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摘 要 公安消防队灭火救援的行为分析应当以2018年机构改革为界限分为前后两个阶段具体判断。关于公安消防队灭火救援行为的可诉性，应当做实体性问题和程序性问题两方面的界定，对于程序性问题应当纳入受案范围，对于实体性问题不宜纳入受案范围。
关键词 公安消防队 灭火救援 行政诉讼 可诉性
作者简介：韩灏凌，湖南省公安消防总队防火监督部，工程师；杨涛，岳阳市公安消防支队。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.339
公安消防队按照《中华人民共和国消防法》的相关法律规定承担灭火救援的法定职责。随着公民意识的觉醒和依法治国建设的深入推进，实践中出现火灾事故后公民有了新的救济选择途径，即通过行政诉讼的方式对其遭受的人身权、财产权损失向实施灭火救援行为的公安消防队索赔。然而，实践中，许多关于灭火救援的法律案件和纠纷性质不明，是否属于行政诉讼受案范围并不明确，需要从消防机构权力来源、行使方式、行为性质等角度进行全方位的分析和探讨。
一、公安消防队灭火救援行为法律性质的理论争议与司法判例
在理论探讨上，关于公安消防队灭火救援行为的法律性质主要有“概念说”、“行为定性说”、“特征说”三种截然不同的观点。第一类即“概念说”，认为“公安消防机构”和“公安消防队”在法律上属于两个不同的主体，承担不同的权利义务和法律责任，而在灭火救援行为中所使用的是“公安消防队”，这个概念将承担灭火救援行为的主体视为具有国家武装力量的“武警消防部队”，强调其军事性、国防性，其并非行政主体，从事的行为也不是行政行为，自然不能纳入行政诉讼的受案范围 。第二类即“行为定性说”。认为公安消防队从事灭火救援的行为应当定性为军事勤务说、社会公益救助行为说、国家行为说等，并非行政诉讼法中明确规定的行为，不是应纳入受案范围 。第三类即“特征说”，该种观点认为“消防行政行为带有自由裁量的属性”不是行政诉讼所规制的对象，不属于行政诉讼的受案范围 。
在行政诉讼的案例现实中，有两种截然不同的认定方式。一种认为公安消防队从事的灭火救援行为不属于行政诉讼的受案范围，例如徐福女诉卫辉市公安消防大队行政赔偿一案 中法院采纳了卫辉市公安消防大队的答辩意见，认为公安消防队从事的灭火救援行为不属于行政诉讼的受案范围，理由如下：
第一，从事灭火救援的公安消防队不属于行政主体，因为消防队在建制上由中华人民共和国武装警察部队的官兵組成。
第二，灭火救援行为不属于行政行为，是一种军事救援行为，应当排除于行政诉讼案件的受案范围。
另一种意见认为公安消防队属于行政主体，其从事的灭火救援行为属于行政行为应当纳入行政诉讼法的受案范围。如李高峰、临清市公安消防大队公安行政管理：消防管理（消防）案 、申请人王永德因诉永昌县公安消防大队迟延履行职责、不履行监督职责一案行政裁定书案 、原告陈绍华诉被告苍南县钱库镇人民政府不正当履行法定职责案 中，法院对灭火救援行为的诉讼均予以受理，并依法裁判。
学术理论中对此问题的争议和司法实践中的分歧也敦促我们从源头上厘清公安消防队的职权职责、行为性质，从而既保障消防救援的及时性、有效性，又能保护相对人的合法人身权、财产权等权益。
二、公安消防队灭火救援行为可诉性的新挑战
随着依法治国的深入推进和实践发展的新变化，关于公安消防队灭火救援行为的可诉性问题面临《中华人民共和国行政诉讼法》受案范围扩大和公安消防队机构改制方案的双重挑战。
第一，2015年最新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》以及2018年2月颁布实施的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》均指向扩大行政诉讼受案范围的目标倾向。在司法审查的对象方面由“具体行政行为”改成“行政行为”，将被保护的法益从“人身权、财产权为主”扩大到“除政治权利以外的所有合法权益” 。受案范围扩大化的倾向对于目前行政诉讼法和司法解释中没有明确列举是否应当纳入行政诉讼的公安消防队灭火救援行为提出了新的挑战，需要从行政诉讼法的目的倾向和“认为行政机关侵害其他人身权、财产权等合法权益的”款项进行分析。
第二，上述关于公安消防队灭火救援行为的可诉性分析均是在2018年机构改革之前。2017年10月中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过了《深化党和国家机构改革方案》并于2018年3月发布实施，要求各个地方贯彻执行。《深化党和国家机构改革方案》中明确规定，按照军是军、警是警、民是民的原则，将公安消防队全面改制，不再将其列入武警部队序列，全部退出现役，将其完全转入地方，归入地方应急指挥部，全部转为行政编制。按照此改革方案的明确规定，公安消防人员属于行政编制，公安消防队属于行政机关，其按照《中华人民共和国消防法》有关规定所从事的行为属于行政行为，应当纳入行政诉讼法的受案范围，按照行政诉讼法的有关规定进行管理规制和调整救助。但是，与此同时需要明确的是，上述对公安消防队主体的认定应当适用于2018年之后所产生纠纷的灭火救援案件，在2018年机构未改制之前的案件仍需具体问题具体分析。
三、公安消防队灭火救援可诉性的分析逻辑
《中华人民共和国行政诉讼法》第49条规定提起行政诉讼应当符合四个方面的要件：适格的原告、明确的被告、属于人民法院的受案范围以及拥有具体的诉讼请求和事实依据。要分析公安消防队灭火救援行为的可诉性应当从上述四个方面的要件入手。结合目前公安消防队灭火救援行为应对的机构改革以及行政诉讼法修改的新挑战，需要面对的主要有两个方面的问题：
第一，主体要素分析。灭火救援行为的实施机关即公安消防队是否属于行政机关，特别是2018年机构改制之前的公安消防队能否按照相关法律规定认定为行政机关。
关键词 公安消防队 灭火救援 行政诉讼 可诉性
作者简介：韩灏凌，湖南省公安消防总队防火监督部，工程师；杨涛，岳阳市公安消防支队。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.339
公安消防队按照《中华人民共和国消防法》的相关法律规定承担灭火救援的法定职责。随着公民意识的觉醒和依法治国建设的深入推进，实践中出现火灾事故后公民有了新的救济选择途径，即通过行政诉讼的方式对其遭受的人身权、财产权损失向实施灭火救援行为的公安消防队索赔。然而，实践中，许多关于灭火救援的法律案件和纠纷性质不明，是否属于行政诉讼受案范围并不明确，需要从消防机构权力来源、行使方式、行为性质等角度进行全方位的分析和探讨。
一、公安消防队灭火救援行为法律性质的理论争议与司法判例
在理论探讨上，关于公安消防队灭火救援行为的法律性质主要有“概念说”、“行为定性说”、“特征说”三种截然不同的观点。第一类即“概念说”，认为“公安消防机构”和“公安消防队”在法律上属于两个不同的主体，承担不同的权利义务和法律责任，而在灭火救援行为中所使用的是“公安消防队”，这个概念将承担灭火救援行为的主体视为具有国家武装力量的“武警消防部队”，强调其军事性、国防性，其并非行政主体，从事的行为也不是行政行为，自然不能纳入行政诉讼的受案范围 。第二类即“行为定性说”。认为公安消防队从事灭火救援的行为应当定性为军事勤务说、社会公益救助行为说、国家行为说等，并非行政诉讼法中明确规定的行为，不是应纳入受案范围 。第三类即“特征说”，该种观点认为“消防行政行为带有自由裁量的属性”不是行政诉讼所规制的对象，不属于行政诉讼的受案范围 。
在行政诉讼的案例现实中，有两种截然不同的认定方式。一种认为公安消防队从事的灭火救援行为不属于行政诉讼的受案范围，例如徐福女诉卫辉市公安消防大队行政赔偿一案 中法院采纳了卫辉市公安消防大队的答辩意见，认为公安消防队从事的灭火救援行为不属于行政诉讼的受案范围，理由如下：
第一，从事灭火救援的公安消防队不属于行政主体，因为消防队在建制上由中华人民共和国武装警察部队的官兵組成。
第二，灭火救援行为不属于行政行为，是一种军事救援行为，应当排除于行政诉讼案件的受案范围。
另一种意见认为公安消防队属于行政主体，其从事的灭火救援行为属于行政行为应当纳入行政诉讼法的受案范围。如李高峰、临清市公安消防大队公安行政管理：消防管理（消防）案 、申请人王永德因诉永昌县公安消防大队迟延履行职责、不履行监督职责一案行政裁定书案 、原告陈绍华诉被告苍南县钱库镇人民政府不正当履行法定职责案 中，法院对灭火救援行为的诉讼均予以受理，并依法裁判。
学术理论中对此问题的争议和司法实践中的分歧也敦促我们从源头上厘清公安消防队的职权职责、行为性质，从而既保障消防救援的及时性、有效性，又能保护相对人的合法人身权、财产权等权益。
二、公安消防队灭火救援行为可诉性的新挑战
随着依法治国的深入推进和实践发展的新变化，关于公安消防队灭火救援行为的可诉性问题面临《中华人民共和国行政诉讼法》受案范围扩大和公安消防队机构改制方案的双重挑战。
第一，2015年最新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》以及2018年2月颁布实施的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》均指向扩大行政诉讼受案范围的目标倾向。在司法审查的对象方面由“具体行政行为”改成“行政行为”，将被保护的法益从“人身权、财产权为主”扩大到“除政治权利以外的所有合法权益” 。受案范围扩大化的倾向对于目前行政诉讼法和司法解释中没有明确列举是否应当纳入行政诉讼的公安消防队灭火救援行为提出了新的挑战，需要从行政诉讼法的目的倾向和“认为行政机关侵害其他人身权、财产权等合法权益的”款项进行分析。
第二，上述关于公安消防队灭火救援行为的可诉性分析均是在2018年机构改革之前。2017年10月中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过了《深化党和国家机构改革方案》并于2018年3月发布实施，要求各个地方贯彻执行。《深化党和国家机构改革方案》中明确规定，按照军是军、警是警、民是民的原则，将公安消防队全面改制，不再将其列入武警部队序列，全部退出现役，将其完全转入地方，归入地方应急指挥部，全部转为行政编制。按照此改革方案的明确规定，公安消防人员属于行政编制，公安消防队属于行政机关，其按照《中华人民共和国消防法》有关规定所从事的行为属于行政行为，应当纳入行政诉讼法的受案范围，按照行政诉讼法的有关规定进行管理规制和调整救助。但是，与此同时需要明确的是，上述对公安消防队主体的认定应当适用于2018年之后所产生纠纷的灭火救援案件，在2018年机构未改制之前的案件仍需具体问题具体分析。
三、公安消防队灭火救援可诉性的分析逻辑
《中华人民共和国行政诉讼法》第49条规定提起行政诉讼应当符合四个方面的要件：适格的原告、明确的被告、属于人民法院的受案范围以及拥有具体的诉讼请求和事实依据。要分析公安消防队灭火救援行为的可诉性应当从上述四个方面的要件入手。结合目前公安消防队灭火救援行为应对的机构改革以及行政诉讼法修改的新挑战，需要面对的主要有两个方面的问题：
第一，主体要素分析。灭火救援行为的实施机关即公安消防队是否属于行政机关，特别是2018年机构改制之前的公安消防队能否按照相关法律规定认定为行政机关。