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摘要对韶山市农村居民点规模与布局存在问题及原因进行分析,合理地提出了规模与布局调整的原则、思路、方法与方案,科学地制定了协调农村居民点规模与布局的相关措施。
关键词农村居民点;布局调整;存在问题;调整思路;措施;湖南韶山
中图分类号F323.1文献标识码A文章编号 1007-5739(2009)21-0395-02
建设社会主义新农村是党中央关心“三农”的又一重要举措,长期以来,受历史习惯和自然条件限制,农村集镇建设落后,农村居民点规模小且布局散乱建设无序,建房占地面积多、浪费大,基础设施配套难、环境差,严重制约农村城镇化、工业化和现代化的进程,制约农村经济社会的发展和面貌的改善。目前,韶山市为了农村居民点规模与布局的进一步优化,按照适度聚集、节约用地、有利生产、方便生活的原则,不断壮大集镇、发展中心及基础居民点,集并自然村,控制独居户,促进资源节约利用和农村居民点规模发展,着力建设村情浓郁、人居环境良好、村镇结构合理、功能完善配套、交通便捷畅达、生产生活便利的社会主义新农村。
1韶山农村居民点规模与布局现状及存在问题
1.1总体现状
通过对全市农村居民点的规模与布局现状调查来看,总体上基本合理,但也存在局部性不合理,需要通过适当调整实现进一步合理化。一是基本合理。农村居民点以50～200住户(200～800人口)的规模为主,基本上处于大中小规模农村居民点并存,以中型规模为主的格局;农村居民点分布具有较高的聚集程度;由于韶山市生态环境良好,没有地处自然环境恶劣、缺少生活条件的居民点聚集区。二是农村居民点规模与布局不够适应城镇发展要求。首先是从宏观布局看,随着城镇的发展和功能调整,出现了功能性不合理、规模性不合理、结构性不合理等多种情况。其次是从微观布局看,许多农村居民点内部原有的结构性不合理的状况与社会发展的矛盾日益凸显;微观上结构性不合理正在上升到制约市域经济社会发展的宏观布局问题。
1.2不合理的具体表现
一是功能性不合理。所谓功能性不合理,指主要由于城镇的发展而改变了当地农村原先的功能、环境等条件,使农村居民点位置显得不合理。因功能不合理而有可能需要调整的居民点大致有:位于现状及规划的水源保护区的农村居民点;位于风景旅游景区内的农村居民点;位于林地内的农村居民点;位于文物、文化保护区内的农村居民点等。二是规模性不合理。所谓规模性不合理,指某些可以适当集中而未集中的建设,存在扩大规模的潜力。三是结构性不合理。所谓结构性不合理,是指农村居民点内部的空间格局不合理。这类不合理情况属于目前韶山市农村比较普遍的现象,大致有以下几种情况:首先是农村居民点功能分布不合理。包括农村居民点内部土地使用的不合理和农村居民点相邻土地使用的不合理。其次是农村居民点容积率偏低,因而使土地利用率偏低。再次是农村居民点内部用地结构不合理。存在居住用地比例过大,公共设置用地和道路用地比例偏小的问题。
2农村居民点规模与布局的调整思路
2.1调整原则
一是坚持人口分布的相适性原则。村镇居民点的设置与调整,必须充分顾及所在地域近年来人口分布的特征,包括人口的数量、密度及变动趋势。因此,当人口密度和居民点规模一定时,居民点的影响范围需做协调;而地域范围一定时,居民点的规模应以所在地域总人口的数量而具体拟定。二是坚持发展性原则。发展是新农村建设的基础和前提,只有农村经济发展了,经济实力增强了,才能搞好新农村建设。中心及基层居民点建设既包含其产业结构的合理升级,也包含其道路能源、给排水、通讯、环保和防灾减灾设施建设的配套与完善,还包括中心及基层居民点文化、教育、科普、体育、卫生、公用设施的建设与发展。只有建设好以上的基础设施,才能使中心及基层居民点的聚集辐射作用增强。三是坚持因地制宜原则。注重因地制宜,要坚持“八个结合”,即:与生态建设相结合,与农业综合开发相结合,与土地整理相结合,与基础设施和公共设施建设相结合,与乡村旅游开发相结合,与重点工程建设相结合,与老农村居民点整治相结合,与群众富裕程度相结合。四是坚持区位优势好的原则。新建的中心居民点和基层居民点的区位条件要较好,区际交通便捷,并具备良好的用地、供水、环境等自然条件。
2.2农村居民点发展趋势分析
按照农村现代化、农村全面小康和新农村的发展趋势,大致可对韶山市农村居民点发展格局做出以下预期:2l世纪前20年,全市经济社会发展水平处于人均国内生产总值从3 000～5 000美元提升的时期。目前61个行政村在未来规划期内将面临不同发展趋势:少部分农村将继续保持典型农村的特征或内涵,即居住人口仍以农业和相关产业活动为主,农村居民点经过改造成为现代化水平较高的农村居民点;一部分农村将成为以非农活动为主、兼有农业经营的新型乡村社区;还有一部分目前的“农村”将转变为基本上没有农业活动的城镇。农村居民点内部的变化主要是:人均居住用地面积将适当减少,但是由于居住用地利用效率提高;农村地区的产业用地的总量和比重将明显增加;在农村居民点内部,用于公共事业的建设用地的比重将提高;乡村地区要保持同城镇地区在文化和景观之间的区别,保持较低的人口密度、建筑密度、水泥覆盖率和较高的绿化覆盖率等景观特色与宜居环境。
2.3调整思路
由于农村居民点布局中存在的问题及产生的原因不同,解决的紧迫性和途径也不同,因此应当区别对待。对于功能性、规模性、体制性等宏观层次上布局不合理的居民点,可划定范围,确定数量,根据不安全、不方便、不经济等问题的程度和调整改造的支撑能力,确定调整步骤和顺序。微观层次上结构性不合理的农村居民点,是目前存在的比较普遍的现象,需要结合对不同发展水平的农村居民点进行有步骤地整治、改造和建设,在农村居民点整治、改造和建设中解决规模与布局问题。按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,从建设社会主义新农村历史任务的长期性和湖南韶山市的基础现状与未来规划的角度出发,考虑农村生产生活的安全、方便、经济、功能、永续发展的需要,应实行城镇化与乡村建设协调发展的战略。一部分农村居民点就地进行环境整治;一部分农村居民点就地纳入城镇建制及社会服务体系,解决人口户籍、土地权属、社区管理等方面的问题,使农村体制协调地向新体制转型。
2.4调整方法
一是落实集镇、中心居民点、基层居民点规模和布局。根据最初对农民建房意向的调查结果,由技术人员与各村村民代表一起,利用1∶10 000土地利用现状图为工作底图,结合新农村建设的需要,逐一确定规划期内全市新增集镇、中心居民点和基层居民点用地的图斑。二是落实拆迁农村居民点用地规模和布局。根据最初对农民建房意向的调查结果,由技术人员与各村村民代表一起,利用1∶10 000土地利用现状图为工作底图,结合土地整理和其他建设项目的布局,逐一确定全市拆迁农村居民点的图斑。拆迁的农村居民点对象为:在规划的中心居民点、基层居民点之外,在大片农田中间或位置偏远、成新度较低的农村居民点。
2.5居民点规模与布局设置的初步设想
由于全市有7个乡镇及61个行政村,故在此仅设置集镇、中心居民点、基层居民点等3个层次的农村居民点,而不作规模与布局方面的具体探讨。一是集镇的设置。韶山一般性集镇设置时的参考因素也可以较建制镇更为灵活。由于城区及建制镇不仅可起到集镇同等职能作用,而且还有一定的辐射作用,但其凝聚力及辐射力不强,必须设置相应的集镇来满足人们生产、生活的需要。根据调查研究,韶山市可设置3个集镇,如杨林乡的石屏村、大坪乡的湘韶村、永义乡的永泉村等集镇。集镇的设置则除人口应达到相关标准外,还应重点考虑空间活动时的流域完整性。二是中心居民点的设置。对于韶山设置中心居民点的规模应取什么标准的问题,经反复比较研究,以大于100户为宜。首先是在此人口规模范围内的村落居民点,从实践效果角度来看,比较容易获得理想的规模经济效益;其次是由于包容着一定的人口变动幅度,可使村落在较长时段处于理想的发展状况,从而在规划工作上较易控制。三是基层居民点的设置。韶山现今的人口变化所显示出的趋势为:规模小的村落居民点增长慢,规模大的村落居民点增长快;乡村形态居民点增长慢,城镇形态居民点增长快,该规律性现象成为乡村居民点规模与布局优化调整的实际基础。然而当社会进入“后工业化”阶段时,则又将必然发生人口逆向移动的离散现象,由规模与范围较大的城镇化地域流向规模与范围较小的城镇化地域。这将要求现今的居民点布局调整,必须为未来的社会经济发展动态考虑留有适当的余地,制定具有一定超前性的规划,以避免各种宝贵资源的浪费。设置基层居民点的出发点,在于避免过早地盲目取消一些在现阶段仍起一定作用的小村落,而应顺其自然并配合其他综合影响措施,使之逐渐过渡为季节性生产场所。其设置标准暂可尝试把小于50户作为人口规模确定值。
3农村居民点规模与布局调整措施
3.1统筹兼顾,完善规划
把规划放在突出的位置,与城乡一体化规划、旅游业发展规划、土地利用总体规划、基本农田保护规划等相结合。本着自然村向中心居民点发展、农村向集镇发展、集镇向城镇发展的指导思想,对原村镇建设规划进一步修订完善,有计划地引导零星的农村居民点向集镇、中心居民点、基层居民点集中。在规划修订时,统筹考虑农村居民点道路、供排水、电力、通讯及教育、卫生、企业用地等相关要素,力求实现农村居民点用地集约、功能完善、居住方便。
3.2因地制宜,分类指导
农村居民点建设不能搞“一刀切”,要根据各乡镇的经济水平、地理条件、自然资源、历史习惯,因村而异,采取不同形式分类治理。从村级规模看,较大的村可以规划一个中心居民点和若干个基层居民点;规模较小、便于聚集的村,应规划中心基层居民点,或就近向其他中心居民点集中。
3.3加大投入,加大基础设施建设力度
要采取财政补一点、村级出一点、农户集一点、社会捐一点的办法,加强集镇、中心居民点、基层居民点的基础设施建设。财政要拿出一定的资金对基础设施建设实行以奖代补,有关项目资金要向规划的居民点倾斜,优先实现“五通”(水通、电通、路通、電信通、有线电视通),通过基础设施配套,吸引农户到中心居民点建房。凡未纳入规划的自然村和独住户,不再进行公共资源投入与基础和公共设施建设。
3.4民主决策,群众参与
农村居民点合并关系到广大人民群众的切身利益。治理过程中,在突出政府推动的同时,要调动农民群众参与的积极性。坚持群众路线,注意尊重群众意见,将农村居民点拆与并、规模的大小等事项交由村民讨论决策,形成决议后以村规民约的形式具体组织实施。
4参考文献
[1] 司春霞.我国农村居民点布局存在的问题及对策研究[J].农业经济与科技,2006(12):20-21.
[2] 张强.农村居民点布局合理性辨析——以北京郊区为例[J].中国农村经济,2007(3):12-14.
[3] 刘军.安乡县农村居民点布局初探[J].现代农业科技,2007(11):31-32.
[4] 杨建锟.农村居民点布局有关问题的几点思考[J].南方国土资源,2009(5):18-20.
关键词农村居民点;布局调整;存在问题;调整思路;措施;湖南韶山
中图分类号F323.1文献标识码A文章编号 1007-5739(2009)21-0395-02
建设社会主义新农村是党中央关心“三农”的又一重要举措,长期以来,受历史习惯和自然条件限制,农村集镇建设落后,农村居民点规模小且布局散乱建设无序,建房占地面积多、浪费大,基础设施配套难、环境差,严重制约农村城镇化、工业化和现代化的进程,制约农村经济社会的发展和面貌的改善。目前,韶山市为了农村居民点规模与布局的进一步优化,按照适度聚集、节约用地、有利生产、方便生活的原则,不断壮大集镇、发展中心及基础居民点,集并自然村,控制独居户,促进资源节约利用和农村居民点规模发展,着力建设村情浓郁、人居环境良好、村镇结构合理、功能完善配套、交通便捷畅达、生产生活便利的社会主义新农村。
1韶山农村居民点规模与布局现状及存在问题
1.1总体现状
通过对全市农村居民点的规模与布局现状调查来看,总体上基本合理,但也存在局部性不合理,需要通过适当调整实现进一步合理化。一是基本合理。农村居民点以50～200住户(200～800人口)的规模为主,基本上处于大中小规模农村居民点并存,以中型规模为主的格局;农村居民点分布具有较高的聚集程度;由于韶山市生态环境良好,没有地处自然环境恶劣、缺少生活条件的居民点聚集区。二是农村居民点规模与布局不够适应城镇发展要求。首先是从宏观布局看,随着城镇的发展和功能调整,出现了功能性不合理、规模性不合理、结构性不合理等多种情况。其次是从微观布局看,许多农村居民点内部原有的结构性不合理的状况与社会发展的矛盾日益凸显;微观上结构性不合理正在上升到制约市域经济社会发展的宏观布局问题。
1.2不合理的具体表现
一是功能性不合理。所谓功能性不合理,指主要由于城镇的发展而改变了当地农村原先的功能、环境等条件,使农村居民点位置显得不合理。因功能不合理而有可能需要调整的居民点大致有:位于现状及规划的水源保护区的农村居民点;位于风景旅游景区内的农村居民点;位于林地内的农村居民点;位于文物、文化保护区内的农村居民点等。二是规模性不合理。所谓规模性不合理,指某些可以适当集中而未集中的建设,存在扩大规模的潜力。三是结构性不合理。所谓结构性不合理,是指农村居民点内部的空间格局不合理。这类不合理情况属于目前韶山市农村比较普遍的现象,大致有以下几种情况:首先是农村居民点功能分布不合理。包括农村居民点内部土地使用的不合理和农村居民点相邻土地使用的不合理。其次是农村居民点容积率偏低,因而使土地利用率偏低。再次是农村居民点内部用地结构不合理。存在居住用地比例过大,公共设置用地和道路用地比例偏小的问题。
2农村居民点规模与布局的调整思路
2.1调整原则
一是坚持人口分布的相适性原则。村镇居民点的设置与调整,必须充分顾及所在地域近年来人口分布的特征,包括人口的数量、密度及变动趋势。因此,当人口密度和居民点规模一定时,居民点的影响范围需做协调;而地域范围一定时,居民点的规模应以所在地域总人口的数量而具体拟定。二是坚持发展性原则。发展是新农村建设的基础和前提,只有农村经济发展了,经济实力增强了,才能搞好新农村建设。中心及基层居民点建设既包含其产业结构的合理升级,也包含其道路能源、给排水、通讯、环保和防灾减灾设施建设的配套与完善,还包括中心及基层居民点文化、教育、科普、体育、卫生、公用设施的建设与发展。只有建设好以上的基础设施,才能使中心及基层居民点的聚集辐射作用增强。三是坚持因地制宜原则。注重因地制宜,要坚持“八个结合”,即:与生态建设相结合,与农业综合开发相结合,与土地整理相结合,与基础设施和公共设施建设相结合,与乡村旅游开发相结合,与重点工程建设相结合,与老农村居民点整治相结合,与群众富裕程度相结合。四是坚持区位优势好的原则。新建的中心居民点和基层居民点的区位条件要较好,区际交通便捷,并具备良好的用地、供水、环境等自然条件。
2.2农村居民点发展趋势分析
按照农村现代化、农村全面小康和新农村的发展趋势,大致可对韶山市农村居民点发展格局做出以下预期:2l世纪前20年,全市经济社会发展水平处于人均国内生产总值从3 000～5 000美元提升的时期。目前61个行政村在未来规划期内将面临不同发展趋势:少部分农村将继续保持典型农村的特征或内涵,即居住人口仍以农业和相关产业活动为主,农村居民点经过改造成为现代化水平较高的农村居民点;一部分农村将成为以非农活动为主、兼有农业经营的新型乡村社区;还有一部分目前的“农村”将转变为基本上没有农业活动的城镇。农村居民点内部的变化主要是:人均居住用地面积将适当减少,但是由于居住用地利用效率提高;农村地区的产业用地的总量和比重将明显增加;在农村居民点内部,用于公共事业的建设用地的比重将提高;乡村地区要保持同城镇地区在文化和景观之间的区别,保持较低的人口密度、建筑密度、水泥覆盖率和较高的绿化覆盖率等景观特色与宜居环境。
2.3调整思路
由于农村居民点布局中存在的问题及产生的原因不同,解决的紧迫性和途径也不同,因此应当区别对待。对于功能性、规模性、体制性等宏观层次上布局不合理的居民点,可划定范围,确定数量,根据不安全、不方便、不经济等问题的程度和调整改造的支撑能力,确定调整步骤和顺序。微观层次上结构性不合理的农村居民点,是目前存在的比较普遍的现象,需要结合对不同发展水平的农村居民点进行有步骤地整治、改造和建设,在农村居民点整治、改造和建设中解决规模与布局问题。按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,从建设社会主义新农村历史任务的长期性和湖南韶山市的基础现状与未来规划的角度出发,考虑农村生产生活的安全、方便、经济、功能、永续发展的需要,应实行城镇化与乡村建设协调发展的战略。一部分农村居民点就地进行环境整治;一部分农村居民点就地纳入城镇建制及社会服务体系,解决人口户籍、土地权属、社区管理等方面的问题,使农村体制协调地向新体制转型。
2.4调整方法
一是落实集镇、中心居民点、基层居民点规模和布局。根据最初对农民建房意向的调查结果,由技术人员与各村村民代表一起,利用1∶10 000土地利用现状图为工作底图,结合新农村建设的需要,逐一确定规划期内全市新增集镇、中心居民点和基层居民点用地的图斑。二是落实拆迁农村居民点用地规模和布局。根据最初对农民建房意向的调查结果,由技术人员与各村村民代表一起,利用1∶10 000土地利用现状图为工作底图,结合土地整理和其他建设项目的布局,逐一确定全市拆迁农村居民点的图斑。拆迁的农村居民点对象为:在规划的中心居民点、基层居民点之外,在大片农田中间或位置偏远、成新度较低的农村居民点。
2.5居民点规模与布局设置的初步设想
由于全市有7个乡镇及61个行政村,故在此仅设置集镇、中心居民点、基层居民点等3个层次的农村居民点,而不作规模与布局方面的具体探讨。一是集镇的设置。韶山一般性集镇设置时的参考因素也可以较建制镇更为灵活。由于城区及建制镇不仅可起到集镇同等职能作用,而且还有一定的辐射作用,但其凝聚力及辐射力不强,必须设置相应的集镇来满足人们生产、生活的需要。根据调查研究,韶山市可设置3个集镇,如杨林乡的石屏村、大坪乡的湘韶村、永义乡的永泉村等集镇。集镇的设置则除人口应达到相关标准外,还应重点考虑空间活动时的流域完整性。二是中心居民点的设置。对于韶山设置中心居民点的规模应取什么标准的问题,经反复比较研究,以大于100户为宜。首先是在此人口规模范围内的村落居民点,从实践效果角度来看,比较容易获得理想的规模经济效益;其次是由于包容着一定的人口变动幅度,可使村落在较长时段处于理想的发展状况,从而在规划工作上较易控制。三是基层居民点的设置。韶山现今的人口变化所显示出的趋势为:规模小的村落居民点增长慢,规模大的村落居民点增长快;乡村形态居民点增长慢,城镇形态居民点增长快,该规律性现象成为乡村居民点规模与布局优化调整的实际基础。然而当社会进入“后工业化”阶段时,则又将必然发生人口逆向移动的离散现象,由规模与范围较大的城镇化地域流向规模与范围较小的城镇化地域。这将要求现今的居民点布局调整,必须为未来的社会经济发展动态考虑留有适当的余地,制定具有一定超前性的规划,以避免各种宝贵资源的浪费。设置基层居民点的出发点,在于避免过早地盲目取消一些在现阶段仍起一定作用的小村落,而应顺其自然并配合其他综合影响措施,使之逐渐过渡为季节性生产场所。其设置标准暂可尝试把小于50户作为人口规模确定值。
3农村居民点规模与布局调整措施
3.1统筹兼顾,完善规划
把规划放在突出的位置,与城乡一体化规划、旅游业发展规划、土地利用总体规划、基本农田保护规划等相结合。本着自然村向中心居民点发展、农村向集镇发展、集镇向城镇发展的指导思想,对原村镇建设规划进一步修订完善,有计划地引导零星的农村居民点向集镇、中心居民点、基层居民点集中。在规划修订时,统筹考虑农村居民点道路、供排水、电力、通讯及教育、卫生、企业用地等相关要素,力求实现农村居民点用地集约、功能完善、居住方便。
3.2因地制宜,分类指导
农村居民点建设不能搞“一刀切”,要根据各乡镇的经济水平、地理条件、自然资源、历史习惯,因村而异,采取不同形式分类治理。从村级规模看,较大的村可以规划一个中心居民点和若干个基层居民点;规模较小、便于聚集的村,应规划中心基层居民点,或就近向其他中心居民点集中。
3.3加大投入,加大基础设施建设力度
要采取财政补一点、村级出一点、农户集一点、社会捐一点的办法,加强集镇、中心居民点、基层居民点的基础设施建设。财政要拿出一定的资金对基础设施建设实行以奖代补,有关项目资金要向规划的居民点倾斜,优先实现“五通”(水通、电通、路通、電信通、有线电视通),通过基础设施配套,吸引农户到中心居民点建房。凡未纳入规划的自然村和独住户,不再进行公共资源投入与基础和公共设施建设。
3.4民主决策,群众参与
农村居民点合并关系到广大人民群众的切身利益。治理过程中,在突出政府推动的同时,要调动农民群众参与的积极性。坚持群众路线,注意尊重群众意见,将农村居民点拆与并、规模的大小等事项交由村民讨论决策,形成决议后以村规民约的形式具体组织实施。
4参考文献
[1] 司春霞.我国农村居民点布局存在的问题及对策研究[J].农业经济与科技,2006(12):20-21.
[2] 张强.农村居民点布局合理性辨析——以北京郊区为例[J].中国农村经济,2007(3):12-14.
[3] 刘军.安乡县农村居民点布局初探[J].现代农业科技,2007(11):31-32.
[4] 杨建锟.农村居民点布局有关问题的几点思考[J].南方国土资源,2009(5):18-20.