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摘要：近年來，地方财政收入保持较快增长，但非税收入占比过高、结构不合理、人为调节进度等问题日渐凸显，冲击税收的主体地位，破坏财政制度自动稳定器功能，恶化地方经济环境，不利于地方财政收入的高质量增长。本文对云南省2013-2017年非税收入对地方财政收入规模及结构影响的情况进行呈现，进一步研究非税收入、税收收入和地方GDP之间的关系，将云南省非税收入与全国其他省市非税收入情况进行比较研究，分析当前优化地方非税收入结构的必要性及面临的挑战，提出优化非税收入占比的可行路径。
关键词：非税收入 地方财政收入 财税结构改革
一、引 言
党的十八大以来，随着国家治理体系现代化建设的深入推进，财政被提到了“国家治理的基础和重要支柱”的高度。财政收入稳定增长是保证社会治理能力现代化和经济社会健康发展的重要基础。我国财政收入多年保持较快增长，但部分地区财政收入过度依赖非税收入、收入质量恶化问题突出，成为制约地方经济可持续发展的重要因素。党的十九大提出“要实现高质量发展”，财政是保证高质量发展的重要支撑，地方财政收入质量不高、过度依赖非税收入问题一定程度上影响了地方经济向高质量发展转型。
二、非税收入概念与特点
（一）非税收入概念
非税收入是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入。政府非税收入主要有：行政事业性收费、政府性基金收入、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金收入、特许经营收入、中央银行收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府收入的利息收入和其他非税收入①。
（二）非税收入特点
1.特殊独立性。非税收入是不同于税收收入的政府收入范畴，有独立的收入管理体系，是政府财政收入的重要来源之一，是税收收入之外的重要补充。
2.征收多样性。非税收入的征收主体有政府部门、事业单位以及具备政府行政职能的社会组织与团体，具有征收主体多样性。非税收入的取得除了依靠相关行政管理权外，还通过政府部门所拥有的有形资源、资产有偿使用以及政府的信誉影响等特殊方式获得，具有获取方式多样性。
3.管理统一性。非税收入的收缴实行国库集中收缴制度。《政府非税收入管理办法》明确指出：政府非税收入应当全部上缴国库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用、坐支或者拖欠②。 随着非税收入管理的科学化、系统化、规范化，非税收入的范畴扩大到除税收外的所有政府收入，实行国库统一收缴管理。
4.征收标准具有地方性及不固定性。我国部分地区非税收入的征收标准由当地非税收入管理部门和省级物价管理部门联合制定，因各地经济发展水平不一，征收标准存在地域性差异，当地经济发展水平和物价水平的提高都会影响非税收入的征收标准，具有地方性及不固定性。
三、云南省非税收入基本情况（2013-2017年）
（一）非税收入统计口径
我国一般将非税收入按照大、中、小三个口径进行统计：小口径非税收入指一般公共预算中的非税收入，包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资源有偿使用收入及其他收入。中口径非税收入一般与《政府非税收入管理办法》（财税[2016]33号）的界定相同，包含小口径非税收入以及政府性基金和国有资本经营收入。大口径非税收入是指除税收收入外的政府收入，在中口径非税收入基础上增加社会保险费、住房公积金。从现行财税体制看，中口径统计标准更能反映地方财政非税收入情况，本文使用中口径进行分析。
云南省地方财政收入指收入中剔除上缴中央后的收入，为地方政府可支配的收入，不涉及转移支付收入。数据来源于国库信息管理系统（TMIS）和Wind金融客户端，数据整理后，对云南省2013-2017年非税收入对地方财政收入规模及结构的影响现状进行分析。
（二）云南省非税收入对地方财政收入规模及结构影响情况
分析2013-2017年云南省地方财政收入情况，非税收入对地方财政收入规模及结构影响主要表现为：
1.非税收入成为地方财政收入的重要支撑。2013-2017年，云南省地方财政收入总体规模在2，200-2，600亿元之间，增速整体呈现“U”型走势，增速从2013年的24.63%降至2014年的-8.9%，然后回升至2017年的17.47%，波动幅度较大（图1）。税收收入和非税收入总体持平，部分年份出现非税收入超过税收收入的情况，非税收入已成为地方财政收入的重要支撑，甚至成为主体（图2）。
2.非税收入占地方财政收入比重保持较高水平。从2013-2017年云南省地方收入税收与非税收入占比走势（图3）可看出：非税收入占比始终保持在45%以上，2017年非税收入占比为53.45%，税收收入从2015年以后占比呈下降趋势。2013-2017年的60个月中，非税收入占比超过50%的有32个月，最高占比为74.58%。
3.非税收入日益成为地方财政新增收入的主要贡献者。2013年以来，地方财政收入中非税收入贡献率始终保持在50%以上，2016年增长贡献率达到189.52%。税收收入整体贡献度趋弱，部分年份税收收入增长贡献率为负（图4）。
4.非税收入增速变动幅度大于税收收入增速变动幅度。图5显示：2013-2017年度云南省税收收入增速变动趋势较为平缓，反映出税收收入的稳定性和可预测性较好；非税收入增速变动趋势较为剧烈，增长不稳定、波动幅度较大，不利于地方财政收入的长期稳定增长。
5.人为调节非税收入进度情况明显。非税收入入库进度不均衡，表现在季末、半年末、年末集中入库。图6显示：3月、6月、12月非税收入入库规模较大：3月份为实现收入“开门红”，6月和12月为完成半年度、年度收入考核目标。当税收收入增长不理想时，存在采取增加非税收入的方式达到地方财政收入预期增长目标的情况。
6.政府性基金收入成为非税收入主要构成。图7显示：2013-2017年，政府性基金收入占比在40%～70%之间波动，为第一大来源，占比排名第二位的为专项收入，国有资源（资产）有偿使用收入占比逐年上升，非税收入的其他组成部分占比差距较小。
7.非稅收入内部构成增速分化明显。2013年以来，政府性基金收入和其他收入占比呈下降趋势，国有资本经营性收入和国有资源（资产）有偿使用收入成为新的增长点，占非税收入比重逐年提高（图7）。从增速看，政府性基金收入总体保持增长趋势，但增速波动幅度较大。行政事业性收费收入、罚没收入和其他收入增速逐年下降，国有资源（资产）有偿使用收入较快增长，由2013年的31.97%上升到2017年54.15%。资产性收入的占比和增速逐年提高（图8）。
8.非税收入占比地区分化显著。表1显示：2013-2017年间，全省各地州地方财政收入构成中，仅曲靖市非税收入占比多年维持在40%以下，昆明市、红河州、文山州和楚雄州均维持在50%左右；部分年份非税收入占比超过60%的有昆明市、西双版纳、丽江市、保山市和临沧市，临沧市2017年非税收入占比甚至达到64.60%。
总体而言，2013-2017年间，非税收入成为云南省地方财政收入的重要支撑，有效促进了地方财政收入增长，为推动社会经济发展发挥了重要作用。但非税收入不合理增长，非税收入增速、占比和贡献度居高不下，人为调节收入进度情况也说明地方非税收入结构不合理、稳定性不高，难以形成长期稳定增收预期，不利于保持财政收入的高质量增长。
（三）云南省非税收入情况与其他省市情况的比较分析
选取全国其他省市2014-2017年非税收入数据，使用中口径统计标准对全国非税收入情况进行比较分析。表2显示：中口径统计标准下，云南省非税收入占比在全国处于中游水平，部分年份低于50%的水平，但相较于东部地区而言，云南省非税收入占比仍较高。
使用小口径标准统计全国省市非税收入占比情况（表3），云南省非税收入占比明显较高，维持在30%左右，2014-2017年间，云南省非税收入占比在全国排名由第11位上升至第4位，四年来非税收入占比居高不下，处于全国上游水平。
通过中口径和小口径统计标准差异的分析：政府性基金收入在我国地方财政收入中占有重要地位，对地方财政收入增长起着十分重要的作用，政府性基金收入是各级政府依据法律法规，为支持公共事业发展而征收的具有专项用途的财政资金，主要以土地出让金、发行彩票等方式取得的收入，反映出地方财政对土地出让收入的依赖。
四、税收收入、非税收入与GDP关系分析
财政收入质量是反映地方GDP发展水平的重要指标，通过选取税收收入、非税收入和地方GDP三个指标，进一步分析作为财政收入构成部分的税收收入和非税收入对地区GDP的影响。数据来源于2013年-2017年国库管理信息系统（TMIS）和Wind客户端。因云南省GDP数据按季度公布，税收收入、非税收入与GDP数据口径均统一为2013-2017年的季度数据。
（一）平稳性检验
其中，DGDP=D（log（GDP）），Dshuishou=D（log（shuihsou）），Dfeishui=D（log（feishui））。
作出AR根表与图（表6、图9）。
表6和图9显示：VAR模型所有根模的倒数都小于1，都落在单位圆内，所以建立的VAR模型是稳定的，可进行脉冲响应分析。
（三）脉冲响应分析
脉冲响应结果反映了施加变量一个单位标准差的冲击对其他变量的动态影响，对数据进行脉冲响应分析可以明晰冲击对某个变量在不同时期的影响效果，进一步了解变量间的动态关系。
给税收收入一个单位标准差的冲击后，非税收入首先表现为正向反馈，在第一期之后达到峰值，于第二期之后转变为负向反馈，随后围绕0在正向、负向之间上下波动，且冲击逐渐趋向于平缓（图10）。
给非税收入一个单位标准差冲击后，税收收入首先表现为负向反馈，在第二期转变为正向反馈，并呈现正向、负向有规律地上下波动（图11）。
对比图10和图11可发现：非税收入对税收收入、税收收入对非税收入一个单位标准差冲击的反馈程度不一致，从前两期看，税收收入对非税收入有促进作用，而非税收入对税收收入有抑制影响。前十期来看，税收收入对非税收入的影响逐渐变小，而非税收入对税收收入的影响较大。非税收入和税收收入时而相互促进，时而相互抑制，两者之间的关系不能单纯用此消彼长来概括。
给定非税收入一个标准差冲击，GDP首先表现为负向反馈，在第二期逐渐转变为正向反馈，在10期之内，GDP的反馈呈现出一定的周期性，且正向反馈的期数更多（图12）。
给税收收入一个标准差冲击后，GDP首先波动不明显，接着在第一期之后逐渐转变为正向反馈，从前十期来看，GDP受税收收入的冲击波动较大（图13）。
（四）方差分解
通过对GDP进行方差分解，结果如下：
图14显示：刚开始非税收入对GDP的贡献度大于税收收入，且贡献度呈上升趋势。第二期过后，税收收入对GDP的贡献度大于非税收入，非税收入和税收收入对GDP的影响时而增强，时而减弱，短期内税收收入对GDP的影响程度更大。
税收收入作为地方财政收入的重要组成部分，是反映地方财政运行状况的重要指标，税收收入的总量影响了GDP的变动，总体来看税收收入对GDP的促进作用明显，但税收受诸多因素影响，如不合理会影响财政收入及地方GDP的稳定增长。非税收入作为地方财政收入的重要补充，有力弥补了税收收入对财政支出支撑不足的问题，短期来看非税收入对GDP的促进作用相对较大，但非税收入占比过高，结构不合理等问题会对GDP增长产生抑制作用。
五、优化非税收入占比的必要性及面临的挑战
（一）非税收入对地方财政收入增长的正负效应
1.非税收入对地方财政收入增长的正面效应。
（1）非税收入增加了政府财政收入，弥补了市场运行不足。我国所处的特殊发展时期，决定了单纯的税收收入难以满足对于各项经济建设的大量投资，非税收入的存在，弥补了政府财政预算不足的现状，为各项基础建设提供了大量资金支持，促进社会经济快速发展。部分非税收入是对市场运行中存在的负外部效应采取的惩罚性矫正手段，如：排污费、罚没收入等，这些费用的收取一定程度上矫正了市场运行过程中产生的负外部效应，有利于营造良好市场环境。
（2）非税收入在一定程度助推了国家财税体制改革。财税体制改革过程中，不可避免涉及到政府间利益的分配和调整，间接加大财税制度改革的推进难度，非税收入的存在使政府筹资渠道得到拓展，缓解了来自政府间利益再分配阻力，推动与市场经济相适应的财税制度改革。
2.非税收入对地方财政收入增长的负面效应。
（1）冲击税收收入的主体地位。随着社会经济不断发展，政府所承担的责任越来越大，所需财政资金不断增加，政府往往依靠非税收入来平衡收支，导致非税收入在政府资金收入中的比例越来越大。按照国际发展经验，非税收入在政府收入中所占比重一般低于20%（小口径统计标准），但当前非税收入已成为部分地方财政收入的主要来源。
（2）恶化地方经济环境。近年来，随着税收拉动财政收入增长乏力，为满足财政刚性支出需求，非税收入持续增长，尤其是依赖于行政事业性收入、罚没收入、专项收入等收入，无形中会加重企业隐性负担，容易出现经济不好时候，以“罚”代“征”方式增加地方财政收入的乱象。
（二）优化非税收入占比的必要性
1.深化供给侧结构性改革的要求。供给侧结构性改革的主要措施为“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”。为降低企业成本、激发企业活力，除了减税外，非税收入、经营服务性收费等给企业带来的负担也需减轻，因此需要规范政府非税收入，科学合理界定企业费用，清理不合理的非税收费项目，通过收费行为规范化、收费项目清单化等方式降低企业成本，为企业持续发展留足后劲，激发实体经济的活力与潜力，推动供给侧结构性改革，促进地方经济健康平稳发展。
2.财税管理体制改革的需要。近年来，我国不断加大深化财税体制改革力度，坚持建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，注重發挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的作用。非税收入作为财政收入的重要组成部分，独立于税收制度之外，是地方政府的重要财政收入来源。当前，行政事业性收费管理仍需进一步规范，法律依据层次低，征收的范围、标准、程序等不透明，给利用权力乱收费等行为留下空间。优化非税收入占比，降低非税收入增速，是推进财税管理体制改革的必经之路。
（三）优化非税收入占比面临的挑战
1.政府间财权事权不匹配，短期内难以大幅压降非税收入。分税制改革后，我国财政体制发生重大变革，但仍存在事权划分不清、财权划分不彻底和转移支付不规范等问题。地方财政收入主要依靠地方税收和中央转移支付，在既定的地方税税种框架内谋求税收收入的增长受到约束的情况下，非税收入成为地方政府获取收入的重要渠道。经过多年发展，非税收入已经成为地方政府弥补财政收入不足、保障政府治理和服务得以实现的重要支撑。实现高质量的发展必然要求地方政府优化财政收入结构，优化非税收入占比，实现稳定健康的财政收入增长，但在税收收入无法实现大幅增长的情况下，大幅压缩非税收入将影响地方政府提供公共服务能力，导致财权与事权不匹配的问题更加突出。 2.政府实现经济社会发展目标的现实需求，需继续保持非税收入增长。我国经济已由中高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济增速换档、结构调整阵痛、新旧动能转换相互交织，实现高质量发展压力大。调查发现：当前地方政府培育新的税收增长点还需较长时间，但长期的路径依赖，地方社会经济发展目标（财政收入增长率、GDP增长率等）还需保持增长，地方财政还要保障民生、扶贫支出等领域支出，部分地方财政还面临债务还本付息压力。为完成各项社会经济发展目标、保障社会民生运转、完成脱贫攻坚任务和偿还政府债务等工作，地方财政收入仍需保持增长，在上级转移支付无大幅增加的情况下，非税收入仍然是增加财政收入的重要途径，短期内压降非税收入面临较大压力。
3.地方政府优化非税收入占比缺乏硬约束。刘贵生、李海研究发现，我国非税收入增长过快、占比过高的根本原因在于地方非税收入管理的不规范③。分析我国现有非税收入管理制度，始终缺乏统一、权威的非税收入法律法规。《预算法》对政府性基金预算、国有资本经营预算等做出规范，但预算法实施条例仍未正式颁布实施。财政部下发了若干非税收入管理通知，但大都属规范性文件，法律效力不高。部分省市出台了地方性法规，但未全面涵盖非税收入管理内容，造成各级财政部门实施监管时缺乏统一依据。各级政府虽然知道过度依赖非税收入对财政收入增长的不利影响，但非税收入管理制度不规范、缺乏硬性考核指标，导致地方政府压降非税收入占比的动力不足。
六、政策建议
（一）适当调整增长预期，稳步降低非税收入占比
在现有地方财政收入数量和结构的基础上，按照地方经济社会发展长期规划目标，制定合理的经济增长和财政收入增长目标，由重数量向调结构、提质量转变，适当调整预期，更加注重增长质量，逐步、可控、符合经济发展要求的降低财政收入中的非税收入占比，减少“行政式”压降非税收入占比对地方财政收入平稳运行的冲击。
（二）压降收费、罚没收入占比，扩大经营性收入占比
通过前述分析，近年来，云南省非税收入中，政府性基金收入和其他收入占比呈下降趋势，国有资本经营性收入和国有资源（资产）有偿使用收入成为新的增长点。优化非税收入结构，需持续压降非税收入中的行政事业性收费、罚没收入和其他收入等可持续性不强、易恶化经济环境的收入，稳步扩大国有资本经营性收入、国有资源（资产）有偿使用收入的占比，培育优质非税收入源泉。
（三）创新非税收入征管模式，规范非税收入征管
做好非税征管工作的落脚点还是要着力规范非收入征收管理。要充分利用国家税收征管体制改革和国税地税机构合并的有利时机，理顺非税收入征收管理关系，创新非税收入征管模式，实现非税收入统一由税务机关征管，严格落实各项管理要求，强化制度约束，不断规范非税收入的管理，提升专业化征管水平，保障非税收入高质量增长。
注释：
①财政部.《政府非税收入管理办法》.财税[2016]33号。
②财政部.《政府非税收入管理办法》.财税[2016]33号。
③刘贵生，李海.《国库观察与思考》.中国金融出版社（2015）.161-167页。
参考文献：
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[9]莫开伟.非税收入过快增长恐让政策扶持效果消弭于无形[N].每日经济新闻，2016-02-02.
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[12]白宇飞，张紫娟.地方政府非税收入困境摆脱路径研究[J].财政研究，2015（9）.
[13]刘贵生、李海.国库观察与思考[M].中国金融出版社，2015.
[14]莫开伟.非税收入过快增长恐让政策扶持效果消弭于无形.http：//finance.sina.com.cn/roll/2016-02-02/docifxnzpkx5802957.shtml.
（作者均供职于中国人民银行红河州中心支行）
关键词：非税收入 地方财政收入 财税结构改革
一、引 言
党的十八大以来，随着国家治理体系现代化建设的深入推进，财政被提到了“国家治理的基础和重要支柱”的高度。财政收入稳定增长是保证社会治理能力现代化和经济社会健康发展的重要基础。我国财政收入多年保持较快增长，但部分地区财政收入过度依赖非税收入、收入质量恶化问题突出，成为制约地方经济可持续发展的重要因素。党的十九大提出“要实现高质量发展”，财政是保证高质量发展的重要支撑，地方财政收入质量不高、过度依赖非税收入问题一定程度上影响了地方经济向高质量发展转型。
二、非税收入概念与特点
（一）非税收入概念
非税收入是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入。政府非税收入主要有：行政事业性收费、政府性基金收入、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金收入、特许经营收入、中央银行收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府收入的利息收入和其他非税收入①。
（二）非税收入特点
1.特殊独立性。非税收入是不同于税收收入的政府收入范畴，有独立的收入管理体系，是政府财政收入的重要来源之一，是税收收入之外的重要补充。
2.征收多样性。非税收入的征收主体有政府部门、事业单位以及具备政府行政职能的社会组织与团体，具有征收主体多样性。非税收入的取得除了依靠相关行政管理权外，还通过政府部门所拥有的有形资源、资产有偿使用以及政府的信誉影响等特殊方式获得，具有获取方式多样性。
3.管理统一性。非税收入的收缴实行国库集中收缴制度。《政府非税收入管理办法》明确指出：政府非税收入应当全部上缴国库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用、坐支或者拖欠②。 随着非税收入管理的科学化、系统化、规范化，非税收入的范畴扩大到除税收外的所有政府收入，实行国库统一收缴管理。
4.征收标准具有地方性及不固定性。我国部分地区非税收入的征收标准由当地非税收入管理部门和省级物价管理部门联合制定，因各地经济发展水平不一，征收标准存在地域性差异，当地经济发展水平和物价水平的提高都会影响非税收入的征收标准，具有地方性及不固定性。
三、云南省非税收入基本情况（2013-2017年）
（一）非税收入统计口径
我国一般将非税收入按照大、中、小三个口径进行统计：小口径非税收入指一般公共预算中的非税收入，包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资源有偿使用收入及其他收入。中口径非税收入一般与《政府非税收入管理办法》（财税[2016]33号）的界定相同，包含小口径非税收入以及政府性基金和国有资本经营收入。大口径非税收入是指除税收收入外的政府收入，在中口径非税收入基础上增加社会保险费、住房公积金。从现行财税体制看，中口径统计标准更能反映地方财政非税收入情况，本文使用中口径进行分析。
云南省地方财政收入指收入中剔除上缴中央后的收入，为地方政府可支配的收入，不涉及转移支付收入。数据来源于国库信息管理系统（TMIS）和Wind金融客户端，数据整理后，对云南省2013-2017年非税收入对地方财政收入规模及结构的影响现状进行分析。
（二）云南省非税收入对地方财政收入规模及结构影响情况
分析2013-2017年云南省地方财政收入情况，非税收入对地方财政收入规模及结构影响主要表现为：
1.非税收入成为地方财政收入的重要支撑。2013-2017年，云南省地方财政收入总体规模在2，200-2，600亿元之间，增速整体呈现“U”型走势，增速从2013年的24.63%降至2014年的-8.9%，然后回升至2017年的17.47%，波动幅度较大（图1）。税收收入和非税收入总体持平，部分年份出现非税收入超过税收收入的情况，非税收入已成为地方财政收入的重要支撑，甚至成为主体（图2）。
2.非税收入占地方财政收入比重保持较高水平。从2013-2017年云南省地方收入税收与非税收入占比走势（图3）可看出：非税收入占比始终保持在45%以上，2017年非税收入占比为53.45%，税收收入从2015年以后占比呈下降趋势。2013-2017年的60个月中，非税收入占比超过50%的有32个月，最高占比为74.58%。
3.非税收入日益成为地方财政新增收入的主要贡献者。2013年以来，地方财政收入中非税收入贡献率始终保持在50%以上，2016年增长贡献率达到189.52%。税收收入整体贡献度趋弱，部分年份税收收入增长贡献率为负（图4）。
4.非税收入增速变动幅度大于税收收入增速变动幅度。图5显示：2013-2017年度云南省税收收入增速变动趋势较为平缓，反映出税收收入的稳定性和可预测性较好；非税收入增速变动趋势较为剧烈，增长不稳定、波动幅度较大，不利于地方财政收入的长期稳定增长。
5.人为调节非税收入进度情况明显。非税收入入库进度不均衡，表现在季末、半年末、年末集中入库。图6显示：3月、6月、12月非税收入入库规模较大：3月份为实现收入“开门红”，6月和12月为完成半年度、年度收入考核目标。当税收收入增长不理想时，存在采取增加非税收入的方式达到地方财政收入预期增长目标的情况。
6.政府性基金收入成为非税收入主要构成。图7显示：2013-2017年，政府性基金收入占比在40%～70%之间波动，为第一大来源，占比排名第二位的为专项收入，国有资源（资产）有偿使用收入占比逐年上升，非税收入的其他组成部分占比差距较小。
7.非稅收入内部构成增速分化明显。2013年以来，政府性基金收入和其他收入占比呈下降趋势，国有资本经营性收入和国有资源（资产）有偿使用收入成为新的增长点，占非税收入比重逐年提高（图7）。从增速看，政府性基金收入总体保持增长趋势，但增速波动幅度较大。行政事业性收费收入、罚没收入和其他收入增速逐年下降，国有资源（资产）有偿使用收入较快增长，由2013年的31.97%上升到2017年54.15%。资产性收入的占比和增速逐年提高（图8）。
8.非税收入占比地区分化显著。表1显示：2013-2017年间，全省各地州地方财政收入构成中，仅曲靖市非税收入占比多年维持在40%以下，昆明市、红河州、文山州和楚雄州均维持在50%左右；部分年份非税收入占比超过60%的有昆明市、西双版纳、丽江市、保山市和临沧市，临沧市2017年非税收入占比甚至达到64.60%。
总体而言，2013-2017年间，非税收入成为云南省地方财政收入的重要支撑，有效促进了地方财政收入增长，为推动社会经济发展发挥了重要作用。但非税收入不合理增长，非税收入增速、占比和贡献度居高不下，人为调节收入进度情况也说明地方非税收入结构不合理、稳定性不高，难以形成长期稳定增收预期，不利于保持财政收入的高质量增长。
（三）云南省非税收入情况与其他省市情况的比较分析
选取全国其他省市2014-2017年非税收入数据，使用中口径统计标准对全国非税收入情况进行比较分析。表2显示：中口径统计标准下，云南省非税收入占比在全国处于中游水平，部分年份低于50%的水平，但相较于东部地区而言，云南省非税收入占比仍较高。
使用小口径标准统计全国省市非税收入占比情况（表3），云南省非税收入占比明显较高，维持在30%左右，2014-2017年间，云南省非税收入占比在全国排名由第11位上升至第4位，四年来非税收入占比居高不下，处于全国上游水平。
通过中口径和小口径统计标准差异的分析：政府性基金收入在我国地方财政收入中占有重要地位，对地方财政收入增长起着十分重要的作用，政府性基金收入是各级政府依据法律法规，为支持公共事业发展而征收的具有专项用途的财政资金，主要以土地出让金、发行彩票等方式取得的收入，反映出地方财政对土地出让收入的依赖。
四、税收收入、非税收入与GDP关系分析
财政收入质量是反映地方GDP发展水平的重要指标，通过选取税收收入、非税收入和地方GDP三个指标，进一步分析作为财政收入构成部分的税收收入和非税收入对地区GDP的影响。数据来源于2013年-2017年国库管理信息系统（TMIS）和Wind客户端。因云南省GDP数据按季度公布，税收收入、非税收入与GDP数据口径均统一为2013-2017年的季度数据。
（一）平稳性检验
其中，DGDP=D（log（GDP）），Dshuishou=D（log（shuihsou）），Dfeishui=D（log（feishui））。
作出AR根表与图（表6、图9）。
表6和图9显示：VAR模型所有根模的倒数都小于1，都落在单位圆内，所以建立的VAR模型是稳定的，可进行脉冲响应分析。
（三）脉冲响应分析
脉冲响应结果反映了施加变量一个单位标准差的冲击对其他变量的动态影响，对数据进行脉冲响应分析可以明晰冲击对某个变量在不同时期的影响效果，进一步了解变量间的动态关系。
给税收收入一个单位标准差的冲击后，非税收入首先表现为正向反馈，在第一期之后达到峰值，于第二期之后转变为负向反馈，随后围绕0在正向、负向之间上下波动，且冲击逐渐趋向于平缓（图10）。
给非税收入一个单位标准差冲击后，税收收入首先表现为负向反馈，在第二期转变为正向反馈，并呈现正向、负向有规律地上下波动（图11）。
对比图10和图11可发现：非税收入对税收收入、税收收入对非税收入一个单位标准差冲击的反馈程度不一致，从前两期看，税收收入对非税收入有促进作用，而非税收入对税收收入有抑制影响。前十期来看，税收收入对非税收入的影响逐渐变小，而非税收入对税收收入的影响较大。非税收入和税收收入时而相互促进，时而相互抑制，两者之间的关系不能单纯用此消彼长来概括。
给定非税收入一个标准差冲击，GDP首先表现为负向反馈，在第二期逐渐转变为正向反馈，在10期之内，GDP的反馈呈现出一定的周期性，且正向反馈的期数更多（图12）。
给税收收入一个标准差冲击后，GDP首先波动不明显，接着在第一期之后逐渐转变为正向反馈，从前十期来看，GDP受税收收入的冲击波动较大（图13）。
（四）方差分解
通过对GDP进行方差分解，结果如下：
图14显示：刚开始非税收入对GDP的贡献度大于税收收入，且贡献度呈上升趋势。第二期过后，税收收入对GDP的贡献度大于非税收入，非税收入和税收收入对GDP的影响时而增强，时而减弱，短期内税收收入对GDP的影响程度更大。
税收收入作为地方财政收入的重要组成部分，是反映地方财政运行状况的重要指标，税收收入的总量影响了GDP的变动，总体来看税收收入对GDP的促进作用明显，但税收受诸多因素影响，如不合理会影响财政收入及地方GDP的稳定增长。非税收入作为地方财政收入的重要补充，有力弥补了税收收入对财政支出支撑不足的问题，短期来看非税收入对GDP的促进作用相对较大，但非税收入占比过高，结构不合理等问题会对GDP增长产生抑制作用。
五、优化非税收入占比的必要性及面临的挑战
（一）非税收入对地方财政收入增长的正负效应
1.非税收入对地方财政收入增长的正面效应。
（1）非税收入增加了政府财政收入，弥补了市场运行不足。我国所处的特殊发展时期，决定了单纯的税收收入难以满足对于各项经济建设的大量投资，非税收入的存在，弥补了政府财政预算不足的现状，为各项基础建设提供了大量资金支持，促进社会经济快速发展。部分非税收入是对市场运行中存在的负外部效应采取的惩罚性矫正手段，如：排污费、罚没收入等，这些费用的收取一定程度上矫正了市场运行过程中产生的负外部效应，有利于营造良好市场环境。
（2）非税收入在一定程度助推了国家财税体制改革。财税体制改革过程中，不可避免涉及到政府间利益的分配和调整，间接加大财税制度改革的推进难度，非税收入的存在使政府筹资渠道得到拓展，缓解了来自政府间利益再分配阻力，推动与市场经济相适应的财税制度改革。
2.非税收入对地方财政收入增长的负面效应。
（1）冲击税收收入的主体地位。随着社会经济不断发展，政府所承担的责任越来越大，所需财政资金不断增加，政府往往依靠非税收入来平衡收支，导致非税收入在政府资金收入中的比例越来越大。按照国际发展经验，非税收入在政府收入中所占比重一般低于20%（小口径统计标准），但当前非税收入已成为部分地方财政收入的主要来源。
（2）恶化地方经济环境。近年来，随着税收拉动财政收入增长乏力，为满足财政刚性支出需求，非税收入持续增长，尤其是依赖于行政事业性收入、罚没收入、专项收入等收入，无形中会加重企业隐性负担，容易出现经济不好时候，以“罚”代“征”方式增加地方财政收入的乱象。
（二）优化非税收入占比的必要性
1.深化供给侧结构性改革的要求。供给侧结构性改革的主要措施为“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”。为降低企业成本、激发企业活力，除了减税外，非税收入、经营服务性收费等给企业带来的负担也需减轻，因此需要规范政府非税收入，科学合理界定企业费用，清理不合理的非税收费项目，通过收费行为规范化、收费项目清单化等方式降低企业成本，为企业持续发展留足后劲，激发实体经济的活力与潜力，推动供给侧结构性改革，促进地方经济健康平稳发展。
2.财税管理体制改革的需要。近年来，我国不断加大深化财税体制改革力度，坚持建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，注重發挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的作用。非税收入作为财政收入的重要组成部分，独立于税收制度之外，是地方政府的重要财政收入来源。当前，行政事业性收费管理仍需进一步规范，法律依据层次低，征收的范围、标准、程序等不透明，给利用权力乱收费等行为留下空间。优化非税收入占比，降低非税收入增速，是推进财税管理体制改革的必经之路。
（三）优化非税收入占比面临的挑战
1.政府间财权事权不匹配，短期内难以大幅压降非税收入。分税制改革后，我国财政体制发生重大变革，但仍存在事权划分不清、财权划分不彻底和转移支付不规范等问题。地方财政收入主要依靠地方税收和中央转移支付，在既定的地方税税种框架内谋求税收收入的增长受到约束的情况下，非税收入成为地方政府获取收入的重要渠道。经过多年发展，非税收入已经成为地方政府弥补财政收入不足、保障政府治理和服务得以实现的重要支撑。实现高质量的发展必然要求地方政府优化财政收入结构，优化非税收入占比，实现稳定健康的财政收入增长，但在税收收入无法实现大幅增长的情况下，大幅压缩非税收入将影响地方政府提供公共服务能力，导致财权与事权不匹配的问题更加突出。 2.政府实现经济社会发展目标的现实需求，需继续保持非税收入增长。我国经济已由中高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济增速换档、结构调整阵痛、新旧动能转换相互交织，实现高质量发展压力大。调查发现：当前地方政府培育新的税收增长点还需较长时间，但长期的路径依赖，地方社会经济发展目标（财政收入增长率、GDP增长率等）还需保持增长，地方财政还要保障民生、扶贫支出等领域支出，部分地方财政还面临债务还本付息压力。为完成各项社会经济发展目标、保障社会民生运转、完成脱贫攻坚任务和偿还政府债务等工作，地方财政收入仍需保持增长，在上级转移支付无大幅增加的情况下，非税收入仍然是增加财政收入的重要途径，短期内压降非税收入面临较大压力。
3.地方政府优化非税收入占比缺乏硬约束。刘贵生、李海研究发现，我国非税收入增长过快、占比过高的根本原因在于地方非税收入管理的不规范③。分析我国现有非税收入管理制度，始终缺乏统一、权威的非税收入法律法规。《预算法》对政府性基金预算、国有资本经营预算等做出规范，但预算法实施条例仍未正式颁布实施。财政部下发了若干非税收入管理通知，但大都属规范性文件，法律效力不高。部分省市出台了地方性法规，但未全面涵盖非税收入管理内容，造成各级财政部门实施监管时缺乏统一依据。各级政府虽然知道过度依赖非税收入对财政收入增长的不利影响，但非税收入管理制度不规范、缺乏硬性考核指标，导致地方政府压降非税收入占比的动力不足。
六、政策建议
（一）适当调整增长预期，稳步降低非税收入占比
在现有地方财政收入数量和结构的基础上，按照地方经济社会发展长期规划目标，制定合理的经济增长和财政收入增长目标，由重数量向调结构、提质量转变，适当调整预期，更加注重增长质量，逐步、可控、符合经济发展要求的降低财政收入中的非税收入占比，减少“行政式”压降非税收入占比对地方财政收入平稳运行的冲击。
（二）压降收费、罚没收入占比，扩大经营性收入占比
通过前述分析，近年来，云南省非税收入中，政府性基金收入和其他收入占比呈下降趋势，国有资本经营性收入和国有资源（资产）有偿使用收入成为新的增长点。优化非税收入结构，需持续压降非税收入中的行政事业性收费、罚没收入和其他收入等可持续性不强、易恶化经济环境的收入，稳步扩大国有资本经营性收入、国有资源（资产）有偿使用收入的占比，培育优质非税收入源泉。
（三）创新非税收入征管模式，规范非税收入征管
做好非税征管工作的落脚点还是要着力规范非收入征收管理。要充分利用国家税收征管体制改革和国税地税机构合并的有利时机，理顺非税收入征收管理关系，创新非税收入征管模式，实现非税收入统一由税务机关征管，严格落实各项管理要求，强化制度约束，不断规范非税收入的管理，提升专业化征管水平，保障非税收入高质量增长。
注释：
①财政部.《政府非税收入管理办法》.财税[2016]33号。
②财政部.《政府非税收入管理办法》.财税[2016]33号。
③刘贵生，李海.《国库观察与思考》.中国金融出版社（2015）.161-167页。
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[13]刘贵生、李海.国库观察与思考[M].中国金融出版社，2015.
[14]莫开伟.非税收入过快增长恐让政策扶持效果消弭于无形.http：//finance.sina.com.cn/roll/2016-02-02/docifxnzpkx5802957.shtml.
（作者均供职于中国人民银行红河州中心支行）