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2014年初，轰轰烈烈的“新土改”运动正在蔓延。在中央层面的声音空前密集发布之后，安徽、浙江等省市政府纷纷颁发政策条文，推进农村经营性集体建设用地入市工作，一系列“新土改”政策措施或将随之展开。
众所周知，农村集体建设土地分为农村宅基地、农村集体经营性用地以及农村公益性用地，此次开闸的，只限于经营性用地。
但市场上仍然揣测纷纷，有人甚至认为，未来农村土地可以与国有土地在同一市场上进行叫卖，更有甚者，将其联想成“农民的发财梦”、“开发商低价拿地机遇”，其中，呼声最高的，莫过于对土改寄予了“平抑房价”的希望。
多地“经营”类农地入市
在多种农村土地使用权的流转方式中，拍卖是最惹眼的。
2013年12月20日下午3点，深圳市土地房产交易大楼里人声鼎沸，随着拍卖槌一落，深圳市方格精密器件有限公司以底价1.16亿元竞得深圳历史上第一块原农村集体用地。据悉，该地将由其企业内部使用，主要为企业核心研发提供场地及用于建设高管宿舍。今后，农村集体工业用地可直接到深圳土地交易中心出让。
之所以是“原农地”而非法律意义上的农地，涉及深圳过去曾统征土地的历史。深圳在2004年左右基本实现土地国有化，但统征时遭到实际控制土地的集体经济组织抵制，导致使用权还掌握在集体组织手中，有些土地已经办理归为国有的手续，但大多数手续不全。
这一类土地因权益不明晰、缺乏相关政策支持而无法入市，故而成为“原农地”，其结果是“政府拿不走，农民用不好”，也导致深圳国家掌控的土地数量很少，上述拍卖的地块已经闲置了十几年。
“虽然不是真正的集体土地入市，但深圳的探索与放开集体土地入市的基本精神是一致的，会对全国其他城市的土地改革起到示范作用。”中国土地学会副理事长黄小虎表示。
深圳市规土委土地利用处副处长刘辉在拍卖现场公开表示，原农地因政策创新得以入市交易，为实现不同权利主体土地的同价同权开辟了新路。但目前入市所指的全部为工业用地，并未涉及宅基地流转。刘辉还透露，深圳有不少类似社区都表示有出让原农地的意愿，而2014年将大规模推出农地入市。
各地关于农地入市的试点也在红红火火的展开。十八届三中全会公报提出，建立城乡统一的建设用地市场，而安徽、四川、浙江、海南等多个省市已经跨出了一小步，在小范围内建立了土地流转平台。
如浙江嘉兴海盐县建立了县、镇、村三级土地流转服务平台，现在农村土地承包经营权流转都可以通过该平台办理，促进了农村土地承包经营权流转的规范化。
一些试点城市在土地流转方面已经有了成熟的模式。如重庆、成都创新出土地指标交易的“地票”模式。重庆就将验收合格的农村建设用地指标打包整合，构成不同规模的地票，再面向社会进行公开交易。凡是需要用地指标的境内外的法人、其他组织或者自然人，均可在农村土地交易所公开竞购地票。
CRIC研究员李莹认为，由于多项法律条文的障碍及农村土地确权工作尚未完成，短期内不能实现土地改革制度的根本破局，但近期关于使用权流转方式的突破，为我国土地改革开辟了新的道路。
探路长效盈利
我国目前土地性质分类包括两大类，一是城镇国有土地，二是农村集体所有制土地，通常也被称为农业用地。农业用地包括建设用地：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地，以及非建设用地：耕地、园地、林地、牧草地等。
长期以来，地方政府通过在土地开发中的垄断地位，造成土地交易过程中出现明显的“剪刀差”，土地的增值被转变为地方政府的收入和开发商收益。土地流转，则减少了中间环节。但由于不能改变土地用途，非建设用地流转规定得比较死，一般也只在村农户之间流转，因此建设用地入市引起关注最大。
“农地入市最大意义在于给农民创收，显然不能止于一锤子买卖，要创造长远的利益分配方式。”华高莱斯副总经理公衍奎认为，农地入市将更多地与金融政策、财税体制等相结合，土地流转信托、土地换股权等试点将得到进一步支持。
深圳此次原农地入市，正符合这一宗旨。根据拍卖公告，该土地使用权实际控制者——凤凰社区将获得本次土地交易总额的30%，并无偿获得总建筑面积20%的配套物业，以进行收租。粗略计算，凤凰社区将从此次拍卖中直接获利3480万元，并无偿取得商品房性质配套物业13980平方米。土地换股权的方式也得到了娴熟运用。按照协议，凤凰社区还将入股方格集团占9.5%的股份，初步摸到了资本市场的大门。
李莹表示，此类分配方式虽然短期收益较少，但长远上收益更加稳定持久，能起到很好的激励作用。
据当地媒体报道，深圳市规划和国土资源委员会负责人表示，土地出让利益实现共享，通过产业与社区合作的新模式，改变了过去社区以地建厂、以房收租、粗放经营、效益低下的模式，有利于推动社区经济转型。
土地换股权的模式，也在多地得到运用。杭州、宁波等地正是这一模式的倡导者，在农村土地流转和村办企业建设的过程中，农民可以土地承包权作为资产入股，并享受分红。
金融等长线资本甚至已经入局新土改。安徽于2013年10月启动了全国范围内首单农地经营权流转信托计划，这个信托计划中土地增值收益的70%将分配给农民。此外，中信信托、北京信托推出土地流转信托，包括上国投等多家信托公司都在进行土地流转信托方面的研究。
不碰商品房
中央提出建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
农地入市，是否意味着开发商可以低价圈地？是否可以改变用途，从事房地产开发，以此与国有土地抗衡，解决高地价和高房价等问题？实际上并非如此。
2013年12月，中农办主任陈锡文、国土资源部党组成员、副部长胡存智以及农业部部长韩长赋都作了相应表态，声明农地入市必须有三大前提：“集体经营性建设用地”、“符合规划”与“用途管制”。 “现在对农地入市的各种看法，存在的问题是期望值过高。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎表示，只有集体经营性建设用地才能入市，农村公益性建设用地和宅基地，以及集体建设用地之外的其他耕地都不行。
“即便是农村集体经营性建设用地，也要在符合规划和用途管制的前提下入市”，黄小虎告诉记者，至于到底是做商业、工业或者旅游，到时会有相应的规定出来。具体到房地产商是否会介入，要看下一步细化的政策规定。
公衍奎表示，在这次土地改革的试点中，有一个红线是不能碰的，那就是不允许改变土地的用途，不能在集体土地上进行商品房开发，而农村集体土地转为城市建设用地又有诸多限制。因此，新土改短期内将几乎不会对城市土地市场产生可见的影响，也解决不了商品房用地不足的问题，自然谈不上平抑房价的作用。
此外，关于宅基地入市、小产权房转正的揣测与流言不绝于耳。由于多数小产权房占用农村宅基地，而农村宅基地至少占据了农村集体建设土地70%以上的比例。
农业部部长韩长赋近期特别指出，土地改革绝非小产权房转正。最近在转正预期下，小产权房价格明显上涨，国土部和住建部紧急叫停小产权房交易，即为了防止问题进一步扩大。
小产权房一般涉及违法用地、违法建设和销售，由于未获得土地、规划、建设、销售等行政许可，不能办理房地产权登记。这一点，华远地产董事长任志强理解得相当透彻：“用途上不合理的小产权房是不能得到承认的，还是得遵守法律。”
利好产业发展
农村经营性建设用地，未来将被更多用来建设商业、工业、旅游地产等，由于工业地产一直享受政府的补贴，从实际情况来看，商业和旅游地产会呈现利好。
国务院发展研究中心副主任张军2013年12月在某论坛上表示，根据国务院发展研究中心的有关调查和估算，目前各地针对经营性用地的土地流转的存量，相当于我们国家每年新增用地将近10倍的规模。如果这一部分建设用地平等入市，可为今后提供相对充足的用地需求。
但并非任何企业都可以参与到农地流转中来，房地产商也不例外。为防止土地沦为炒作工具，深圳凤凰社区土地出让对竞买申请人做出了限制，要求竞买申请人应为深圳注册、已启动上市筹备工作的企业法人、且从事通信行业等。
“将竞买人行业限制为实体经济行业，有利于政府主导城市产业转型升级，不至于炒高地价。”深圳市规划国土委内部人士表示，深圳的工业用地通常有产业指导规划。
“开发商做项目，得到金融机构认可，就可以进行抵押，但农村建设用地恰恰就不行。”公衍奎表示，农地是不允许产权销售的，不能“卖”，对房企来说，就不能利用杠杆，因此短期内，即使是万达这样的商业地产商也不会大规模进入。
公衍奎透露，确实有部分地产商介入进来，比如做写字楼或者度假村，但不多，因为他们只能自持物业。要改变这一现状，除非未来金融制度得到改变，允许农村房产证或土地证进行抵押，或者建设用地金融化试点得以大力推进。
实际上，乡镇企业会成为这一波土改的受益者。2013年初的中央一号文件提出，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民专业合作社流转。四川省试点农村土地流转收益保证贷款，称重点支持农户、龙头企业、专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等农业生产性、经营性资金需求。
业内人士认为，这在我国城镇化的进程中，有利于产业地产的发展，使城镇化做到产业先行，避免空城、鬼城的出现。
配套制度亟待完善
农地流转的现象早已出现。从上世纪80年代开始，由于城市化及工业化进程加快，部分农村在市场机制下开始了自发的土地流转，如进入城市打工的农民将土地转让给亲友承包经营，但因缺乏相关法律法规支撑而出现了很多问题。此后，国土部陆续在广东、安徽、江苏等地开展试点。
由于大规模“土地流转”试点改革已是大势所趋，相关部门将在今年密集推出一系列新土改政策措施。1月11日， “2014年全国国土资源工作会”召开，明确指出要深化农村土地制度改革、完善农村宅基地管理制度、引导和规范集体经营性建设用地入市。
李莹表示，要推试点要加快农村土地确权，只有首先对农民集体土地承包经营权进行登记发证后，下一步土地流转才得以有据推开。2013年12月底，国土资源部所属中国土地勘测规划院相关负责人在某发布会上透露，目前我国农村集体土地所有权确权登记率达97%。宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作也在全面推进中。
相关法律的修改也即将展开。业内人士认为，未来包括《土地管理法》以及配套的《农村集体经营性建设用地流转条例》、《农村集体土地征收补偿安置条例》都将面临修改。
2012年底，第十一届全国人大常委会第三十次会议对《土地管理法》修正案草案进行首次审议，但至今未进入二审。
这一方向正在推进。国土资源部副部长徐德明指出，一是要加强与全国人大法工委、国务院法制办的协调配合，全面总结近年来土地管理制度改革实践的经验，做好《土地管理法》修改的准备工作。二是研究起草不动产登记、集体土地征收、集体建设用地流转、国家土地督察等行政法规。
“农地流转实际过程中的问题也不能小看，国家经营性集体建设用地在有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面并未有具体规定，不少地方村集体经济组织就出现以权谋私、占用集体资金等行为，从而影响流转工作的推广。”公衍奎说。
如芜湖是我国农村集体建设用地流转的首个试点城市，由乡镇政府主导对土地流转进行规划、组织、出让出租等等，但其收益分配方式对农民较为不利，地方政府和村委会成为了最大受益者。
黄小虎认为，与土地政策相关联的配套政策也应做出调整，比如在投融资、公共服务政策、土地登记办法、建设用地指标管理等等，也都要相应改变。国土部近期也指出，集体建设用地要进入市场，还涉及取得、使用、转让等环节的制度设计和修改，需要与征地、财税、乡村治理等相关领域改革协同推进。
在此前提下，试点的进程将会加快。按照此次国土部的会议要求，要“引导和规范集体经营性建设用地入市”，即在总结地方已有试点经验的基础上，研究起草集体经营性建设用地出让、租赁、入股的指导意见，推动农地入市试点。
“要通过试点来解决问题。”冯奎说，包括各类配套的完善推进，妥善处理各种问题，都要有一个长期的推进过程，如过于激进，会带来相当多的后遗症。
众所周知，农村集体建设土地分为农村宅基地、农村集体经营性用地以及农村公益性用地，此次开闸的，只限于经营性用地。
但市场上仍然揣测纷纷，有人甚至认为，未来农村土地可以与国有土地在同一市场上进行叫卖，更有甚者，将其联想成“农民的发财梦”、“开发商低价拿地机遇”，其中，呼声最高的，莫过于对土改寄予了“平抑房价”的希望。
多地“经营”类农地入市
在多种农村土地使用权的流转方式中，拍卖是最惹眼的。
2013年12月20日下午3点，深圳市土地房产交易大楼里人声鼎沸，随着拍卖槌一落，深圳市方格精密器件有限公司以底价1.16亿元竞得深圳历史上第一块原农村集体用地。据悉，该地将由其企业内部使用，主要为企业核心研发提供场地及用于建设高管宿舍。今后，农村集体工业用地可直接到深圳土地交易中心出让。
之所以是“原农地”而非法律意义上的农地，涉及深圳过去曾统征土地的历史。深圳在2004年左右基本实现土地国有化，但统征时遭到实际控制土地的集体经济组织抵制，导致使用权还掌握在集体组织手中，有些土地已经办理归为国有的手续，但大多数手续不全。
这一类土地因权益不明晰、缺乏相关政策支持而无法入市，故而成为“原农地”，其结果是“政府拿不走，农民用不好”，也导致深圳国家掌控的土地数量很少，上述拍卖的地块已经闲置了十几年。
“虽然不是真正的集体土地入市，但深圳的探索与放开集体土地入市的基本精神是一致的，会对全国其他城市的土地改革起到示范作用。”中国土地学会副理事长黄小虎表示。
深圳市规土委土地利用处副处长刘辉在拍卖现场公开表示，原农地因政策创新得以入市交易，为实现不同权利主体土地的同价同权开辟了新路。但目前入市所指的全部为工业用地，并未涉及宅基地流转。刘辉还透露，深圳有不少类似社区都表示有出让原农地的意愿，而2014年将大规模推出农地入市。
各地关于农地入市的试点也在红红火火的展开。十八届三中全会公报提出，建立城乡统一的建设用地市场，而安徽、四川、浙江、海南等多个省市已经跨出了一小步，在小范围内建立了土地流转平台。
如浙江嘉兴海盐县建立了县、镇、村三级土地流转服务平台，现在农村土地承包经营权流转都可以通过该平台办理，促进了农村土地承包经营权流转的规范化。
一些试点城市在土地流转方面已经有了成熟的模式。如重庆、成都创新出土地指标交易的“地票”模式。重庆就将验收合格的农村建设用地指标打包整合，构成不同规模的地票，再面向社会进行公开交易。凡是需要用地指标的境内外的法人、其他组织或者自然人，均可在农村土地交易所公开竞购地票。
CRIC研究员李莹认为，由于多项法律条文的障碍及农村土地确权工作尚未完成，短期内不能实现土地改革制度的根本破局，但近期关于使用权流转方式的突破，为我国土地改革开辟了新的道路。
探路长效盈利
我国目前土地性质分类包括两大类，一是城镇国有土地，二是农村集体所有制土地，通常也被称为农业用地。农业用地包括建设用地：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地，以及非建设用地：耕地、园地、林地、牧草地等。
长期以来，地方政府通过在土地开发中的垄断地位，造成土地交易过程中出现明显的“剪刀差”，土地的增值被转变为地方政府的收入和开发商收益。土地流转，则减少了中间环节。但由于不能改变土地用途，非建设用地流转规定得比较死，一般也只在村农户之间流转，因此建设用地入市引起关注最大。
“农地入市最大意义在于给农民创收，显然不能止于一锤子买卖，要创造长远的利益分配方式。”华高莱斯副总经理公衍奎认为，农地入市将更多地与金融政策、财税体制等相结合，土地流转信托、土地换股权等试点将得到进一步支持。
深圳此次原农地入市，正符合这一宗旨。根据拍卖公告，该土地使用权实际控制者——凤凰社区将获得本次土地交易总额的30%，并无偿获得总建筑面积20%的配套物业，以进行收租。粗略计算，凤凰社区将从此次拍卖中直接获利3480万元，并无偿取得商品房性质配套物业13980平方米。土地换股权的方式也得到了娴熟运用。按照协议，凤凰社区还将入股方格集团占9.5%的股份，初步摸到了资本市场的大门。
李莹表示，此类分配方式虽然短期收益较少，但长远上收益更加稳定持久，能起到很好的激励作用。
据当地媒体报道，深圳市规划和国土资源委员会负责人表示，土地出让利益实现共享，通过产业与社区合作的新模式，改变了过去社区以地建厂、以房收租、粗放经营、效益低下的模式，有利于推动社区经济转型。
土地换股权的模式，也在多地得到运用。杭州、宁波等地正是这一模式的倡导者，在农村土地流转和村办企业建设的过程中，农民可以土地承包权作为资产入股，并享受分红。
金融等长线资本甚至已经入局新土改。安徽于2013年10月启动了全国范围内首单农地经营权流转信托计划，这个信托计划中土地增值收益的70%将分配给农民。此外，中信信托、北京信托推出土地流转信托，包括上国投等多家信托公司都在进行土地流转信托方面的研究。
不碰商品房
中央提出建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
农地入市，是否意味着开发商可以低价圈地？是否可以改变用途，从事房地产开发，以此与国有土地抗衡，解决高地价和高房价等问题？实际上并非如此。
2013年12月，中农办主任陈锡文、国土资源部党组成员、副部长胡存智以及农业部部长韩长赋都作了相应表态，声明农地入市必须有三大前提：“集体经营性建设用地”、“符合规划”与“用途管制”。 “现在对农地入市的各种看法，存在的问题是期望值过高。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎表示，只有集体经营性建设用地才能入市，农村公益性建设用地和宅基地，以及集体建设用地之外的其他耕地都不行。
“即便是农村集体经营性建设用地，也要在符合规划和用途管制的前提下入市”，黄小虎告诉记者，至于到底是做商业、工业或者旅游，到时会有相应的规定出来。具体到房地产商是否会介入，要看下一步细化的政策规定。
公衍奎表示，在这次土地改革的试点中，有一个红线是不能碰的，那就是不允许改变土地的用途，不能在集体土地上进行商品房开发，而农村集体土地转为城市建设用地又有诸多限制。因此，新土改短期内将几乎不会对城市土地市场产生可见的影响，也解决不了商品房用地不足的问题，自然谈不上平抑房价的作用。
此外，关于宅基地入市、小产权房转正的揣测与流言不绝于耳。由于多数小产权房占用农村宅基地，而农村宅基地至少占据了农村集体建设土地70%以上的比例。
农业部部长韩长赋近期特别指出，土地改革绝非小产权房转正。最近在转正预期下，小产权房价格明显上涨，国土部和住建部紧急叫停小产权房交易，即为了防止问题进一步扩大。
小产权房一般涉及违法用地、违法建设和销售，由于未获得土地、规划、建设、销售等行政许可，不能办理房地产权登记。这一点，华远地产董事长任志强理解得相当透彻：“用途上不合理的小产权房是不能得到承认的，还是得遵守法律。”
利好产业发展
农村经营性建设用地，未来将被更多用来建设商业、工业、旅游地产等，由于工业地产一直享受政府的补贴，从实际情况来看，商业和旅游地产会呈现利好。
国务院发展研究中心副主任张军2013年12月在某论坛上表示，根据国务院发展研究中心的有关调查和估算，目前各地针对经营性用地的土地流转的存量，相当于我们国家每年新增用地将近10倍的规模。如果这一部分建设用地平等入市，可为今后提供相对充足的用地需求。
但并非任何企业都可以参与到农地流转中来，房地产商也不例外。为防止土地沦为炒作工具，深圳凤凰社区土地出让对竞买申请人做出了限制，要求竞买申请人应为深圳注册、已启动上市筹备工作的企业法人、且从事通信行业等。
“将竞买人行业限制为实体经济行业，有利于政府主导城市产业转型升级，不至于炒高地价。”深圳市规划国土委内部人士表示，深圳的工业用地通常有产业指导规划。
“开发商做项目，得到金融机构认可，就可以进行抵押，但农村建设用地恰恰就不行。”公衍奎表示，农地是不允许产权销售的，不能“卖”，对房企来说，就不能利用杠杆，因此短期内，即使是万达这样的商业地产商也不会大规模进入。
公衍奎透露，确实有部分地产商介入进来，比如做写字楼或者度假村，但不多，因为他们只能自持物业。要改变这一现状，除非未来金融制度得到改变，允许农村房产证或土地证进行抵押，或者建设用地金融化试点得以大力推进。
实际上，乡镇企业会成为这一波土改的受益者。2013年初的中央一号文件提出，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民专业合作社流转。四川省试点农村土地流转收益保证贷款，称重点支持农户、龙头企业、专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等农业生产性、经营性资金需求。
业内人士认为，这在我国城镇化的进程中，有利于产业地产的发展，使城镇化做到产业先行，避免空城、鬼城的出现。
配套制度亟待完善
农地流转的现象早已出现。从上世纪80年代开始，由于城市化及工业化进程加快，部分农村在市场机制下开始了自发的土地流转，如进入城市打工的农民将土地转让给亲友承包经营，但因缺乏相关法律法规支撑而出现了很多问题。此后，国土部陆续在广东、安徽、江苏等地开展试点。
由于大规模“土地流转”试点改革已是大势所趋，相关部门将在今年密集推出一系列新土改政策措施。1月11日， “2014年全国国土资源工作会”召开，明确指出要深化农村土地制度改革、完善农村宅基地管理制度、引导和规范集体经营性建设用地入市。
李莹表示，要推试点要加快农村土地确权，只有首先对农民集体土地承包经营权进行登记发证后，下一步土地流转才得以有据推开。2013年12月底，国土资源部所属中国土地勘测规划院相关负责人在某发布会上透露，目前我国农村集体土地所有权确权登记率达97%。宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作也在全面推进中。
相关法律的修改也即将展开。业内人士认为，未来包括《土地管理法》以及配套的《农村集体经营性建设用地流转条例》、《农村集体土地征收补偿安置条例》都将面临修改。
2012年底，第十一届全国人大常委会第三十次会议对《土地管理法》修正案草案进行首次审议，但至今未进入二审。
这一方向正在推进。国土资源部副部长徐德明指出，一是要加强与全国人大法工委、国务院法制办的协调配合，全面总结近年来土地管理制度改革实践的经验，做好《土地管理法》修改的准备工作。二是研究起草不动产登记、集体土地征收、集体建设用地流转、国家土地督察等行政法规。
“农地流转实际过程中的问题也不能小看，国家经营性集体建设用地在有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面并未有具体规定，不少地方村集体经济组织就出现以权谋私、占用集体资金等行为，从而影响流转工作的推广。”公衍奎说。
如芜湖是我国农村集体建设用地流转的首个试点城市，由乡镇政府主导对土地流转进行规划、组织、出让出租等等，但其收益分配方式对农民较为不利，地方政府和村委会成为了最大受益者。
黄小虎认为，与土地政策相关联的配套政策也应做出调整，比如在投融资、公共服务政策、土地登记办法、建设用地指标管理等等，也都要相应改变。国土部近期也指出，集体建设用地要进入市场，还涉及取得、使用、转让等环节的制度设计和修改，需要与征地、财税、乡村治理等相关领域改革协同推进。
在此前提下，试点的进程将会加快。按照此次国土部的会议要求，要“引导和规范集体经营性建设用地入市”，即在总结地方已有试点经验的基础上，研究起草集体经营性建设用地出让、租赁、入股的指导意见，推动农地入市试点。
“要通过试点来解决问题。”冯奎说，包括各类配套的完善推进，妥善处理各种问题，都要有一个长期的推进过程，如过于激进，会带来相当多的后遗症。