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《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)历经两次公开征求意见在社会公众翘首盼望中得以颁行，在我国法治建设和私权保护方面具有里程碑意义。与《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)相比，《征收条例》对城市房屋征收中公共权力的配置模式进行了全面调整，以征收权的行使为中心重新构建了一套权力分立、制约和控制的城市房屋征收制度。
一、政府作为征收主体行使征收权，组织实施城市房屋征收
从征收权的发生基础来看，由于公共利益的需要不能以协商方式得以实现或者因实现成本过高而变得几乎不可能，征收权就有必要成为一种国家权力。如果没有强制性公共权力的存在，国家对特定资源的获取就不能得到充分保障，人类共同生活的需求就不能得到满足，社会公共目的就可能因此而不能实现。从这个意义上看，为了公共目的的实现，征收作为国家获得特定资源的最终手段，具有充分的正当性。城市房屋征收就是国家为公共利益之需要，依照有关征收法律规定的程序启动征收权，在公正补偿的前提下，强制性获取公民的私有房屋。因此，房屋征收是对房屋的强制购买，是对房屋所有权人意思自治的限制。按照我国《物权法》的相关规定，房屋所有人对其私有房屋享有占有、使用、收益和处分等权利，所有权人按照意思自治原则行使所有权，但其所有权不是绝对的，应承担相应的社会义务。公共利益即可以成为对民事主体的财产权利进行限制或剥夺的根据。但是，征收权力的行使只能由政府行使，其他企事业单位无权行使这一国家权力。
根据《征收条例》第4条、8条、26条等规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，征收权的行使主体是政府：政府既是权力主体，享有做出征收决定和补偿决定的权力，也是义务主体，应承担给予公正补偿的义务。将征收权配置给政府行使，符合现代行政法的基本理念。这一规定让征收权终于回归正途，恢复其应有之义，回避了《拆迁条例》中拆迁主体是取得城市房屋拆迁许可证的单位的制度设置。
二、法院行使最终审判权和强制执行权，取消政府行政强制执行权
根据《征收条例》第28条的规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。该条例第35条规定：本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，政府不得责成有关部门强制拆迁。这就意味着，行政强制拆迁不再具有合法性，已成为一个历史名词。
根据现代法治文明的基本要求，只有法院才有权对具有司法性质的纠纷进行审判，这是司法权独立的基本内容。司法权往往是有效维护公民利益的最后措施。我国宪法明确规定，法院是国家的审判机关，行使国家审判权。《拆迁条例》赋予政府做出拆迁许可、行政裁决和实施强制拆迁的权力，既违反了法治原则的基本要求，减少了被拆迁人权利损害的救济途径，构成制度陷阱，也使政府行使征收权的行为缺少必要的监督与制约，容易形成“权力寻租”现象，甚至引发恶性事件。根据《征收条例》的规定，政府的征收权力受到司法机关的监督与制约，可以避免政府既当运动员，又当裁判员的现象，有利于保证征收权力的规范行使。
三、明确界定公共利益的范畴，限定征收权的行使范围
从法律角度讲，认定公共利益是世界难题。公共利益应该是为不特定的人提供的一种公共产品，公共利益项目必须不以营利为目的。但是，仅有概念显然不够，应该通过列举方式开出公共利益的“清单”，比如哪些属于公共利益项目，哪些项目不属于公共利益。可以肯定的是，公共利益的界定事关政府权力的限制、经济社会发展的协调以及个人财产权的保护。公共利益作为现代公共行政之目的，可以有效限制征收权行使的范围，划清征收权行使的边界。
《征收条例》第8条规定了6种类型的公共利益，分别是：1.国防和外交的需要；2.由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；3.由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；4.由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；5.由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；6.法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。该条采取了列举加概括式的立法技巧，1～5项属于公共利益的具体类型，6项属于兜底条款。值得注意的是，1～3项属于典型的世界通认的公共利益类型，4、5两项是颇有争议的公共利益类型。因为实施保障性安居工程建设和危房改建都是现代政府公共行政的义务范畴，也符合我国现阶段城镇建设、经济发展的基本国情和战略目的，但因(4)、(5)两项公共利益之需而实施征收后的土地又难以避免商业出让的可能性。如何对此加以规范和约束，尚需要进一步明确。但总体来说，该条规定体现了《征收条例》秉持规范公权和保障私权的基本法治理念，统筹兼顾我国经济发展、城镇建设与被征收人合法权益保护，使公共利益和私人利益得到了某种程度的协调与平衡。
四、保障性安居工程建设、旧城区改建纳入国民经济和社会发展年度计划，由人大审议批准通过
根据《征收条例》第9条的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。该条未直接规定保障性安居工程建设、旧城区改建项目应当有市、县人民代表大会审议通过，但根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条的规定，县级以上的地方各级人民代表大会享有审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划的职权。
《征收条例》从立法上再一次确认了政府实施建设活动的主导权，但政府并非可以不受监督地行使城市房屋征收权，尤其是保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入国民经济和社会发展年度计划，由人大审议批准通过。代表民意的各级人大机关在制定和审议规划时，判断有关建设活动是否符合社会公共利益。实施保障性安居工程建设、旧城区改建并不是单个项目报请人大审批，而是要求纳入国民经济和社会发展年度计划，提交一年一次的人大会议审核和批准，这要求政府启动旧城区改建必须有充分准备和科学论证，可以比较有效地防止政府领导因个人意志而任意行使征收权，同时又能充分发挥政府组织实施建设活动的积极性，提高政府公共行政的效率。该条规定实际上赋予了各级人大对政府征收行为的监督权，以制约政府对征收权的滥用。
五、通过社会公众参与，监督政府征收权力的规范行使
根据《征收条例》第9条、10条、11条、12条 的规定，制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众的意见，经过科学论证。房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。《征收条例》多处明确规定了城市房屋征收过程中社会公众的知情权、参与权、话语权，旨在用社会公众的力量来监督政府征收权的行使，体现了科学发展观的指导思想在城市房屋征收过程中的运用，遵循了民主决策的基本原则，可以从程序上杜绝各级政府滥用征收权。
总之，《征收条例》形成了行政机关行使征收权、立法机关行使旧城区改建项目是否具备公共利益性质的判断权、司法机关行使最终审判和强制执行权、社会公众享有监督权的权力分配格局，建立了系列征收权行使的控制与制约制度，符合现阶段的基本国情和改革发展的实际需要，理顺了城市房屋征收过程中公权力与私权利的协调关系，符合最广大人民群众的根本利益。但是，为确保《征收条例》的贯彻执行以及政府征收权力的规范运行，还需要尽快解决如下问题：
1.征收权行使主体的层级确定问题
征收权行使主体的层级确定实际上是征收权如何在上下级政府问配置的问题。确定征收权的行使主体，应当有利于政府组织和实施建设活动、统筹协调发展，有利于上级政府对下级政府征收权行使的监督和制约。
根据《征收条例》第4条，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条规定比较原则，尚需各省、自治区、直辖市在制定配套法规政策时进一步明确，才能完善征收权行使的制度构建。在我国，市包含直辖市、副省级市、地级市、县级市，县级政府包括县政府、县级市政府和县级区政府。从操作思路上看，有多种模式可供选择。一是由县级政府(含县级市政府、县级区政府)行使征收权；二是由地级市政府(含副省级市政府)行使征收权；三是一般由县级政府(含县级市政府、县级区政府)行使征收权，达到一定规模的征收项目，由地级市政府行使征收权；四是一般由县级政府(含县级市政府、县级区政府)行使征收权，但达到一定规模的征收项目，应该由县级政府(含县级市政府、县级区政府)报请上级政府批准后方可实施征收；五是由县级政府(含县级市政府、县级区政府)行使征收权，但应报请上级政府批准后方可实施；六是直辖市政府可自行行使征收权，也可由各区、县政府行使征收权。
鉴于征收权的特殊性，由县级政府(含县级市政府、县级区政府)直接行使征收权，存在诸多弊端，征收主体往往会仅站在县级政府本行政区域的角度做出相应决定，实践中已经出现片面追求区域发展、对公共利益的理解存在分歧、补偿标准和操作程序不统一、难以统筹平衡协调发展等问题，湖南嘉禾和江西宜黄拆迁事件就是例证。笔者认为，设区或县的市政府应集中统一由市政府行使征收权、未实行市管县的政府在做出征收决定前应报请上级政府批准。
2.征收实施单位的性质和职责问题
《征收条例》第5条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。该条规定存在许多需要进一步明确的事项，比如，房屋征收实施单位到底属于什么性质，与政府是怎样的关系，如何监管?
根据《征收条例》第4条，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。可见，房屋征收部门属于政府下设职能部门，代表政府组织房屋征收与补偿工作。房屋征收实施单位与房屋征收部门是一种法律委托关系，委托内容是承担房屋征收与补偿的具体工作。按照行政法的理论，房屋征收补偿的法律性质是行政补偿，行政补偿是一种具体行政行为。房屋征收实施单位是接受房屋征收部门的委托而实施征收补偿，该行为是一种行使公权力的行为，涉及政府与被征收人的利益冲突，不可避免地将会对被征收人的权利和利益构成潜在威胁，因此征收补偿工作不宜委托给企业来实施。同时，房屋征收实施单位不得以营利为目的，而企业一般都是以营利为目的。将征收补偿实施工作委托给企业(如现有拆迁公司)并不合适，企业以营利为目的，难以避免产生纠纷甚至恶性事件，会给政府工作造成很大的负面影响，带来社会稳定风险。
因此，房屋征收实施单位最好是独立于征收部门的事业单位，工作经费主要由财政保障。同时，房屋征收涉及诸多部门、诸多法律，需要相对专业的房地产知识，从事征收补偿工作的人员应纳入从业资格管理。
一、政府作为征收主体行使征收权，组织实施城市房屋征收
从征收权的发生基础来看，由于公共利益的需要不能以协商方式得以实现或者因实现成本过高而变得几乎不可能，征收权就有必要成为一种国家权力。如果没有强制性公共权力的存在，国家对特定资源的获取就不能得到充分保障，人类共同生活的需求就不能得到满足，社会公共目的就可能因此而不能实现。从这个意义上看，为了公共目的的实现，征收作为国家获得特定资源的最终手段，具有充分的正当性。城市房屋征收就是国家为公共利益之需要，依照有关征收法律规定的程序启动征收权，在公正补偿的前提下，强制性获取公民的私有房屋。因此，房屋征收是对房屋的强制购买，是对房屋所有权人意思自治的限制。按照我国《物权法》的相关规定，房屋所有人对其私有房屋享有占有、使用、收益和处分等权利，所有权人按照意思自治原则行使所有权，但其所有权不是绝对的，应承担相应的社会义务。公共利益即可以成为对民事主体的财产权利进行限制或剥夺的根据。但是，征收权力的行使只能由政府行使，其他企事业单位无权行使这一国家权力。
根据《征收条例》第4条、8条、26条等规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，征收权的行使主体是政府：政府既是权力主体，享有做出征收决定和补偿决定的权力，也是义务主体，应承担给予公正补偿的义务。将征收权配置给政府行使，符合现代行政法的基本理念。这一规定让征收权终于回归正途，恢复其应有之义，回避了《拆迁条例》中拆迁主体是取得城市房屋拆迁许可证的单位的制度设置。
二、法院行使最终审判权和强制执行权，取消政府行政强制执行权
根据《征收条例》第28条的规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。该条例第35条规定：本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，政府不得责成有关部门强制拆迁。这就意味着，行政强制拆迁不再具有合法性，已成为一个历史名词。
根据现代法治文明的基本要求，只有法院才有权对具有司法性质的纠纷进行审判，这是司法权独立的基本内容。司法权往往是有效维护公民利益的最后措施。我国宪法明确规定，法院是国家的审判机关，行使国家审判权。《拆迁条例》赋予政府做出拆迁许可、行政裁决和实施强制拆迁的权力，既违反了法治原则的基本要求，减少了被拆迁人权利损害的救济途径，构成制度陷阱，也使政府行使征收权的行为缺少必要的监督与制约，容易形成“权力寻租”现象，甚至引发恶性事件。根据《征收条例》的规定，政府的征收权力受到司法机关的监督与制约，可以避免政府既当运动员，又当裁判员的现象，有利于保证征收权力的规范行使。
三、明确界定公共利益的范畴，限定征收权的行使范围
从法律角度讲，认定公共利益是世界难题。公共利益应该是为不特定的人提供的一种公共产品，公共利益项目必须不以营利为目的。但是，仅有概念显然不够，应该通过列举方式开出公共利益的“清单”，比如哪些属于公共利益项目，哪些项目不属于公共利益。可以肯定的是，公共利益的界定事关政府权力的限制、经济社会发展的协调以及个人财产权的保护。公共利益作为现代公共行政之目的，可以有效限制征收权行使的范围，划清征收权行使的边界。
《征收条例》第8条规定了6种类型的公共利益，分别是：1.国防和外交的需要；2.由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；3.由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；4.由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；5.由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；6.法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。该条采取了列举加概括式的立法技巧，1～5项属于公共利益的具体类型，6项属于兜底条款。值得注意的是，1～3项属于典型的世界通认的公共利益类型，4、5两项是颇有争议的公共利益类型。因为实施保障性安居工程建设和危房改建都是现代政府公共行政的义务范畴，也符合我国现阶段城镇建设、经济发展的基本国情和战略目的，但因(4)、(5)两项公共利益之需而实施征收后的土地又难以避免商业出让的可能性。如何对此加以规范和约束，尚需要进一步明确。但总体来说，该条规定体现了《征收条例》秉持规范公权和保障私权的基本法治理念，统筹兼顾我国经济发展、城镇建设与被征收人合法权益保护，使公共利益和私人利益得到了某种程度的协调与平衡。
四、保障性安居工程建设、旧城区改建纳入国民经济和社会发展年度计划，由人大审议批准通过
根据《征收条例》第9条的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。该条未直接规定保障性安居工程建设、旧城区改建项目应当有市、县人民代表大会审议通过，但根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条的规定，县级以上的地方各级人民代表大会享有审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划的职权。
《征收条例》从立法上再一次确认了政府实施建设活动的主导权，但政府并非可以不受监督地行使城市房屋征收权，尤其是保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入国民经济和社会发展年度计划，由人大审议批准通过。代表民意的各级人大机关在制定和审议规划时，判断有关建设活动是否符合社会公共利益。实施保障性安居工程建设、旧城区改建并不是单个项目报请人大审批，而是要求纳入国民经济和社会发展年度计划，提交一年一次的人大会议审核和批准，这要求政府启动旧城区改建必须有充分准备和科学论证，可以比较有效地防止政府领导因个人意志而任意行使征收权，同时又能充分发挥政府组织实施建设活动的积极性，提高政府公共行政的效率。该条规定实际上赋予了各级人大对政府征收行为的监督权，以制约政府对征收权的滥用。
五、通过社会公众参与，监督政府征收权力的规范行使
根据《征收条例》第9条、10条、11条、12条 的规定，制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众的意见，经过科学论证。房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。《征收条例》多处明确规定了城市房屋征收过程中社会公众的知情权、参与权、话语权，旨在用社会公众的力量来监督政府征收权的行使，体现了科学发展观的指导思想在城市房屋征收过程中的运用，遵循了民主决策的基本原则，可以从程序上杜绝各级政府滥用征收权。
总之，《征收条例》形成了行政机关行使征收权、立法机关行使旧城区改建项目是否具备公共利益性质的判断权、司法机关行使最终审判和强制执行权、社会公众享有监督权的权力分配格局，建立了系列征收权行使的控制与制约制度，符合现阶段的基本国情和改革发展的实际需要，理顺了城市房屋征收过程中公权力与私权利的协调关系，符合最广大人民群众的根本利益。但是，为确保《征收条例》的贯彻执行以及政府征收权力的规范运行，还需要尽快解决如下问题：
1.征收权行使主体的层级确定问题
征收权行使主体的层级确定实际上是征收权如何在上下级政府问配置的问题。确定征收权的行使主体，应当有利于政府组织和实施建设活动、统筹协调发展，有利于上级政府对下级政府征收权行使的监督和制约。
根据《征收条例》第4条，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条规定比较原则，尚需各省、自治区、直辖市在制定配套法规政策时进一步明确，才能完善征收权行使的制度构建。在我国，市包含直辖市、副省级市、地级市、县级市，县级政府包括县政府、县级市政府和县级区政府。从操作思路上看，有多种模式可供选择。一是由县级政府(含县级市政府、县级区政府)行使征收权；二是由地级市政府(含副省级市政府)行使征收权；三是一般由县级政府(含县级市政府、县级区政府)行使征收权，达到一定规模的征收项目，由地级市政府行使征收权；四是一般由县级政府(含县级市政府、县级区政府)行使征收权，但达到一定规模的征收项目，应该由县级政府(含县级市政府、县级区政府)报请上级政府批准后方可实施征收；五是由县级政府(含县级市政府、县级区政府)行使征收权，但应报请上级政府批准后方可实施；六是直辖市政府可自行行使征收权，也可由各区、县政府行使征收权。
鉴于征收权的特殊性，由县级政府(含县级市政府、县级区政府)直接行使征收权，存在诸多弊端，征收主体往往会仅站在县级政府本行政区域的角度做出相应决定，实践中已经出现片面追求区域发展、对公共利益的理解存在分歧、补偿标准和操作程序不统一、难以统筹平衡协调发展等问题，湖南嘉禾和江西宜黄拆迁事件就是例证。笔者认为，设区或县的市政府应集中统一由市政府行使征收权、未实行市管县的政府在做出征收决定前应报请上级政府批准。
2.征收实施单位的性质和职责问题
《征收条例》第5条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。该条规定存在许多需要进一步明确的事项，比如，房屋征收实施单位到底属于什么性质，与政府是怎样的关系，如何监管?
根据《征收条例》第4条，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。可见，房屋征收部门属于政府下设职能部门，代表政府组织房屋征收与补偿工作。房屋征收实施单位与房屋征收部门是一种法律委托关系，委托内容是承担房屋征收与补偿的具体工作。按照行政法的理论，房屋征收补偿的法律性质是行政补偿，行政补偿是一种具体行政行为。房屋征收实施单位是接受房屋征收部门的委托而实施征收补偿，该行为是一种行使公权力的行为，涉及政府与被征收人的利益冲突，不可避免地将会对被征收人的权利和利益构成潜在威胁，因此征收补偿工作不宜委托给企业来实施。同时，房屋征收实施单位不得以营利为目的，而企业一般都是以营利为目的。将征收补偿实施工作委托给企业(如现有拆迁公司)并不合适，企业以营利为目的，难以避免产生纠纷甚至恶性事件，会给政府工作造成很大的负面影响，带来社会稳定风险。
因此，房屋征收实施单位最好是独立于征收部门的事业单位，工作经费主要由财政保障。同时，房屋征收涉及诸多部门、诸多法律，需要相对专业的房地产知识，从事征收补偿工作的人员应纳入从业资格管理。