论文部分内容阅读
“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。自1987年制定第一部地方性法规《杭州市环境噪声管理条例》以来，杭州市人大及其常委会积极行使地方立法权已有31年，共制定修改地方性法规200余件，现行有效地方性法规93件。
在31年的立法实践中，历届杭州市人大及其常委会在市委的领导和市政府的支撑下，围绕中心工作，服务发展大局，助推杭州立法在立法项目选择上注重特色，立法方法上讲求民主，法规内容上追求管用，与时代同步伐，与改革同频率，与实践同发展，为杭州经济社会发展和改革开放提供了重要的法制保障。日趋完善的具有杭州特色的地方性法规规章体系，在杭州加快建设独特韵味别样精彩世界名城、打造展示新时代中国特色社会主义的重要窗口过程中发挥着越来越重要的作用。
探索发展期：顺应时代特点，为改革开放保驾护航
1982年，五届全国人大五次会议通过的《关于修改地方组织法若干规定的决议》增加规定：省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会，可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区人大常委会审议制定，并报全国人大常委会和国务院备案。
至此，杭州及其他25个省会城市也拥有了地方性法规草案的“拟订权”。
1986年，六届全国人大常委会第八次会议对地方组织法作出第二次修改，规定省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会在不与上位法抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。
从“拟订”到“制定”，杭州市人大及其常委会的地方立法之路由此起步。
1987年5月9日，杭州市六届人大常委会第三十三次会议通过《杭州市环境噪声管理条例》，这是杭州人大取得地方立法权后的第一次尝试。
条例最大程度地体现了城市管理的特色，对当时交通噪声污染偏高、机械噪声超过国家标准、施工噪声污染矛盾激化等问题一一回应，制定了禁止夜间鸣喇叭、禁止整车噪声不合格者获得行驶执照、防治噪声污染的设施与主体工程“三同时”等实际有效的制度，践行了杭州市地方治理“立法先行”理念，也折射出这一阶段杭州立法的特点。
改革开放初期的杭州，社会蓬勃发展、制度需求旺盛，这一阶段的地方立法顺应时代发展特点，回应社会发展需求，重点聚焦城市管理和经济发展领域，很好地发挥了为改革开放保驾护航的作用。
在城市管理方面，为改善人居环境，推动城市化进程，确保国家机关履职行为有法可依，先后出台城市规划管理、城市房屋拆迁管理等条例。在经济发展领域，先后出台农业承包合同、高新技术产业开发区、科学技术进步等条例，为解放和发展生产力，提供了制度基础。
同时，这一阶段的地方立法已经开始前瞻性地探索民生领域立法，先后出台城市居民委员会组织法实施办法、私人诊所管理、民办中小学管理等条例。
高速拓进期：呼应全面发展，兼顾各领域需求
2000年3月15日，九届全国人大第三次会议通过《中华人民共和国立法法》，规范了立法程序，赋予法制委员会统一审议职能。这对成长中的杭州立法而言，无疑是“加速器”。以此为节点，杭州立法进入了量质齐升高速拓进的阶段。
2006年10月27日，杭州市十届人大常委会第三十五次会议通过《杭州市居住区配套设施建设管理条例》。该条例大胆创新，以建设行政主管部门和开发建设单位签订并在建设工程竣工后确认《居住区配套设施建设合同》为主要管理规范，来切实保证居住区配套设施的落实，解决了2004年国务院在行政许可清理中取消了综合验收所带来的部分开发建设单位钻政策法规的空子，改变配套设施的使用性质或后建甚至不建配套设施这一突出问题。
西湖风景名胜区管理条例，在景区范围内根据条例授权履行规划、土地、房产、建设、环保及财政、统计、审计等方面的职能，用法规的形式确认和巩固了西湖风景名胜区管理体制调整的改革成果，确立了西湖风景名胜区统一管理体制的法律地位。
志愿服务条例，创新设置“志愿服务工作委员会”的模式，引领了当时志愿服务的发展趋势，为志愿服务活动安装好“引擎”。
院前医疗急救管理条例，确定了分级调度的原则，奠定了分级救治的法律基础，在国内率先对紧急现场救护行为免责进行规定，最大限度地鼓励社会救助行为，促进院前医疗急救事业的健康发展。
这个阶段的杭州立法适应杭州全面发展需求，兼顾各领域立法需求，经历三次大规模的法规清理，同时在立法理念、立法实践上注重创新，出台了很多全国首创或领先、特色鲜明的法规。
为了依法推进城市建设、促进城市管理水平提升，先后出台城市市容和环境卫生管理、交通建设工程监督管理、户外广告设施和招牌指示牌管理等条例。为了突出地域特色，加强特有区域管理保护，先后出台西湖风景名胜区管理、西湖文化景观保护管理、西溪国家湿地公园保护等条例。为了推进社会事业發展，为保护历史文化名城提供法治保障，先后出台历史文化街区和历史建筑保护、大运河世界文化遗产保护、良渚遗址保护管理等条例。为了突出保障民生，回应百姓呼声，先后出台爱国卫生、生活饮用水源保护、全民健身、家畜屠宰管理等条例。
值得一提的是，在这个阶段，杭州还在全国率先以法规性决定的形式出台了促进改革创新的决定。2013年12月31日，为贯彻《中共杭州市委关于学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化重点领域关键环节改革的决定》精神，市人大常委会表决通过促进改革创新的决定，将改革创新确定为全市人民的共同任务，切实增强改革创新的自觉性、坚定性，共同推进中国特色社会主义事业在杭州的实践，为杭州实现高起点上的新发展和建设东方品质之城、幸福和谐杭州提供强大动力。
提质创新期：适应权限调整，突出特色确保良法善治
2015年3月，立法法修改，调整了地方立法权限，杭州立法从较大市的立法权限调整为设区的市的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三方面立法权。杭州立法迎来新的机遇与挑战，进入新的阶段。 2018年11月30日，浙江省十三届人大常委会第七次会议表决通过了《浙江省人民代表大会常务委员会关于批准〈杭州市城市轨道交通管理条例〉的决定》，条例将于2019年3月1日起施行。“提供移动支付进出站设施”“合理配置车站男、女卫生间和母婴设施”等内容，首次以地方立法的形式写入条例，让人眼前一亮。同时，条例“顺势而为”，积极回应了杭州城市轨道交通进入大建设大发展时期所面临的挑战和问题。
“特色”是地方性法规的生命力。立法特色越突出，针对性越强，就越能解决实际问题，法规的实施效果也越好。这一阶段正值杭州迎来“G20峰会”“亚运会”等重大历史机遇，推进“数字经济”和“最多跑一次”改革，进入高质量发展的时期。杭州立法很好地适应了权限调整的新形势，适应了城市发展的新趋势，突出重点领域，结合杭州实际，坚持立改废释授并用，在保障重大改革于法有据、为新兴领域新生事物的健康发展引领保障上作出新的贡献。
这一阶段，杭州先后出台智慧经济促进、城市国际化促进、会展业促进、跨境电子商务促进、绩效管理等条例。如跨境电子商务促进条例，这是国内最早的促进跨境电子商务的法规。杭州市以立法形式确立“六体系两平台”模式，推进了跨境电子商务示范区建设，有助于落实全面深化改革、扩大开放和落实“互联网+”国家战略，打造“网上丝绸之路”的重大举措。
又如城市国际化促进条例，也是国内首部促进城市国际化的地方性法规，围绕“建设什么样的国际化城市”“怎么样建设国际化城市”问题，对国际化目标、推进工作机制、经济发展、城市环境要求、公共服务水平、对外文化交流、具体保障措施等都作出了创新性规定。
与此同时，市人大及其常委会还积极探索改革决策与立法决策协调同步，紧盯亟需破解的难点问题，先后通过授权决定、调整法规适用，保证市委重点改革任务实施。如为了推进居住证制度改革试点和出租汽车行业改革，决定暂停施行流动人口服务管理条例、客运出租汽车管理条例的有关规定等等。
31年来，杭州地方立法坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则，始终聚焦深化改革和法治杭州建设，始终与杭州的改革开放同频共振。坚持围绕中心大局，坚决贯彻党委重大决策部署。坚决贯彻全市改革开放的重大决策部署，并通过地方立法转化成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则。坚持服务改革开放，积极发挥地方立法引领和推动作用。立法主动适应改革和经济社会发展需要，以法治凝聚改革共识，坚持以立法促发展。坚持问题导向，正确处理立法与改革的关系。每一部法规都要就实践中存在的问题提出富有操作性和针对性的解决方案，以法律基础保障后續政策的合法性。坚持紧贴法治改革，深入推进科学民主依法立法。不断建立健全立法机关主导、有关部门参加，人大代表、专家学者、企事业单位和人民群众共同参与的科学民主依法立法工作机制。
回顾这31年的立法印记，杭州市人大及其常委会的立法工作成绩斐然，但新时期新阶段呈现出许多新特征，同时也提出了许多新课题。站在“八八战略”再深化、改革开放再出发的新起点上，杭州立法将与时俱进，不断完善发展，为服务地方改革发展、提升地方民主法治水平作出新的贡献。
（杭州市人大供图）
在31年的立法实践中，历届杭州市人大及其常委会在市委的领导和市政府的支撑下，围绕中心工作，服务发展大局，助推杭州立法在立法项目选择上注重特色，立法方法上讲求民主，法规内容上追求管用，与时代同步伐，与改革同频率，与实践同发展，为杭州经济社会发展和改革开放提供了重要的法制保障。日趋完善的具有杭州特色的地方性法规规章体系，在杭州加快建设独特韵味别样精彩世界名城、打造展示新时代中国特色社会主义的重要窗口过程中发挥着越来越重要的作用。
探索发展期：顺应时代特点，为改革开放保驾护航
1982年，五届全国人大五次会议通过的《关于修改地方组织法若干规定的决议》增加规定：省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会，可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区人大常委会审议制定，并报全国人大常委会和国务院备案。
至此，杭州及其他25个省会城市也拥有了地方性法规草案的“拟订权”。
1986年，六届全国人大常委会第八次会议对地方组织法作出第二次修改，规定省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会在不与上位法抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。
从“拟订”到“制定”，杭州市人大及其常委会的地方立法之路由此起步。
1987年5月9日，杭州市六届人大常委会第三十三次会议通过《杭州市环境噪声管理条例》，这是杭州人大取得地方立法权后的第一次尝试。
条例最大程度地体现了城市管理的特色，对当时交通噪声污染偏高、机械噪声超过国家标准、施工噪声污染矛盾激化等问题一一回应，制定了禁止夜间鸣喇叭、禁止整车噪声不合格者获得行驶执照、防治噪声污染的设施与主体工程“三同时”等实际有效的制度，践行了杭州市地方治理“立法先行”理念，也折射出这一阶段杭州立法的特点。
改革开放初期的杭州，社会蓬勃发展、制度需求旺盛，这一阶段的地方立法顺应时代发展特点，回应社会发展需求，重点聚焦城市管理和经济发展领域，很好地发挥了为改革开放保驾护航的作用。
在城市管理方面，为改善人居环境，推动城市化进程，确保国家机关履职行为有法可依，先后出台城市规划管理、城市房屋拆迁管理等条例。在经济发展领域，先后出台农业承包合同、高新技术产业开发区、科学技术进步等条例，为解放和发展生产力，提供了制度基础。
同时，这一阶段的地方立法已经开始前瞻性地探索民生领域立法，先后出台城市居民委员会组织法实施办法、私人诊所管理、民办中小学管理等条例。
高速拓进期：呼应全面发展，兼顾各领域需求
2000年3月15日，九届全国人大第三次会议通过《中华人民共和国立法法》，规范了立法程序，赋予法制委员会统一审议职能。这对成长中的杭州立法而言，无疑是“加速器”。以此为节点，杭州立法进入了量质齐升高速拓进的阶段。
2006年10月27日，杭州市十届人大常委会第三十五次会议通过《杭州市居住区配套设施建设管理条例》。该条例大胆创新，以建设行政主管部门和开发建设单位签订并在建设工程竣工后确认《居住区配套设施建设合同》为主要管理规范，来切实保证居住区配套设施的落实，解决了2004年国务院在行政许可清理中取消了综合验收所带来的部分开发建设单位钻政策法规的空子，改变配套设施的使用性质或后建甚至不建配套设施这一突出问题。
西湖风景名胜区管理条例，在景区范围内根据条例授权履行规划、土地、房产、建设、环保及财政、统计、审计等方面的职能，用法规的形式确认和巩固了西湖风景名胜区管理体制调整的改革成果，确立了西湖风景名胜区统一管理体制的法律地位。
志愿服务条例，创新设置“志愿服务工作委员会”的模式，引领了当时志愿服务的发展趋势，为志愿服务活动安装好“引擎”。
院前医疗急救管理条例，确定了分级调度的原则，奠定了分级救治的法律基础，在国内率先对紧急现场救护行为免责进行规定，最大限度地鼓励社会救助行为，促进院前医疗急救事业的健康发展。
这个阶段的杭州立法适应杭州全面发展需求，兼顾各领域立法需求，经历三次大规模的法规清理，同时在立法理念、立法实践上注重创新，出台了很多全国首创或领先、特色鲜明的法规。
为了依法推进城市建设、促进城市管理水平提升，先后出台城市市容和环境卫生管理、交通建设工程监督管理、户外广告设施和招牌指示牌管理等条例。为了突出地域特色，加强特有区域管理保护，先后出台西湖风景名胜区管理、西湖文化景观保护管理、西溪国家湿地公园保护等条例。为了推进社会事业發展，为保护历史文化名城提供法治保障，先后出台历史文化街区和历史建筑保护、大运河世界文化遗产保护、良渚遗址保护管理等条例。为了突出保障民生，回应百姓呼声，先后出台爱国卫生、生活饮用水源保护、全民健身、家畜屠宰管理等条例。
值得一提的是，在这个阶段，杭州还在全国率先以法规性决定的形式出台了促进改革创新的决定。2013年12月31日，为贯彻《中共杭州市委关于学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化重点领域关键环节改革的决定》精神，市人大常委会表决通过促进改革创新的决定，将改革创新确定为全市人民的共同任务，切实增强改革创新的自觉性、坚定性，共同推进中国特色社会主义事业在杭州的实践，为杭州实现高起点上的新发展和建设东方品质之城、幸福和谐杭州提供强大动力。
提质创新期：适应权限调整，突出特色确保良法善治
2015年3月，立法法修改，调整了地方立法权限，杭州立法从较大市的立法权限调整为设区的市的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三方面立法权。杭州立法迎来新的机遇与挑战，进入新的阶段。 2018年11月30日，浙江省十三届人大常委会第七次会议表决通过了《浙江省人民代表大会常务委员会关于批准〈杭州市城市轨道交通管理条例〉的决定》，条例将于2019年3月1日起施行。“提供移动支付进出站设施”“合理配置车站男、女卫生间和母婴设施”等内容，首次以地方立法的形式写入条例，让人眼前一亮。同时，条例“顺势而为”，积极回应了杭州城市轨道交通进入大建设大发展时期所面临的挑战和问题。
“特色”是地方性法规的生命力。立法特色越突出，针对性越强，就越能解决实际问题，法规的实施效果也越好。这一阶段正值杭州迎来“G20峰会”“亚运会”等重大历史机遇，推进“数字经济”和“最多跑一次”改革，进入高质量发展的时期。杭州立法很好地适应了权限调整的新形势，适应了城市发展的新趋势，突出重点领域，结合杭州实际，坚持立改废释授并用，在保障重大改革于法有据、为新兴领域新生事物的健康发展引领保障上作出新的贡献。
这一阶段，杭州先后出台智慧经济促进、城市国际化促进、会展业促进、跨境电子商务促进、绩效管理等条例。如跨境电子商务促进条例，这是国内最早的促进跨境电子商务的法规。杭州市以立法形式确立“六体系两平台”模式，推进了跨境电子商务示范区建设，有助于落实全面深化改革、扩大开放和落实“互联网+”国家战略，打造“网上丝绸之路”的重大举措。
又如城市国际化促进条例，也是国内首部促进城市国际化的地方性法规，围绕“建设什么样的国际化城市”“怎么样建设国际化城市”问题，对国际化目标、推进工作机制、经济发展、城市环境要求、公共服务水平、对外文化交流、具体保障措施等都作出了创新性规定。
与此同时，市人大及其常委会还积极探索改革决策与立法决策协调同步，紧盯亟需破解的难点问题，先后通过授权决定、调整法规适用，保证市委重点改革任务实施。如为了推进居住证制度改革试点和出租汽车行业改革，决定暂停施行流动人口服务管理条例、客运出租汽车管理条例的有关规定等等。
31年来，杭州地方立法坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则，始终聚焦深化改革和法治杭州建设，始终与杭州的改革开放同频共振。坚持围绕中心大局，坚决贯彻党委重大决策部署。坚决贯彻全市改革开放的重大决策部署，并通过地方立法转化成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则。坚持服务改革开放，积极发挥地方立法引领和推动作用。立法主动适应改革和经济社会发展需要，以法治凝聚改革共识，坚持以立法促发展。坚持问题导向，正确处理立法与改革的关系。每一部法规都要就实践中存在的问题提出富有操作性和针对性的解决方案，以法律基础保障后續政策的合法性。坚持紧贴法治改革，深入推进科学民主依法立法。不断建立健全立法机关主导、有关部门参加，人大代表、专家学者、企事业单位和人民群众共同参与的科学民主依法立法工作机制。
回顾这31年的立法印记，杭州市人大及其常委会的立法工作成绩斐然，但新时期新阶段呈现出许多新特征，同时也提出了许多新课题。站在“八八战略”再深化、改革开放再出发的新起点上，杭州立法将与时俱进，不断完善发展，为服务地方改革发展、提升地方民主法治水平作出新的贡献。
（杭州市人大供图）