以与官治截然不同也。预实行民治，其方略如左：（一）分县自治……(二)全民政治……以上两者，皆为直接民权，前者行于县自治，后者行于国事……（三）五权分立……（四）国民大会，由国民代表组织之。以上两者皆为间接民权，其与官治不同者，有分县自治、全民自治，以行使全民政治之实。……”⑨可见，孙中山认为国民大会为间接行使民权的机关，一方面它代表人民在中央政制中监督政府；另一方面它本身仍然要受各县人民的监督。
同年4月26日，孙中山在《民权主义第六讲》一文中，进一步阐释了政权与治权的划分，而以国民大会为民权机关，代表国民行使政权，并以机器比作政府，以人民比作工程师。他说：“所以机器是很有能的东西，工程师是很有权的人。人民管理政府，如果把权和能分开了，也要象工程师管理机器一样。在民权极盛的时代，管理政府的方法很完全，政府就是有大力，人民只要把自己的意见在国民大会上去发表，对于政府加以攻击，便可以推翻，对政府加以颂扬，便可以巩固。”⑩在这种情况下，一方面人民享有充分的民权，可以控制政府；另一方面，政府有很强的能力用来治理国家。由于权在人民，故政府的能力虽大，亦不能为恶，只能为善，即不能为害于人民，而只能为人民谋利益。
总之，孙中山的国民大会理论，相较于西方三权分立的代议民主理论，是一个颠覆性的变化，它改变了三权分立体制下分权制衡的关系模式，代之以五权分工合作的关系模式，因此可以说是孙中山宪政思想中最具特色最具独创性的部分。连孙中山自己也认为，“权能区分、国民大会的道理，从前欧美的学者都没发明过”，中国人从前也没有这样的观念，这“是世界学理中第一次的发明”。(11)
但是作为一种新的宪政体制原理的最主要部分，孙中山生前对国民大会的制度设计并不完备，只有原则性的规划，总体上还比较粗糙和笼统，并且随着时间变化也有些前后不同之处，这一特征导致了后人对于孙中山国民大会理论理解上的分歧，甚至对同一篇演讲稿、同一条文都有不同理解，出现“一篇文章、各自表述”的情形。不过，关于孙中山国民大会的理论仍有不少共识：第一，国民大会处于中央政制的最顶端，代表人民行使政治主权。第二，国民大会由以县为单位的自治区域选举产生，每县选举一名代表，共3000名，这些代表要接受本县人民的监督，同时也必须经过考试才能确定。第三，国民大会的职权，主要包括：制定宪法并颁布之、专司宪法之修改、对中央官员有选举罢免之权、对中央法律有创制复决之权。第四，国民大会与政府的关系表现为，五院都对国民大会负责。
三、孙中山国民大会的双元性质分析
从以上我们介绍的孙中山关于国民大会的构想中，可以看出国民大会是具有双元性质的。一方面，国民大会应是人民行使政权，尤其是进行“公民总投票”的代称；另一方面，则是由各县代表组成国民大会，“协助”人民行使政权之机关。
1.国民大会为“公民总投票”
1916年，孙中山最早提出国民大会时说：“今则七十万人有七万人赞成署名，可开国民大会，有人民三十五万人以上赞成，即可成为法律。”很明显，孙中山此处所说的国民大会并不是一个固定的机关，而是在实施地方自治时行使“直接立法权”的“集会”，不过这不是一般的“集会”，而是采用投票方式针对议题表达“赞成”或“反对”。因此，孙中山所创设的国民大会，应该是指人民行使“直接立法权”的公民投票行为。这种公民投票行为，不但可以用来创制法律，还可以用来复决法律或重大政策。
从《地方自治为建国之础石》一文中，可以得知国民大会之原始意义，是地方自治公民行使创制权的投票行为，而不是一个有形的机关组织。因此，在这里所称的国民大会应该称之为“公民总投票”。也就是说，国民大会是指全国的国民之大会，即“国民总投票”、 “公民总投票”之意。孙中山认为，人民在行使直接民权时，国民大会能集会的就集会，不能集会的就以总投票的方式决定。这与孙中山的主权在民理念也是非常一致的。因此，我们从过去孙中山的演讲和著作中，可以分析出他个人提出国民大会这样一个概念符号，是用来实现直接民权的，是一种“公民总投票”的形式。此外，民国初年的国民党理论家如廖仲恺、朱执信等，他们在自己一些著作中，也一再表明了对“公民总投票”的重视，可以旁证“公民总投票”是当时国民党人热衷的政治主张。
2.国民大会为“政权发动机关”
“公民总投票”式的国民大会在面临中国地广人多的困境之后，孙中山把国民大会“有形化”，试图通过委任代表性质，使国民大会代表以代议制形式，辅助人民行使直接民权。因此在孙中山手定的《建国大纲》中，第二十四条规定：“宪法颁布之后，中央统治权则归于国民大会行使之，即国民大会对于中央政府官员有选举权、有罢免权，对于中央法律有创制权、有复决权。”也就是说，每县选举国民代表一人，到中央政府所在地集会，代表人民与闻中央政事。在这里，国民大会其实是协助人民行使政权的机关。(12)
不过，一个不具有任何国会立法权、预算权的机关如何实现对中央政府的监督，是孙中山权能区分理论的一个难题。因此，我们应当把有形的国民大会定位为“政权发动机关”，其具有人民各种参政权的“要求权”或“提案权”，最后仍由人民以“公民总投票”方式“核定”之。如此一来，就更符合孙中山以国民大会为“公民总投票”的原意。也就是说，国民大会有各种民权的“要求权”或“提案权”，如：提议罢免“总统”、提议创制复决法律等权；但没有各种民权的“核定权”，该权应该由人民直接行使，例如：“总统”罢免案之投票决定权，法律案之投票决定权等，这种“核定权”仍应由人民自己决定，而不是交给国民大会去决定。唯有如此设计，国民大会才不会反客为主，大权独揽。从这种意义上来说，有形的国民大会是“政权发动机关”，而非政府机关。
总之，孙中山所创设的国民大会是具有双元性质的。地方人民在行使地方自治时，国民大会是抽象的、无形化的，即“公民总投票”的代称，由人民直接行使“四项政权”，这种形式的国民大会最符合孙中山先生的本意和真谛。而每县选举国民代表一人，到中央政府所在地“与闻中央政事”的国民大会，则是具体的、有形的机关，不过这个机关并不是政府机关，只是协助人民行使政权的机关，即“政权发动机关”。
结束语
孙中山主张主权在民、直接民权、全民政治，并且提出了权能区分的理论，不仅使人民对政府有监督权，而且还使政府有较高的效率。但是，既然孙中山那么主张“直接民权”，为什么不让人民直接行使政权呢？反而又设计出国民大会这样一个组织呢？其实，这也比较好理解。无论在哪个国家或地区行使直接民权，想要获得比较好的效果，必须具备以下几个条件：1.小国寡民；2.境内交通发达；3.国民的民主素养很高；4.国家事务单纯。xiii以孙中山当时设计国民大会时所处的环境来看，中国地域广阔、人口众多，交通和通讯十分落后，国民受教育程度偏低，更无任何直接民主经验可言。另外如果真的实行直接民权的话，也有一些现实的困难，例如罢免、创制、复决权的实行如果按照瑞士的比例来推算的话，至少也需要300万人的连署才能发动，这在当时的中国根本是不可能的事情，因此孙中山退而求其次，选择“间接行使”政权的国民大会形式。
总之，孙中山主张直接民权、全民政治，并设计出国民大会来纠正西方代议政治的缺点；但设计出来的公民总投票式的国民大会在面临中国地广人多的困境之后，孙中山把国民大会“有形化”，试图通过委任代表性质，使国民大会代表以代议制形式，辅助人民行使直接民权。也就是说，国民大会是孙中山适应中国当时的环境条件而蕴育出来的构思，是与当时现实妥协的产物。
注释：
①《孙中山全集》第9卷，北京：中华书局，1986年版，第254页。
②《孙中山全集》第5卷，北京：中华书局，1985年版，第489页。
③《孙中山全集》第9卷，北京：中华书局，1986年版，第321页。
④《孙中山全集》，第7卷，北京：中华书局，1985年版，第2页。
⑤同上，第350页。
⑥《孙中山全集》第5卷，北京：中华书局，1985年版，第492页。
⑦《孙中山全集》第9卷，北京：中华书局，1986年版，第317页。
⑧《孙中山全集》第6卷，北京：中华书局，1985年版，第205页。
⑨《孙中山集外集》，上海人民出版社，1990年版，第35页。
⑩《孙中山全集》第9卷，北京：中华书局，1986年版，第340页。
(11)同上，第322页。
(12)为了避免名称的困扰，可以把这里的国民大会改为“国民代表大会”，这样在对国民大会的理解上就不会有那么多的争议。
(13)董翔飞：《中华民国宪法与政府》，自版，1998年10月，第159页。
参考文献：
［1］孙中山：孙中山全集［M］.北京：中华书局，1986.
［2］孙中山：孙中山集外级［M］.上海：上海人民出版社，1990.35.
［3］董翔飞：中华民国宪法与政府［M］.自版，1998.159.
（作者通讯地址：河南省轻工业品进出口集团有限公司河南 郑州450000）
关键词：国民大会；主权在民；权能区分
国民大会是按照孙中山先生的主权在民、直接民权思想和权能区分、五权宪法理论所建构的“代表国民行使政权的机关”。因此要分析孙中山关于国民大会的思想，首先得对主权在民、权能区分、五权宪法理论有一个比较清晰的了解。
一、孙中山国民大会思想的理论基础：主权在民、权能区分理论
孙中山先生是民主革命的先行者，他一生的奋斗目标就是要建立一个真正的民主共和制国家。国家主权属于全体国民（即主权在民思想），这是孙中山民主共和思想的精髓。至于如何实现主权在民思想，孙中山提出了自己的看法，他认为首先要实行直接民权、权能分离，只有这样才能使整个权力的民主实质不发生变化。
那么什么是“权能区分”呢？对这一问题的回答，首先要从孙中山对“政治”的释义开始。孙中山提出：“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事就是政治。”①“政治”权分为“政权”和“治权”， “政权”即“权”，由人民来掌握；“治权”即“能”，由有“能”之人组建的政府来掌握。这种“政权”和“治权”的分离，即“人民有权，政府有能”，体现了“权能区分”的基本涵义。为了进一步解释这个理论，孙中山特别制作了一个政权图（图1）来说明。
具体来说，人民有权所指“政权”就是四项直接民权，即选举权、罢免权、创制权和复决权，确保“人民有充分的政权可以直接去管理国事”。②就地方层面而言，凡实现自治的县“其国民有直接选举官员之权；有直接罢免官员之权；有直接创制法律之权；有直接复决法律之权”；③在中央层面上则体现为，由自治各县选派代表组成的国民大会对政府官员享有选举权和罢免权，对国家法律拥有创制权和复决权。
孙中山认为，“人民有了这四个权，才算是充分的民权，能够实行这四个权，才算是彻底的直接民权。”④因为孙中山紧紧抓住了治国立政的两大关键：“治人权”与“治法权”。 “治人权”包括选举权和罢免权，确保“对于政府之中的一切官吏，一面可以放出去，又一面可以调回来”。“治法权”包括创制权和复决权，有了这两种权，“如果大家看到一种法律以为很有利于人民的”，就“自己决定出来，交到政府去执行”；或者“大家看到了从前的旧法律，以为是不利于人民的”，人民便可以“自己去修改”；“如果立法部任立一法，人民因其不便，亦可起而废止”。⑤孙中山认为：四大民权可以实现人民“直接去管理国事”，“管理政治”，“管理政府”，成为“政府的原动力”，并能够对政府行为进行及时有效的监控。
而政府有能表现为治权“完全交到政府的机关之内，要政府有很大的力量治理全国事务”⑥，治权即政府权，包括立法权、行政权、司法权、考试权和监察权，相应的职能机关是：“立法院”、“行政院”、“司法院”、“考试院”和“监察院”。孙中山所绘“治国机关图”（如下页图2）给予了明确的展示。
按照孙中山的初始设计，政府机构采取五院制，“立法院”（由各县人民选举产生的立法代表组成）行使立法权，“行政院”行使行政权，“司法院”、“考试院”和“监察院”分别独立行使司法权、考试权、监察权。各院院长由“总统”提名，经“立法院”审查后任命，此五院都对国民大会负责。“监察院”承担各院成员渎职时向国民大会提出弹劾、罢免的功能，“考试院”负责国民大会代表，五院职员及全国各级官员的资格审查和授予。以此完备体系构建“万能政府”⑦。
总之，孙中山设计的人民行使直接民权的步骤是：各县实行自治；每县推举一名国民代表组成国民大会，由国民大会来行使四大民权直接管理政府。即县（自治）→国民代表（各县一人）→国民大会→政府（五院及各部）。可见国民大会在孙中山权能区分、五权宪法理论中是非常重要的机关，体现了人民有权的原则。正是在这个制度设计中，人民拥有四大民权，享有对国家事务的权力，体现了真正的民权，即主权在民思想。
二、 孙中山关于国民大会的具体构想
国民大会是孙中山主权在民、权能区分理论的直接体现者。国民大会一词首见于1916年7月17日《地方自治为建国之础石》演讲词，首次提出了关于国民大会的构建思想，国民大会由国大代表组成，每县选举一人，由三千人组成国民大会，定位为直接民权却采用间接民权的形式。
在1918年底著述而于1919年5月出版的《孙文学说》中，分析了国民大会的产生与职权。他说：“俟全国平定之后六年，各县之已达完全自治者，皆得选举代表一人，组织国民大会，以制定五权宪法……宪行制定之后，由各县人民投票选举总统以组织行政院，选举代议士以组织立法院，其余三院之院长由总统得立法院之同意而委任之，但不对总统、立法院负责，而五院皆对国民大会负责。各院人员失职，由监察院向国民大会弹劾之；而监察院人员失职，则国民大会自行弹劾而罢黜之。国民大会职权，专司宪法之修改，及制裁公仆之失职。国民大会及五院职员，与夫全国大小官吏，其资格皆由考试院定之……人民对于本县之政治，当有普通选举之权、创制之权、复决之权、罢官之权，而对于一国政治除选举权之外，其余之同等权则托付于国民大会之代表以行之。”⑧
可见经过两年多的思考，孙中山对国民大会的定位更为明确。国民大会有制定和修改宪法之权；国民大会无选举权，“总统”由各县人民选举；对中央人士有罢免权，对中央法律有创制、复决权。这里，孙中山已经把国民大会与五院政府联结为一个整体来考虑，明确确定了它在中央政治制度中的地位。
1922年为上海新闻报30周年纪念而作的的《中华民国建设之基础》一文中，孙中山进一步阐释了国民大会的性质。他指出：“政治主权，在于人民，或直接以行使之，或间接以行使之；其在间接行使之时，予夺之自由，仍在于人民，是以人民为主体，人民为自动者，此其所以与官治截然不同也。预实行民治，其方略如左：（一）分县自治……(二)全民政治……以上两者，皆为直接民权，前者行于县自治，后者行于国事……（三）五权分立……（四）国民大会，由国民代表组织之。以上两者皆为间接民权，其与官治不同者，有分县自治、全民自治，以行使全民政治之实。……”⑨可见，孙中山认为国民大会为间接行使民权的机关，一方面它代表人民在中央政制中监督政府；另一方面它本身仍然要受各县人民的监督。
同年4月26日，孙中山在《民权主义第六讲》一文中，进一步阐释了政权与治权的划分，而以国民大会为民权机关，代表国民行使政权，并以机器比作政府，以人民比作工程师。他说：“所以机器是很有能的东西，工程师是很有权的人。人民管理政府，如果把权和能分开了，也要象工程师管理机器一样。在民权极盛的时代，管理政府的方法很完全，政府就是有大力，人民只要把自己的意见在国民大会上去发表，对于政府加以攻击，便可以推翻，对政府加以颂扬，便可以巩固。”⑩在这种情况下，一方面人民享有充分的民权，可以控制政府；另一方面，政府有很强的能力用来治理国家。由于权在人民，故政府的能力虽大，亦不能为恶，只能为善，即不能为害于人民，而只能为人民谋利益。
总之，孙中山的国民大会理论，相较于西方三权分立的代议民主理论，是一个颠覆性的变化，它改变了三权分立体制下分权制衡的关系模式，代之以五权分工合作的关系模式，因此可以说是孙中山宪政思想中最具特色最具独创性的部分。连孙中山自己也认为，“权能区分、国民大会的道理，从前欧美的学者都没发明过”，中国人从前也没有这样的观念，这“是世界学理中第一次的发明”。(11)
但是作为一种新的宪政体制原理的最主要部分，孙中山生前对国民大会的制度设计并不完备，只有原则性的规划，总体上还比较粗糙和笼统，并且随着时间变化也有些前后不同之处，这一特征导致了后人对于孙中山国民大会理论理解上的分歧，甚至对同一篇演讲稿、同一条文都有不同理解，出现“一篇文章、各自表述”的情形。不过，关于孙中山国民大会的理论仍有不少共识：第一，国民大会处于中央政制的最顶端，代表人民行使政治主权。第二，国民大会由以县为单位的自治区域选举产生，每县选举一名代表，共3000名，这些代表要接受本县人民的监督，同时也必须经过考试才能确定。第三，国民大会的职权，主要包括：制定宪法并颁布之、专司宪法之修改、对中央官员有选举罢免之权、对中央法律有创制复决之权。第四，国民大会与政府的关系表现为，五院都对国民大会负责。
三、孙中山国民大会的双元性质分析
从以上我们介绍的孙中山关于国民大会的构想中，可以看出国民大会是具有双元性质的。一方面，国民大会应是人民行使政权，尤其是进行“公民总投票”的代称；另一方面，则是由各县代表组成国民大会，“协助”人民行使政权之机关。
1.国民大会为“公民总投票”
1916年，孙中山最早提出国民大会时说：“今则七十万人有七万人赞成署名，可开国民大会，有人民三十五万人以上赞成，即可成为法律。”很明显，孙中山此处所说的国民大会并不是一个固定的机关，而是在实施地方自治时行使“直接立法权”的“集会”，不过这不是一般的“集会”，而是采用投票方式针对议题表达“赞成”或“反对”。因此，孙中山所创设的国民大会，应该是指人民行使“直接立法权”的公民投票行为。这种公民投票行为，不但可以用来创制法律，还可以用来复决法律或重大政策。
从《地方自治为建国之础石》一文中，可以得知国民大会之原始意义，是地方自治公民行使创制权的投票行为，而不是一个有形的机关组织。因此，在这里所称的国民大会应该称之为“公民总投票”。也就是说，国民大会是指全国的国民之大会，即“国民总投票”、 “公民总投票”之意。孙中山认为，人民在行使直接民权时，国民大会能集会的就集会，不能集会的就以总投票的方式决定。这与孙中山的主权在民理念也是非常一致的。因此，我们从过去孙中山的演讲和著作中，可以分析出他个人提出国民大会这样一个概念符号，是用来实现直接民权的，是一种“公民总投票”的形式。此外，民国初年的国民党理论家如廖仲恺、朱执信等，他们在自己一些著作中，也一再表明了对“公民总投票”的重视，可以旁证“公民总投票”是当时国民党人热衷的政治主张。
2.国民大会为“政权发动机关”
“公民总投票”式的国民大会在面临中国地广人多的困境之后，孙中山把国民大会“有形化”，试图通过委任代表性质，使国民大会代表以代议制形式，辅助人民行使直接民权。因此在孙中山手定的《建国大纲》中，第二十四条规定：“宪法颁布之后，中央统治权则归于国民大会行使之，即国民大会对于中央政府官员有选举权、有罢免权，对于中央法律有创制权、有复决权。”也就是说，每县选举国民代表一人，到中央政府所在地集会，代表人民与闻中央政事。在这里，国民大会其实是协助人民行使政权的机关。(12)
不过，一个不具有任何国会立法权、预算权的机关如何实现对中央政府的监督，是孙中山权能区分理论的一个难题。因此，我们应当把有形的国民大会定位为“政权发动机关”，其具有人民各种参政权的“要求权”或“提案权”，最后仍由人民以“公民总投票”方式“核定”之。如此一来，就更符合孙中山以国民大会为“公民总投票”的原意。也就是说，国民大会有各种民权的“要求权”或“提案权”，如：提议罢免“总统”、提议创制复决法律等权；但没有各种民权的“核定权”，该权应该由人民直接行使，例如：“总统”罢免案之投票决定权，法律案之投票决定权等，这种“核定权”仍应由人民自己决定，而不是交给国民大会去决定。唯有如此设计，国民大会才不会反客为主，大权独揽。从这种意义上来说，有形的国民大会是“政权发动机关”，而非政府机关。
总之，孙中山所创设的国民大会是具有双元性质的。地方人民在行使地方自治时，国民大会是抽象的、无形化的，即“公民总投票”的代称，由人民直接行使“四项政权”，这种形式的国民大会最符合孙中山先生的本意和真谛。而每县选举国民代表一人，到中央政府所在地“与闻中央政事”的国民大会，则是具体的、有形的机关，不过这个机关并不是政府机关，只是协助人民行使政权的机关，即“政权发动机关”。
结束语
孙中山主张主权在民、直接民权、全民政治，并且提出了权能区分的理论，不仅使人民对政府有监督权，而且还使政府有较高的效率。但是，既然孙中山那么主张“直接民权”，为什么不让人民直接行使政权呢？反而又设计出国民大会这样一个组织呢？其实，这也比较好理解。无论在哪个国家或地区行使直接民权，想要获得比较好的效果，必须具备以下几个条件：1.小国寡民；2.境内交通发达；3.国民的民主素养很高；4.国家事务单纯。xiii以孙中山当时设计国民大会时所处的环境来看，中国地域广阔、人口众多，交通和通讯十分落后，国民受教育程度偏低，更无任何直接民主经验可言。另外如果真的实行直接民权的话，也有一些现实的困难，例如罢免、创制、复决权的实行如果按照瑞士的比例来推算的话，至少也需要300万人的连署才能发动，这在当时的中国根本是不可能的事情，因此孙中山退而求其次，选择“间接行使”政权的国民大会形式。
总之，孙中山主张直接民权、全民政治，并设计出国民大会来纠正西方代议政治的缺点；但设计出来的公民总投票式的国民大会在面临中国地广人多的困境之后，孙中山把国民大会“有形化”，试图通过委任代表性质，使国民大会代表以代议制形式，辅助人民行使直接民权。也就是说，国民大会是孙中山适应中国当时的环境条件而蕴育出来的构思，是与当时现实妥协的产物。
注释：
①《孙中山全集》第9卷，北京：中华书局，1986年版，第254页。
②《孙中山全集》第5卷，北京：中华书局，1985年版，第489页。
③《孙中山全集》第9卷，北京：中华书局，1986年版，第321页。
④《孙中山全集》，第7卷，北京：中华书局，1985年版，第2页。
⑤同上，第350页。
⑥《孙中山全集》第5卷，北京：中华书局，1985年版，第492页。
⑦《孙中山全集》第9卷，北京：中华书局，1986年版，第317页。
⑧《孙中山全集》第6卷，北京：中华书局，1985年版，第205页。
⑨《孙中山集外集》，上海人民出版社，1990年版，第35页。
⑩《孙中山全集》第9卷，北京：中华书局，1986年版，第340页。
(11)同上，第322页。
(12)为了避免名称的困扰，可以把这里的国民大会改为“国民代表大会”，这样在对国民大会的理解上就不会有那么多的争议。
(13)董翔飞：《中华民国宪法与政府》，自版，1998年10月，第159页。
参考文献：
［1］孙中山：孙中山全集［M］.北京：中华书局，1986.
［2］孙中山：孙中山集外级［M］.上海：上海人民出版社，1990.35.
［3］董翔飞：中华民国宪法与政府［M］.自版，1998.159.
（作者通讯地址：河南省轻工业品进出口集团有限公司河南 郑州450000）