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[关键词]高考试题，政治制度，清代
[中国分类号]G63[文献标识码]B[文章编号]0457-6241(2010)17-0037-04
2010年高考江苏历史卷第3题引起一些议论。试题如下：
“元起朔方，固已崇尚释教(佛教)，及得西域。世祖以其地广而险远……思有以因其俗而柔其人，乃郡县土番之地，设官分职，而领之于帝师。”这里的“官”隶属于
A.宣政院
B.中书省
C.理藩院
D.行中书省
答案：A
对照本年度的江苏省考试说明，有Ag.为超纲，有人认为不超纲；再看本省使用的教科书，人民版提及宣政院，人教版未提及但有元朝行省图，图中标有“宣政院辖地”，这似乎造成了使用不同版本教科书的考生在知识储备上的不公平。
新课程实施后，高考命题的依据是课程标准。教科书的不同是编写者对课程标准的理解造成的。由于编写者的学识、水平不同，因此在内容选择及表述上产生差异，这是正常的。同样，高考命题人和历史教师也存在对课程标准规定的学习内容理解、认识问题。考试已成过去，笔者以为，中学教师应深层次地思考在教学中如何处理专题下的内容选择，如何弥补教科书的不足。
宣政院属于高中历史必修1第一个专题“古代中国的政治制度”的内容。政治制度包括行政体制，这是毫无疑问的。秦代建立中央集权体制，必须了解地方实行郡县制，那么，“列举从汉到元政治制度演变的史实，说明中国古代政治制度的特点。”是否必须知道宣政院呢?元朝的政治制度只讲到中书省和地方的行省制度，显然是不全面的。江苏卷考查宣政院的合理性，就在于宣政院本来就应是“古代政治制度”这个专题中必须掌握的内容。
一
元统一结束了自唐亡以来长达五个世纪之久的政权分立局面。虽然元朝的统治不足百年，但正如韩儒林先生所说：“在中国这个多民族国家漫长的历史发展过程中，元朝是一个十分重要的阶段，而且在不少方面有它自己独特的贡献。”行省制度的确立和宣政院的设置就是典型。
元朝疆域辽阔，超过汉唐。为有效管理广袤的疆土，元朝逐渐形成了一套行省制度，中央行政权力集中于中书省，中书省有直接管理的地区，称之为“腹里”，意即内地。行中书省本是中央派出处理地方政务的行政机构，后来常设不废，就成为地方机构，简称行省或省，又成为地方行政区划的名称。元朝时先后共设十个行省。大部分行省的辖区包括今天两到三个省。行省权力集中，成为地方最高行政机关。行省制度在中国地方行政制度史上有很大的独创性，为后来的明清两朝所沿用，对后世影响深远。
蒙古族在扩张过程中接受了藏传佛教——喇嘛教。忽必烈将喇嘛教奉为国教，吐蕃之地(包括今天的西藏和青海、四川的部分地区)没有像其他地方那样设置行省，而由宣政院直接管辖。宣政院“掌释教僧徒及吐蕃之境而隶治之”，既管全国的佛教事务，又管吐蕃地区的行政事务。元朝尊吐蕃喇嘛教萨斯迦派僧侣八思巴为帝师，掌管宣政院兼领吐蕃之地。吐蕃地区作为一个单独的大行政区，虽未设行省，但军民钱谷无不管之。从这个意义上说，宣政院的职能相当于一个行省机构。宣政院下属的地方行政机构有三个宣慰使司都元帅府(简称宣慰司)，行政区划上称为“道”。宣慰司之下，设元帅府、宣抚司、安抚司、招讨司、万户府、千户所等；临近内地的藏、汉等民族杂居地区，则设路、府、州、县等。这类同于中书省和行省以下的行政区划。宣政院的用人、行政原则是“军民通摄，僧俗并用”，各级官员由宣政院或帝师推荐，皇帝给予任命。藏文史书《萨迦世系史》记载说：“在薛禅皇帝(指元世祖)属下有十一行省(Zhing)，虽然吐蕃三个‘地区’不够一个行省，但……算作一个行省赐与八思巴。”这说明藏族人自己也把吐蕃看做是元朝的一个行省。
元朝实际上是采用宗教文化的手段对吐蕃地区进行特殊的行政管理，对西藏地区行使完全的主权。西藏从此和祖国其他部分结成一个不可分割的整体。因此，无论是从完整掌握元朝地方行政制度，还是从加强维护祖国统一、反对分裂及民族团结教育的现实意义来说，考查宣政院是合理而必要的。
二
中国自古以来就是行政制度发展十分完善的国家，“中央政府必须通过各级地方政府才能治理国家，因此国家的发展与社会的进步无不赖于中央与地方行政制度的协调与完善”。所以，“古代中国的政治制度”除了介绍中央行政制度外，地方行政制度不可或缺。但在该专题的学习内容里，可以明显地看出重中央、轻地方。以人教版2007年第三版教科书为例，除了在秦朝讲郡县制外，历代的地方行政制度只提到一句：元朝“行省之下，分设路、府、州、县，边远民族地区设宣慰司进行管理”，其他朝代一概没有，包括元以后的明、清两代。
实际上，清朝无论是中央还是地方行政制度都发展到一个新的阶段。满族入主中原富有进取精神，对其他民族的柔远政策是历代汉人政权所不可企及的。清代的地方行政制度也是历代王朝无法想象的。
面对幅员辽阔的疆土，“清朝大体上采用了两种不同的方式予以治理。一是明故土‘内地十八省’的正式郡县制，一是边疆地区军事型或监护型的特殊政区制度。这一治理方式比元代不顾地域差异，一律分置行中书省的办法是一个重要的改进。”主要情况分述如下：
在以汉族为主的内地，实行由省、府、州、县构成的行省制，地方最高行政长官为总督，巡抚为一省之长，总督、巡抚成为管理数省和一省的最高行政长官，是名副其实的封疆大吏。到乾隆中期，全国18个省共设8个总督、15个巡抚。“八督十五抚”制度一直延续到清末光绪年间。
清代最具特色的是理藩院。它原是蒙古衙门，起初只管理蒙古事务，随着疆域的开拓，内外蒙古、新疆、青海、西藏等地区的军政、司法、宗教等事务也纳入其内，还兼管一些对外事务。理藩院直接受皇帝领导，地位与六部平行，官员只用满族人和蒙古族人。理藩院的设置，一方面说明了清朝对边疆民族事务的重视，另一方面说明随着统一的多民族国家的发展，在中央需要一个协调各方面关系的机构。而在不同边疆民族地区则是实行多样性的特别行政制度。
东北地区是满族的发祥地，清朝曾定为封禁之地，不准关内汉人进入。清以盛京(今沈阳)为陪都，后来设置盛京、吉林、黑龙江三将军辖区，三将军分别掌管三辖区的军政、民政事务。直到1907年(光绪三十三年)才建立奉天(今辽宁)、吉林、黑龙江三省。
蒙古族是北部边疆诸民族中分布范围最广、力量最强，也最受清朝统治者的重视。清代在漠南、漠北蒙古(即内外蒙古)及青海的蒙古民族游牧地区推行盟旗制度。这一制度是仿照满族的八旗制度并加以改进，分则为旗，合则为盟。旗的长官为扎萨克，由清廷任命蒙古王公担任，掌管一旗的事务；合数旗为一盟，盟长由皇帝在盟中诸札萨克中指定一人担任，主持会盟 事务，同时代表皇帝监督各旗。现在的内蒙古自治区仍有盟、自治旗的行政建制。清朝在漠北蒙古设乌里雅苏台将军，是清朝在漠北蒙古的最高军政长官，统辖喀尔喀蒙古四部及科布多、唐努乌梁海地方，驻乌里雅苏台(今蒙古扎布哈朗特)。在漠南蒙古设绥远城将军(驻今内蒙古呼和浩特)。清朝对蒙古族及其居住地区管辖，彻底解决了自战国、秦汉以来的“北患”问题，对中国历史影响巨大，是疆域稳定的标志之一。
青海、西藏原属蒙古人的势力范围。康熙帝平定准噶尔部噶尔丹之后，青海境内的蒙古各部均表示臣服，清朝通过蒙古贵族间接管辖青海地区。1723年(雍正元年)，和硕特部首领罗卜藏丹津发动叛乱，清廷平定叛乱后，统一了青海。1725年(雍正三年)，设青海办事大臣，管理青海一切事务，驻西宁府(即今青海西宁)。
早在清入关前，喇嘛教格鲁派(又称黄教)首领达赖、班禅就派使者到盛京，清太宗接见了他们并遣使回访。清入关后，1652年(顺治九年)，五世达赖到北京觐见顺治帝，受到隆重接待。第二年，顺治帝册封五世达赖“达赖喇嘛”的尊号。1713年(康熙五十二年)，康熙帝又册封五世班禅“班禅额尔德尼”的尊号，确立了达赖、班禅的宗教领袖地位。西藏原地方行政体制是和硕特部首领汗王与藏传佛教领袖联合执政的第巴官制。康熙末年，西藏政局动荡，清朝两次用兵平定后进行行政改革，废除第巴制，建立噶伦制，任命若干名噶伦共同负责西藏地方事务。雍正年间，噶伦之间为争夺权力地位而发生内讧，1727年(雍正五年)，正式设置驻藏大臣办事衙门，派正副驻藏大臣各一人，分别驻前、后藏，代表中央监督西藏政务，这是驻藏大臣设置之始。1751年(乾隆十六年)颁布《西藏善后章程》，规定清兵驻藏，西藏政务由噶厦管理，设噶伦四人，三僧一俗，地位平等，归达赖喇嘛和驻藏大臣统辖，从而建立起政教合一的噶厦地方政府。1793年(乾隆五十八年)，又正式颁布《钦定西藏章程》。其中，首先明确规定驻藏大臣监督办理西藏事务，地位与达赖、班禅相等；其次，明确规定今后达赖、班禅及各地黄教活佛转世，须经驻藏大臣监督、实行“金瓶掣签”；还确定了有关西藏对外一切交涉事宜，统归驻藏大臣全权处理等。《钦定西藏章程》的制定，从政治、经济、军事、司法、外交及宗教各方面提高了驻藏大臣的地位和职权，加强了清朝中央对西藏地方的控制和管理，“标志着清廷统治西藏地方的各种制度已臻于完备，西藏作为中国不可分割的领土，在政治上和法律上得到极大的加强”。在西藏，尊重喇嘛教及其领袖，实行中央政府代表与民族地方首领共同治理的原则，由驻藏大臣与达赖、班禅共同管理西藏，此种制度在清朝灭亡之后仍有所延续。
清朝统一新疆后，对维吾尔族聚居的南疆地区(清朝称回部)加强了管理。设伊犁将军(驻今新疆伊宁)，统辖天山南北两路回部的军政及防务。在南疆根据维吾尔等族传统的行政制度，实行伯克制。伯克即官员的意思，原可以世袭，最高者称阿奇木伯克。与以往不同的是，清代伯克制废除了世袭，伯克的任免、任期须报呈中央批准决定。在各驻扎大臣的监督下，伯克履行管理行政、司法、治安、征收赋税等民政事务。伯克制直到清末新疆建省，才被废止。和对藏传佛教实行扶持政策不同的是，清朝在回部地区对伊斯兰教则实行政教分离的政策。清朝支持世俗的伯克，明令禁止伊斯兰教神职人员干预民政事务。这就抑制了伊斯兰教势力的发展，防止宗教势力掌握世俗政权，有利于社会安定，巩固了清朝在新疆的统治。
郡县制、盟旗制、驻藏大臣制、驻防将军制、伯克制、驻防都统制，等多种体制，均受中央政府管理，充分体现了国家的主权。清代疆域稳定成为不可改变的事实，这在农业社会是极其不容易的。清朝的地方行政制度既是对前代的继承，又呈现出与历代不同的创新。它确保并强化了清朝中央政权对地方的有效管辖，促进了统一多民族国家的巩固和发展。
在高中历史课程中了解古代中国的政治制度，必须择其最突出的特点。从秦以来的政治体制，中央政府的机构变化和决策运行是一条线索，地方行政设置是另一条线索。从郡县制到行省制实行之前，地方行政体制的变化大致就是二级变三级、四级；元代开始出现有别于内地管理的宣政院，清朝则因地制宜出现多样性的地方行政机构。因此，考查宣政院提示教学，必须重视清代的地方行政制度，否则，古代政治制度这个专题就缺少一个重要内容。
[责任编辑：任世江]
[中国分类号]G63[文献标识码]B[文章编号]0457-6241(2010)17-0037-04
2010年高考江苏历史卷第3题引起一些议论。试题如下：
“元起朔方，固已崇尚释教(佛教)，及得西域。世祖以其地广而险远……思有以因其俗而柔其人，乃郡县土番之地，设官分职，而领之于帝师。”这里的“官”隶属于
A.宣政院
B.中书省
C.理藩院
D.行中书省
答案：A
对照本年度的江苏省考试说明，有Ag.为超纲，有人认为不超纲；再看本省使用的教科书，人民版提及宣政院，人教版未提及但有元朝行省图，图中标有“宣政院辖地”，这似乎造成了使用不同版本教科书的考生在知识储备上的不公平。
新课程实施后，高考命题的依据是课程标准。教科书的不同是编写者对课程标准的理解造成的。由于编写者的学识、水平不同，因此在内容选择及表述上产生差异，这是正常的。同样，高考命题人和历史教师也存在对课程标准规定的学习内容理解、认识问题。考试已成过去，笔者以为，中学教师应深层次地思考在教学中如何处理专题下的内容选择，如何弥补教科书的不足。
宣政院属于高中历史必修1第一个专题“古代中国的政治制度”的内容。政治制度包括行政体制，这是毫无疑问的。秦代建立中央集权体制，必须了解地方实行郡县制，那么，“列举从汉到元政治制度演变的史实，说明中国古代政治制度的特点。”是否必须知道宣政院呢?元朝的政治制度只讲到中书省和地方的行省制度，显然是不全面的。江苏卷考查宣政院的合理性，就在于宣政院本来就应是“古代政治制度”这个专题中必须掌握的内容。
一
元统一结束了自唐亡以来长达五个世纪之久的政权分立局面。虽然元朝的统治不足百年，但正如韩儒林先生所说：“在中国这个多民族国家漫长的历史发展过程中，元朝是一个十分重要的阶段，而且在不少方面有它自己独特的贡献。”行省制度的确立和宣政院的设置就是典型。
元朝疆域辽阔，超过汉唐。为有效管理广袤的疆土，元朝逐渐形成了一套行省制度，中央行政权力集中于中书省，中书省有直接管理的地区，称之为“腹里”，意即内地。行中书省本是中央派出处理地方政务的行政机构，后来常设不废，就成为地方机构，简称行省或省，又成为地方行政区划的名称。元朝时先后共设十个行省。大部分行省的辖区包括今天两到三个省。行省权力集中，成为地方最高行政机关。行省制度在中国地方行政制度史上有很大的独创性，为后来的明清两朝所沿用，对后世影响深远。
蒙古族在扩张过程中接受了藏传佛教——喇嘛教。忽必烈将喇嘛教奉为国教，吐蕃之地(包括今天的西藏和青海、四川的部分地区)没有像其他地方那样设置行省，而由宣政院直接管辖。宣政院“掌释教僧徒及吐蕃之境而隶治之”，既管全国的佛教事务，又管吐蕃地区的行政事务。元朝尊吐蕃喇嘛教萨斯迦派僧侣八思巴为帝师，掌管宣政院兼领吐蕃之地。吐蕃地区作为一个单独的大行政区，虽未设行省，但军民钱谷无不管之。从这个意义上说，宣政院的职能相当于一个行省机构。宣政院下属的地方行政机构有三个宣慰使司都元帅府(简称宣慰司)，行政区划上称为“道”。宣慰司之下，设元帅府、宣抚司、安抚司、招讨司、万户府、千户所等；临近内地的藏、汉等民族杂居地区，则设路、府、州、县等。这类同于中书省和行省以下的行政区划。宣政院的用人、行政原则是“军民通摄，僧俗并用”，各级官员由宣政院或帝师推荐，皇帝给予任命。藏文史书《萨迦世系史》记载说：“在薛禅皇帝(指元世祖)属下有十一行省(Zhing)，虽然吐蕃三个‘地区’不够一个行省，但……算作一个行省赐与八思巴。”这说明藏族人自己也把吐蕃看做是元朝的一个行省。
元朝实际上是采用宗教文化的手段对吐蕃地区进行特殊的行政管理，对西藏地区行使完全的主权。西藏从此和祖国其他部分结成一个不可分割的整体。因此，无论是从完整掌握元朝地方行政制度，还是从加强维护祖国统一、反对分裂及民族团结教育的现实意义来说，考查宣政院是合理而必要的。
二
中国自古以来就是行政制度发展十分完善的国家，“中央政府必须通过各级地方政府才能治理国家，因此国家的发展与社会的进步无不赖于中央与地方行政制度的协调与完善”。所以，“古代中国的政治制度”除了介绍中央行政制度外，地方行政制度不可或缺。但在该专题的学习内容里，可以明显地看出重中央、轻地方。以人教版2007年第三版教科书为例，除了在秦朝讲郡县制外，历代的地方行政制度只提到一句：元朝“行省之下，分设路、府、州、县，边远民族地区设宣慰司进行管理”，其他朝代一概没有，包括元以后的明、清两代。
实际上，清朝无论是中央还是地方行政制度都发展到一个新的阶段。满族入主中原富有进取精神，对其他民族的柔远政策是历代汉人政权所不可企及的。清代的地方行政制度也是历代王朝无法想象的。
面对幅员辽阔的疆土，“清朝大体上采用了两种不同的方式予以治理。一是明故土‘内地十八省’的正式郡县制，一是边疆地区军事型或监护型的特殊政区制度。这一治理方式比元代不顾地域差异，一律分置行中书省的办法是一个重要的改进。”主要情况分述如下：
在以汉族为主的内地，实行由省、府、州、县构成的行省制，地方最高行政长官为总督，巡抚为一省之长，总督、巡抚成为管理数省和一省的最高行政长官，是名副其实的封疆大吏。到乾隆中期，全国18个省共设8个总督、15个巡抚。“八督十五抚”制度一直延续到清末光绪年间。
清代最具特色的是理藩院。它原是蒙古衙门，起初只管理蒙古事务，随着疆域的开拓，内外蒙古、新疆、青海、西藏等地区的军政、司法、宗教等事务也纳入其内，还兼管一些对外事务。理藩院直接受皇帝领导，地位与六部平行，官员只用满族人和蒙古族人。理藩院的设置，一方面说明了清朝对边疆民族事务的重视，另一方面说明随着统一的多民族国家的发展，在中央需要一个协调各方面关系的机构。而在不同边疆民族地区则是实行多样性的特别行政制度。
东北地区是满族的发祥地，清朝曾定为封禁之地，不准关内汉人进入。清以盛京(今沈阳)为陪都，后来设置盛京、吉林、黑龙江三将军辖区，三将军分别掌管三辖区的军政、民政事务。直到1907年(光绪三十三年)才建立奉天(今辽宁)、吉林、黑龙江三省。
蒙古族是北部边疆诸民族中分布范围最广、力量最强，也最受清朝统治者的重视。清代在漠南、漠北蒙古(即内外蒙古)及青海的蒙古民族游牧地区推行盟旗制度。这一制度是仿照满族的八旗制度并加以改进，分则为旗，合则为盟。旗的长官为扎萨克，由清廷任命蒙古王公担任，掌管一旗的事务；合数旗为一盟，盟长由皇帝在盟中诸札萨克中指定一人担任，主持会盟 事务，同时代表皇帝监督各旗。现在的内蒙古自治区仍有盟、自治旗的行政建制。清朝在漠北蒙古设乌里雅苏台将军，是清朝在漠北蒙古的最高军政长官，统辖喀尔喀蒙古四部及科布多、唐努乌梁海地方，驻乌里雅苏台(今蒙古扎布哈朗特)。在漠南蒙古设绥远城将军(驻今内蒙古呼和浩特)。清朝对蒙古族及其居住地区管辖，彻底解决了自战国、秦汉以来的“北患”问题，对中国历史影响巨大，是疆域稳定的标志之一。
青海、西藏原属蒙古人的势力范围。康熙帝平定准噶尔部噶尔丹之后，青海境内的蒙古各部均表示臣服，清朝通过蒙古贵族间接管辖青海地区。1723年(雍正元年)，和硕特部首领罗卜藏丹津发动叛乱，清廷平定叛乱后，统一了青海。1725年(雍正三年)，设青海办事大臣，管理青海一切事务，驻西宁府(即今青海西宁)。
早在清入关前，喇嘛教格鲁派(又称黄教)首领达赖、班禅就派使者到盛京，清太宗接见了他们并遣使回访。清入关后，1652年(顺治九年)，五世达赖到北京觐见顺治帝，受到隆重接待。第二年，顺治帝册封五世达赖“达赖喇嘛”的尊号。1713年(康熙五十二年)，康熙帝又册封五世班禅“班禅额尔德尼”的尊号，确立了达赖、班禅的宗教领袖地位。西藏原地方行政体制是和硕特部首领汗王与藏传佛教领袖联合执政的第巴官制。康熙末年，西藏政局动荡，清朝两次用兵平定后进行行政改革，废除第巴制，建立噶伦制，任命若干名噶伦共同负责西藏地方事务。雍正年间，噶伦之间为争夺权力地位而发生内讧，1727年(雍正五年)，正式设置驻藏大臣办事衙门，派正副驻藏大臣各一人，分别驻前、后藏，代表中央监督西藏政务，这是驻藏大臣设置之始。1751年(乾隆十六年)颁布《西藏善后章程》，规定清兵驻藏，西藏政务由噶厦管理，设噶伦四人，三僧一俗，地位平等，归达赖喇嘛和驻藏大臣统辖，从而建立起政教合一的噶厦地方政府。1793年(乾隆五十八年)，又正式颁布《钦定西藏章程》。其中，首先明确规定驻藏大臣监督办理西藏事务，地位与达赖、班禅相等；其次，明确规定今后达赖、班禅及各地黄教活佛转世，须经驻藏大臣监督、实行“金瓶掣签”；还确定了有关西藏对外一切交涉事宜，统归驻藏大臣全权处理等。《钦定西藏章程》的制定，从政治、经济、军事、司法、外交及宗教各方面提高了驻藏大臣的地位和职权，加强了清朝中央对西藏地方的控制和管理，“标志着清廷统治西藏地方的各种制度已臻于完备，西藏作为中国不可分割的领土，在政治上和法律上得到极大的加强”。在西藏，尊重喇嘛教及其领袖，实行中央政府代表与民族地方首领共同治理的原则，由驻藏大臣与达赖、班禅共同管理西藏，此种制度在清朝灭亡之后仍有所延续。
清朝统一新疆后，对维吾尔族聚居的南疆地区(清朝称回部)加强了管理。设伊犁将军(驻今新疆伊宁)，统辖天山南北两路回部的军政及防务。在南疆根据维吾尔等族传统的行政制度，实行伯克制。伯克即官员的意思，原可以世袭，最高者称阿奇木伯克。与以往不同的是，清代伯克制废除了世袭，伯克的任免、任期须报呈中央批准决定。在各驻扎大臣的监督下，伯克履行管理行政、司法、治安、征收赋税等民政事务。伯克制直到清末新疆建省，才被废止。和对藏传佛教实行扶持政策不同的是，清朝在回部地区对伊斯兰教则实行政教分离的政策。清朝支持世俗的伯克，明令禁止伊斯兰教神职人员干预民政事务。这就抑制了伊斯兰教势力的发展，防止宗教势力掌握世俗政权，有利于社会安定，巩固了清朝在新疆的统治。
郡县制、盟旗制、驻藏大臣制、驻防将军制、伯克制、驻防都统制，等多种体制，均受中央政府管理，充分体现了国家的主权。清代疆域稳定成为不可改变的事实，这在农业社会是极其不容易的。清朝的地方行政制度既是对前代的继承，又呈现出与历代不同的创新。它确保并强化了清朝中央政权对地方的有效管辖，促进了统一多民族国家的巩固和发展。
在高中历史课程中了解古代中国的政治制度，必须择其最突出的特点。从秦以来的政治体制，中央政府的机构变化和决策运行是一条线索，地方行政设置是另一条线索。从郡县制到行省制实行之前，地方行政体制的变化大致就是二级变三级、四级；元代开始出现有别于内地管理的宣政院，清朝则因地制宜出现多样性的地方行政机构。因此，考查宣政院提示教学，必须重视清代的地方行政制度，否则，古代政治制度这个专题就缺少一个重要内容。
[责任编辑：任世江]