1948年5月，毛泽东率中共中央机关东渡黄河来到西柏坡。当时，在革命战争环境下，中国共产党和军队长期处于游击战争中，各革命根据地、解放区被分割成许多独立分散的单位，因此，各地方党和军事的领导机关保持着很大的自治权，不可避免地产生了某些无纪律状态和无政府状态。中共中央进驻西柏坡后，随着战争形势的迅猛发展，种种不良情况引起了中央的关注。
　　不良情况之一：中央的政策和指示得不到很好贯彻执行，不仅影响了中央的权威，而且严重制约着革命的发展。
　　1948年1月，朱德就新解放城市中工人工资增长过快问题致电中央，毛泽东当即在批复中指出：此事应该如何处理中央早已发了指示，但许多中央局、分局未能据此发出指示，要求“各地中央局以下各级党委，必须以严正态度对待此问题，立即改正党内在此项问题上存在着的错误思想和错误政策”。2月5日，毛泽东在审阅新华社京汉铁路工人大罢工25周年社论稿时，指出许多党的地方领导机关长期没有正式讨论与宣传解释过中央的路线，致使下层工作的同志完全不了解中央的路线，并且严厉地批评“情况达到麻木不仁的地步”。3月23日，当毛泽东看到西北野战军前委指示各纵队应继续提高政策教育的电报后，马上写批语指出，各野战军前委及各军区对部队推行党的政策与策略没有抓紧，“必须从前委与军区自己领导方面加以检讨。须知政策与策略，是我党我军的生命”。在此批语中，毛泽东还强调了各前委或军区需把综合情况向中央反映，不能隐瞒错误的观点或只汇报战绩，明确要求改正各种错误行为。
　　不良情况之二：各地中央局和军区存在着不请示、不汇报现象，影响中央对战略全局的把握和对政策方针的科学决策。
　　当时，在多年战争环境下，全党全军各级领导机关形成相对独立的自治局面，但随着形势的大发展，各地对上级事前不请示、事后不报告的习惯严重影响了中央对全局的把握和决策。所以，中央一再要求各中央局和分局作为中央委任、代表中央执行任务的机关，必须同中央发生最密切的联系，克服多年来的自治局面。毛泽东在文电或批示中，多次要求“请将你们对此意见电告”“于数日内电告”“中央责成各中央、分局、前委……限三至四个月内完成此项总结，电告我们”等。可以看出，此时的毛泽东对中央不能及时掌握各地具体情况十分着急，所以电报或批示中频频要求“电告中央”。
　　1948年1月7日，毛泽东为中共中央起草了对党内的指示，指出“有一些领导同志不认识事先或事后向中央作报告并请示的必要性和重要性，以至中央不明了他们活动和政策的内容，因而发生了某些不可挽救的或能够挽救但已受了损失的事情”。所以要求从1948年起实行报告制度：“各野战军首长和军区首长，除作战方针必须随时报告和请示，并且照过去规定，每月作一次成绩报告、损耗报告和实力报告外，从今年起，每两个月要作一次政策性的综合报告和请示。”而报告内容要求由各中央局和分局书记自己动手，不要秘书代劳。随后在3月28日，中共中央又就此作了补充指示，规定：对于下级发出一切有关政策及政策性质的指示及答复，不论是属于何种问题，不论是用电报发出的或用书面发出的，均须同时发给中央一份；下级向上级所作的政策和政策性的报告，其内容重要的，也须同时告知中央，篇幅长的，要摘要电告或函告。
　　不良情况之三：党内和军队基层组织内存在着违反纪律行为，影响了党的形象，阻碍了革命形势的发展。
　　随着战争不断深入，违反纪律的事情在当时时有发生。彭德怀在1947年4月1日发给西北野战军和中央军委的电报中反映：“最近，有些部队利用群众逃跑及坚壁清野，将鸡鸭猪羊杀光，翻箱倒柜，挖窖，牵牛赶驴，打人骂人，乱拉向导，吃粮用草不打条子，吃菜烧柴不开钱等现象异常严重。”这些现象在各地不同程度地存在，破坏了军民关系。因此，毛泽东在发给西北野战军前委电中，谈及在蒋管区作战时要做到：“须特别注意部队群众纪律问题，望在出去前利用休息时间，将三大纪律八项注意在部队中进行一次普遍的教育。”同时，在城市接管中由于经验不足也出现一些问题。1947年11月12日，石家庄解放后，战士拿取东西违反群众纪律的现象时有发生。朱德于11月28日至12月1日召开的总结攻打石家庄经验汇报会上即严肃地指出：“战斗未结束即拥挤抢争缴获，以致有许多不必要的伤亡，卫戍部队乱了十天。”这些现象引起了毛泽东的高度重视，他意识到随着战争规模的扩大，越来越多的城市将被攻克收复，如何接收和管理好城市，是带有全局性、战略性的大问题。为此，毛泽东专门对城市接管纪律进行了指示，明确要求：对今后取得的城市的工作事先有充分的精神准备与组织准备。
　　不良情况之四：各地新闻宣传中，存在着错误观点和言论，影响着人民群众对党的政策的正确理解。
　　在革命战争年代，新闻宣传是党不可或缺的耳目喉舌，是党联系群众的有效途径，毛泽东对此一向十分关注。1948年2月，针对许多地方的通讯社和报纸不加选择、没有分析地传播了土改中许多包含“左”倾错误偏向的通讯或文章，毛泽东要求纠正错误宣传。他指出：“孤立地宣传贫雇农路线，孤立地宣传所谓贫雇农打江山坐江山，或者说民主政府只是农民的政府，或者说民主政府只应该听工人和贫雇农的意见，而对中农，对独立劳动者，对民族资产阶级，对知识分子等，则一概不提。这是严重的原则性的错误。而我们的通讯社、报纸或广播电台竟将这类通讯发表。各地党委宣传部，对于此类错误竟没有任何反映。”“总之，在各项宣传或报道上，必须防止右倾机会主义的偏向，必须指出此种偏向在宣传工作人员中，在全党中，已经时常发现，必须注意纠正。”
　　诸如上述不良情況在中国革命迅猛推进的进程中，严重影响着革命的顺利发展，影响着党的形象，影响着中央权威。为此，中共中央意识到在党内、军内加强纪律性已经迫在眉睫，需从全局出发进行系统研究、思考，建立相关的制度，采取相关的措施。