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摘要：以确权到户为主要内容的集体林权制度主体改革基本完成后，辽宁又开始了为主体改革配套的综合改革进程，几年来，改革取得了显著的成效，但在深化改革进程中，不可避免地出现了一些有待解决的问题，必须在不断总结经验的基础上完善各项改革措施，以进一步促进集体林业经济的发展。
关键词：辽宁；集体林权；综合改革；对策
中图分类号：F326.2 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）013-0-01
一、集体林业综合改革成效显著
林业产权界定、产权安排、产权运营、产权管理监督是激发林农生产积极性，发展林业经济的前提条件。2007年底辽宁省作为国家试点省份，以确权到户为主要内容的集体林权制度主体改革基本完成。从2009年4月起进入新一轮为主体改革配套的综合改革阶段，包括组建合作社、林权抵押贷款、林业保险等。几年来，辽宁省林业综合改革成效显著。目前全省林业合作组织数量达到2674个；市级林权管理服务中心2个，县级达到51个，乡镇级区域性分中心20个；已编制完成1936个村级林农森林经营方案，占应编数的75%；森林保险面积5155万亩，占森林面积8710万亩的59%；林权抵押贷款余额40亿元；林权流转机构不断完善；森林资产评估工作稳步推进。全省林业总产值实现1834亿元，同比增长5.6%；农民人均林业收入3980元，同比增长6.5%。林业经济、社会和生态效益均得到不同程度的提高。但在深化改革过程也不可避免地出现了一系列问题，亟需采取得力措施予以解决。
二、集体林权综合改革存在的问题
1.缺乏完善的政策和法规作支撑。我国林权制度和林权改革的法律制度本身就不完善，虽然辽宁省出台了相关政策法规，但还不能满足现实对立法的需要。现阶段在采伐和税费政策的调整、森林资源流转、森林资源资产评估、林权抵押贷款等配套改革的一些关键环节上，还缺乏完善的政策和法规作支撑。
2.合作社注册和运作不规范。发展林业合作社等合作经济组织是维护林农权益、提高林业规模效益的重要途径。为了快速发展合作社，各市不同程度地出台了各种优惠政策，比如铁岭、朝阳等市对正式登记注册成立的合作社均可获得1万元以上的补助，有的地方出现了为了享受政府政策而“跟风”注册的现象。
3.林权管理服务不健全。2010年辽宁清原、本溪2个县被列入全国首批林权管理服务试点省份后，辽宁县级林权管理服务中心取得了很大的发展。但目前机构不健全，人员不稳定，定位不准，政企职能交叉，服务内容有待丰富和规范。
4.流转缺少秩序。林权合理流转起来才能促进森林资源优化配置，但现在定价混乱，例如有的造林公司把农民承包的林地以100-240元不等的价格购买过来，办理了林权证后，又以公司的名义出售，一亩林地可以卖到2000元以上。由于林农法律意识淡薄，经常出现不经村民代表大会集体表决擅自出让山林，少数木材商人围标串标等现象，缺少有约束力的林权流转法律法规。
5.森林资产评估信用度不高。林权评估是林权流转、林权抵押贷款等交易的前提，但现阶段林权评估缺乏科学标准，比较盲目。例如，2012年阜新蒙古族自治县农村信用联社受理了一笔贷款申请，交易价值为10万元，100亩林地，一家林权评估所出具了评估报告，总价值达到100万元，其评估依据是承包土地还有27年，杨树成材后的价值。如果金融机构以100万元评估价值为依据发放贷款，一旦贷款出现风险，处置抵押物将远远不能抵偿贷款。
6.森林采伐维护和保险形势严峻。由于林农自主经营后现行的凭证采伐制度的管理、监督机制不健全，商品林超额采伐一直屡禁不止。辽宁省公益林的比重占集体林总面积的49%。生态林补偿标准据估算应为36元/亩，但实际上为生态林补助资金为5元/亩，2014年才提高到7.5元/畝，有的地方还没有落实到位。林农收入有限和风险意识，保险机构因为费率低等原因，影响了森林保险工作的推进。
三、深化林权制度改革的对策建议
1.做好改革立法工作。各级党委、政府和“人大”要加快各项林改法律和指导性文件的颁布和落实，把林业产权制度改革的各项措施通过必要的法律程序来规范、保证和实现。继续加大确权发证的督导力度，认真做好林改的管理验收工作。
2.强化电子交易平台建设。根据国家出台的有关林权流转的指导性文件，尽快出台具体的森林资源流转管理办法，并使大宗农林产品现货交易成为上线交易的品种，借助电子交易平台“一点接全国”。三是强化监督管理。对各类违法违规交易行为要严厉打击惩处。
3.科学评估森林资源。在国家林权评估立法没出台之前，省级各林业主管部门要与国有资产管理部门及资产评估协会等相关单位密切合作，尽快制定出适应本省实际情况的林权评估的政策法规。是发动各科研院所、社会评估机构和一线林业工作者积极开展林权评估理论研究和实地调研，尽快建立起一套科学实用的林权评估技术体系。
4.充实林权管理服务内容。要充分发挥林权管理服务中心工作的服务、管理、指导、指挥和协调职能。要将林权的行政管理和社会化服务实行“机构分立，职能分开”，充实服务内容，提高服务质量，建立包括岗位责任制、学习及例会制、廉政建设等日常管理制度。
5.完善合作社运行机制
通过各种途径加强合作社的普法宣传，扶持符合条件的农民林业专业合作社承担省、市（县）级林业项目。五是加强合作社自身建设。目前政府己制订出合作组织示范章程、财务制度、组织机构制度，林业合作社组织应认真学习和贯彻，使内部管理和监督机制规范化、合理化。
6.强化经营方案，实现森林有效维护和保险
森林经营方案的编制程序要科学、严格、合理。森林经营方案要在上下级各方共同协商一致的基础上达成，然后按方案办事，使之成为森林经营的基本原则和制度，调动森林保险经营机构开发适合林业生产经营实际保险品种，由单一的森林火灾保险发展为森林综合保险。
7.借鉴国内外经验，创新林权制度
国内外在林业发展和林权制度方面都有值得借鉴的经验和做法。比如瑞典的森林采伐量主要取决于10年一度编制的森林经营方案，美国、加拿大、日本、奥地利、意大利等国的政府财政林业政策、林业合作组织等方面都有较为切实可行的借鉴作用；国内福建、江西等地的林权配套改革办法也值得去学习。应该积极组织各种国内外的参观交流和学习活动，打开眼界，开阔视野，科学设计我省深化林权制度改革的路径。
参考文献：
[1]张玉伟，张洪生.辽宁省集体林权配套改革情况的调研报告[J].辽宁林业科技，2013（5）：40-44.
[2]李怡，高岚.我国林权流转效益分析与评价.农村经济，2016（2）：44-49.
[3]杨艳琴.浅析辽宁省林业专业合作社的问题与对策[J].辽宁林业科技，2013（4）：36-38.
作者简介：张雪艳（1962-），女，汉族，辽宁本溪人，博士，教授，主要从事新制度经济学研究。
陈德智（1981-），男，汉族，辽宁本溪人，学士，高级工程师，主要从事计算机软件、经济信息研究。
关键词：辽宁；集体林权；综合改革；对策
中图分类号：F326.2 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）013-0-01
一、集体林业综合改革成效显著
林业产权界定、产权安排、产权运营、产权管理监督是激发林农生产积极性，发展林业经济的前提条件。2007年底辽宁省作为国家试点省份，以确权到户为主要内容的集体林权制度主体改革基本完成。从2009年4月起进入新一轮为主体改革配套的综合改革阶段，包括组建合作社、林权抵押贷款、林业保险等。几年来，辽宁省林业综合改革成效显著。目前全省林业合作组织数量达到2674个；市级林权管理服务中心2个，县级达到51个，乡镇级区域性分中心20个；已编制完成1936个村级林农森林经营方案，占应编数的75%；森林保险面积5155万亩，占森林面积8710万亩的59%；林权抵押贷款余额40亿元；林权流转机构不断完善；森林资产评估工作稳步推进。全省林业总产值实现1834亿元，同比增长5.6%；农民人均林业收入3980元，同比增长6.5%。林业经济、社会和生态效益均得到不同程度的提高。但在深化改革过程也不可避免地出现了一系列问题，亟需采取得力措施予以解决。
二、集体林权综合改革存在的问题
1.缺乏完善的政策和法规作支撑。我国林权制度和林权改革的法律制度本身就不完善，虽然辽宁省出台了相关政策法规，但还不能满足现实对立法的需要。现阶段在采伐和税费政策的调整、森林资源流转、森林资源资产评估、林权抵押贷款等配套改革的一些关键环节上，还缺乏完善的政策和法规作支撑。
2.合作社注册和运作不规范。发展林业合作社等合作经济组织是维护林农权益、提高林业规模效益的重要途径。为了快速发展合作社，各市不同程度地出台了各种优惠政策，比如铁岭、朝阳等市对正式登记注册成立的合作社均可获得1万元以上的补助，有的地方出现了为了享受政府政策而“跟风”注册的现象。
3.林权管理服务不健全。2010年辽宁清原、本溪2个县被列入全国首批林权管理服务试点省份后，辽宁县级林权管理服务中心取得了很大的发展。但目前机构不健全，人员不稳定，定位不准，政企职能交叉，服务内容有待丰富和规范。
4.流转缺少秩序。林权合理流转起来才能促进森林资源优化配置，但现在定价混乱，例如有的造林公司把农民承包的林地以100-240元不等的价格购买过来，办理了林权证后，又以公司的名义出售，一亩林地可以卖到2000元以上。由于林农法律意识淡薄，经常出现不经村民代表大会集体表决擅自出让山林，少数木材商人围标串标等现象，缺少有约束力的林权流转法律法规。
5.森林资产评估信用度不高。林权评估是林权流转、林权抵押贷款等交易的前提，但现阶段林权评估缺乏科学标准，比较盲目。例如，2012年阜新蒙古族自治县农村信用联社受理了一笔贷款申请，交易价值为10万元，100亩林地，一家林权评估所出具了评估报告，总价值达到100万元，其评估依据是承包土地还有27年，杨树成材后的价值。如果金融机构以100万元评估价值为依据发放贷款，一旦贷款出现风险，处置抵押物将远远不能抵偿贷款。
6.森林采伐维护和保险形势严峻。由于林农自主经营后现行的凭证采伐制度的管理、监督机制不健全，商品林超额采伐一直屡禁不止。辽宁省公益林的比重占集体林总面积的49%。生态林补偿标准据估算应为36元/亩，但实际上为生态林补助资金为5元/亩，2014年才提高到7.5元/畝，有的地方还没有落实到位。林农收入有限和风险意识，保险机构因为费率低等原因，影响了森林保险工作的推进。
三、深化林权制度改革的对策建议
1.做好改革立法工作。各级党委、政府和“人大”要加快各项林改法律和指导性文件的颁布和落实，把林业产权制度改革的各项措施通过必要的法律程序来规范、保证和实现。继续加大确权发证的督导力度，认真做好林改的管理验收工作。
2.强化电子交易平台建设。根据国家出台的有关林权流转的指导性文件，尽快出台具体的森林资源流转管理办法，并使大宗农林产品现货交易成为上线交易的品种，借助电子交易平台“一点接全国”。三是强化监督管理。对各类违法违规交易行为要严厉打击惩处。
3.科学评估森林资源。在国家林权评估立法没出台之前，省级各林业主管部门要与国有资产管理部门及资产评估协会等相关单位密切合作，尽快制定出适应本省实际情况的林权评估的政策法规。是发动各科研院所、社会评估机构和一线林业工作者积极开展林权评估理论研究和实地调研，尽快建立起一套科学实用的林权评估技术体系。
4.充实林权管理服务内容。要充分发挥林权管理服务中心工作的服务、管理、指导、指挥和协调职能。要将林权的行政管理和社会化服务实行“机构分立，职能分开”，充实服务内容，提高服务质量，建立包括岗位责任制、学习及例会制、廉政建设等日常管理制度。
5.完善合作社运行机制
通过各种途径加强合作社的普法宣传，扶持符合条件的农民林业专业合作社承担省、市（县）级林业项目。五是加强合作社自身建设。目前政府己制订出合作组织示范章程、财务制度、组织机构制度，林业合作社组织应认真学习和贯彻，使内部管理和监督机制规范化、合理化。
6.强化经营方案，实现森林有效维护和保险
森林经营方案的编制程序要科学、严格、合理。森林经营方案要在上下级各方共同协商一致的基础上达成，然后按方案办事，使之成为森林经营的基本原则和制度，调动森林保险经营机构开发适合林业生产经营实际保险品种，由单一的森林火灾保险发展为森林综合保险。
7.借鉴国内外经验，创新林权制度
国内外在林业发展和林权制度方面都有值得借鉴的经验和做法。比如瑞典的森林采伐量主要取决于10年一度编制的森林经营方案，美国、加拿大、日本、奥地利、意大利等国的政府财政林业政策、林业合作组织等方面都有较为切实可行的借鉴作用；国内福建、江西等地的林权配套改革办法也值得去学习。应该积极组织各种国内外的参观交流和学习活动，打开眼界，开阔视野，科学设计我省深化林权制度改革的路径。
参考文献：
[1]张玉伟，张洪生.辽宁省集体林权配套改革情况的调研报告[J].辽宁林业科技，2013（5）：40-44.
[2]李怡，高岚.我国林权流转效益分析与评价.农村经济，2016（2）：44-49.
[3]杨艳琴.浅析辽宁省林业专业合作社的问题与对策[J].辽宁林业科技，2013（4）：36-38.
作者简介：张雪艳（1962-），女，汉族，辽宁本溪人，博士，教授，主要从事新制度经济学研究。
陈德智（1981-），男，汉族，辽宁本溪人，学士，高级工程师，主要从事计算机软件、经济信息研究。