摘要：本文通过分析我国公共管理的环境和现状，提出了公共管理改革和创新的思路，即观念创新——体制创新——实践创新。并在此基础上分析指出公共管理创新的基本途径和需要注意的问题。最后指出公共管理的改革必然与经济发展形成良好的互动和循环。
　　关键词：公共管理；创新；社会化
　　随着经济全球化的到来和信息技术的发展，强调市场机制的作用成为重要的社会现实。而在我国，政府管理集权化和官僚主义化所导致的垄断、低效率以及各种社会问题却层出不穷。面对这样的客观现实，一场以市场化为取向，旨在推行绩效管理和强调服务意识的政府改革势在必行。这场改革运动能否成功，关键在于创新。在借鉴了各国改革的经验后，我们总结出这种创新应该由内到外分为3个层次，即：观念创新；体制创新；实践创新。
　　一、观念创新
　　1． 从权力思维到服务思维。在传统体制中，政府把自己塑造成“全能政府”的形象，提供服务时处于上帝的位置。服务内容和方式都是政府至上而下计划配给的，公众无权向政府提出要求，更不能对政府的服务质量提出意见。这是由于政府是公共行政权力的直接掌握者和行使者，拥有庞大的官僚体制和内在权力，同时又是各种重要资源的实际支配者；而作为委托者一方的公众，却大多处于孤立无援的分散状态，处在相对弱势的地位，这就使得极易偏离公共行政的民主取向。因此政府的服务要面向公众而不是权力，政府对公众的利益、需要和要求应具有灵敏的反应能力，政府的一切活动要以公共利益为出发点和归宿点。树立“顾客至上”的服务意识，从被动服务转向主动服务；从分散型服务转向一条龙服务；从低层次的服务转向高层次的服务。具体的讲，我们应该树立现代民主的管理理念，强化公共行政的责任感，实行社会满意的服务原则。政府行为目的不是向社会提供价值，而是为追求利益实现价值提供条件和服务。因此社会是否满意应该成为评价政府公共行为的标准，并且这项原则应该有具体的制度作保障。
　　2． 从以物为本到以人为本。“人的现代化是国家现代化必不可少的因素，它并不是现代化过程结束后的副产品，而是现代化制度与经济赖以长期发展取得成功的先决条件”。公共管理既是对人的管理，也是为人的管理。公共管理的目标不单纯是公共物品的生产，而且也包括如何促进人的发展。
　　3． 从人治思维到法治思维。在全球化时代下的公共管理就是要按规则办事，讲究公正、公平、互利。我国是社会主义国家，拥有丰富的资源，人口众多，因此“公正”是十分值得强调的。它是保障个人基本权利的前提，是社会稳定、持续、健康发展的保障。这个理念包括3方面的意义：第一，以权利为基础，以权利为趋向，保证公共利益的实现；第二，是种平衡状态。其结果是让各种利益得以适度实现；第三，提供表达利益的机会。在行政过程中，保证利益相关人在程序上有主张自己权利、与人和解的机会。值得注意的是，要保证以上问题的解决，必须有最基本的权利保障制度和参与资格的审定制度。但现实是，尽管有规则和规章，但权利滥用仍然存在，管理结构仍然处于发展阶段。我国遭受了全能型集中控制的种种不利影响，而看起来受益甚微。善意的管理者缩手缩脚，恶意的管理者钻规章的漏洞。因此，缺乏的因素不是正式的规章和规则，而是行为规范。从以上分析来看，我国正处于人治法制混乱的阶段，这也是出现各种腐败现象的根源之一。显然推行从人治到法制的改革是必然趋势。
　　二、体制创新与实践创新
　　实践重于一切。我们有了理念上的创新，还需要有体制创新作为转化成实践的中介。
　　现代公共管理就是要在打破政府一元垄断的基础上，大力提倡公共事物管理的多元化，寻找一种真正有利于公共利益实现的治理模式。在这种模式下公共管理不仅是政府管理，而是社会各界对社会事物的管理，政府需要来自市场与社会中介组织的协助与参与，政府同时又必须作好自己分内的事务。因此，在公共管理领域，社会化已经成为一种新的趋势。
　　公共管理社会化是指：在社会管理和公共服务领域，要改变传统的由政府大包大揽的做法，将一些政府职能通过向社会转移或委托代理等方式，转移出政府，以达到提高行政效率，节约财政开支的目的。其本质是要运用市场机制的作用，推动政府管理现代化。虽然政府是公众利益的代理人，它从公众那里取得了经营公共物品的权力，但这并非意味着对公共管理领域的垄断。相反，如何提供优质的服务，如何满足公众的需要，成了政府要承担的重大责任。而取得公众的参与和支持是公共管理的有效途径，政府提供的公共服务是公众导向和利益取向的统一。
　　社会化贯穿公共管理整个活动的始终。首先，从公共管理的起源来看，它是具有社会属性的。社会是国家和政府产生、存在和发展的基础。其次，从公共管理发展的过程来看，国家根据社会发展的不同情况发挥不同的作用，即国家对社会的作用并非一成不变。社会越向前发展，社会的自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度就越弱。现代公共管理要求政府不仅要下放权力，更多的是要认真考虑还权于民，还权于社会。要不断深入强化公共管理理念，推进公共管理的社会化。
　　公共管理社会化不是一句简单的口号，如何实现？
　　1． 对公共产品边界的准确界定。纯粹的公共产品应具有两个基本特征：非排除性，即公共产品的消费是集体进行、共同消费的，其效用在不同消费者之间是不能分割的；非竞争性，即任何消费者对公共产品的消费都不影响其它消费者的利益也不会影响整个社会的利益。非竞争又包括两方面的含义，一是边际生产成本为零，即增加一个消费者不会增加供给的边际成本；二是边际拥挤成本为零，即每个消费者的消费都不影响其它消费者的消费数量和质量。这种产品不但是共同消费的，也不存在消费中的拥挤现象。纯粹的公共产品应同时满足以上两个实际上是3个特征，而以往我们在界定公共产品的范围时，往往忽略了拥挤成本，因此造成了政府在提供公共产品时的一系列问题。现实社会中，纯粹的公共产品是非常稀少的，政府提供的多数是具有公共产品部分特征的产品，这样就容易导致政府经济职能不明确，公共产品供给效率低下，供给数量有限等问题。公共管理社会化就是要在明确哪些公共产品必须由政府提供的基础上，将其它例如准公共产品、混合产品等产品的提供推向社会，以达到提高效率，优化资源配置，促进经济发展的目的。
　　笔者认为，纯粹的公共产品只能由政府来提供；同时，为了经济效率的实现，政府可以直接提供一部分准公共产品，以较低的价格鼓励人们增加消费，从而达到有效率的消费量。除此之外的其它具有公共产品某些性质的产品都应由政府以外的社会主体参与承担。这样也有利于整合公共管理主体与参与者之间的关系，完善和发展公共管理的主体体系。
　　2． 对政府职能的界定。众所周知，有效的政府是经济和社会发展的关键。随着我国加入WTO，政府必须进行改革。解决精简政府，提高行政效率等问题的关键就在于明确政府该做什么，怎么做。于是，政府职能应被赋予新的内涵：首先，政府的经济职能需要转变。政府应研究和分析世界经济的发展趋势，为社会引导出一条经济发展的最佳路径，并通过一系列宏观经济政策保证经济的稳定、健康发展。政府的经济行为应是指导性的，不应过多干预微观经济主体的活动；其次，政府社会管理体制的转变。宏观和多元管理是政府职能转变的目标之一。这种转变，应以社会本位为导向，以社会利益和社会要求作为自身价值的参照体系，不断从公共管理的具体事务中解脱出来，将这些事务推向社会。政府还应着重针对公共管理中的问题，制定出解决这些问题的公共政策，并从整体上把握公共管理的方向，以促进社会的协调发展。除此之外，政府还应协调好自己与社会其它管理部门的关系，不能过多地通过行政手段对其进行干预。政府可以通过健全和完善有关条例，将这些组织的建设和发展纳入法制轨道。政府转型后的另一重要职责就是确定其它公共服务供给者所提供服务的质量和价格标准，保证这些供给者无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益，保障社会公平。政府还可以采取统筹规划，重点扶持等政策指导社会其它部门进行公共管理。
　　3． 社会有效的参与公共管理。随着我国公共管理改革的深入，社会上大量的非政府公共组织、公民自治组织、慈善机构乃至某些私人机构的某些部门都可以成为管理的主体。这种多元管理主体的实现，有利于社会形成众多的网络，产生联结、互动、互助等关系，加快信息的流通，从而提高公共管理的效能。同时，随着权力的分散化，公共责任也相应地分散于社会各个公共权力主体，公民的监督点也就相应地分散化，监督渠道和途径也多元化，这样就有利于规范各主体的行为活动。
　　整个社会都参与到公共管理的活动中来，竞争是必不可少的，良性的竞争有利于提高各主体的服务质量和管理水平，也有利于向社会提供数量更多、质量更高的公共产品供大众选择，从而推动整个公共管理事业的不断前进。
　　三、公共管理创新与经济发展
　　新公共管理在适应社会经济发展的基础上不断创新和开拓，同时又为社会经济发展创造着良好的经济制度环境。面对我国现阶段公共管理领域出现的问题，改革和创新势在必行。成功的改革必然有利于政府职能的优化、结构的精简、财政支出的合理化，也有利于整个社会资源的优化配置。从而导致社会主义市场经济的健康发展。长此下去，公共管理的创新必将与社会经济发展形成良好的互动和循环。
　　参考文献：
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　　2．闻道，吕恒译．超越新公共管理（下）．公共管理，2003，（2）．
　　3．汪玉凯．公共管理趋向社会化．管理科学，1999，（6）．
　　基金项目： 本文受国家自然科学基金资助（基金号：7037104）。
　　作者简介：叶勇，西南交通大学经济管理学院博士生；黄雷，西南交通大学经济管理学院硕士生。
　　收稿日期：2004-03-14。