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摘 要:房屋依附土地的天然属性,使土地使用权成为房屋所有权的基础。而政府的规划可以使土地使用权人丧失权利,强制拆迁制度使房屋所有权因此落空。在现行的土地制度下,保护房屋所有权的根本,应当是对住宅建设用地使用权予以保护,对政府收回土地的行政行为设定限制。行政规划不等于公共利益,应當阻止借规划之名损害土地使用权人的合法利益的侵权行为。
关键词:法国检察院;刑事职权;公诉权
中图分类号:D913 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2009)11-0069-03
作者简介:姜晓萍(1961- ),女,江苏南京人,中共江苏省委党校法政教研部副教授,主要研究方向为民商法。
一、从重庆最牛“钉子户”说起
2007年3月,重庆市民杨武和吴苹夫妇家的小楼因拆迁纠纷而成为孤岛的新闻在国内乃至国外盛传,虽然最终达成拆迁协议,但事件引发的物权讨论远未结束。适逢2007年3月16日十届人大五次会议通过《物权法》,期间便有了“物权法维权第一案”之说。确实,《物权法》第42条就国家征收个人房屋,在“公共利益”的目的限定、程序正当、拆迁补偿和居住保障上作出了明确的规定,但在这个“房屋所有权”的面纱下,土地使用权的保护则是极其脆弱的。《物权法》第148条规定:“建设用地使用权期间届满前,因公共利益需要提前收回该土地的,应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿,并退还相应的出让金。”住宅建设用地使用权作为建设用地使用权的一种,也适用该条规定,但自始至终,“公共利益”的范围如何界定是一个仁者见仁、智者见智的争论不休的问题,尤其是政府规划是否就等于“公共利益需要”,一直没有在立法层面上落锤定音。
众所周知,我国城市居民的住宅上存在两个权利,即房屋所有权和土地使用权。依据《土地管理法》的规定,城市的土地所有权属于国家所有。既然是国家所有,就意味着所有人可以对使用权予以收回,在法律语境中,这种收回不是对所有权剥夺的征收。房屋所有权人(也即土地使用权人)也许会提出质疑:自己享有70年的土地使用权,政府怎么能够想收就收?其实,政府收回行为并非恣意妄为,其合法的外衣就是城市规划!旧城改造是规划,危房重建是规划,布局调整是规划,用途变更是规划,等等。规划作为行政行为不仅具有广泛的空间,而且具有极大的强制性,容不得土地使用权人讨价还价。此时,尽管还存在着房屋所有权,但房屋怎能脱离土地?在土地使用权这个基础权利被动摇的情形下,房屋所有权成了空中楼阁,拆迁走人成为无奈的选择,否则,《城市房屋拆迁管理条例》第16条、第17条有关强制执行制度立即生效。可见,“钉子户”要以《物权法》维权也只能是一个宣誓性的口号,在这里,拆迁是硬道理,舆论和公众对“钉子户”的声援更多的是对现实社会公权力的一种不满和宣泄而已。
由规划引发拆迁,继而产生社会矛盾,早已有极端的案例。2003年8月22日,南京市拆迁户翁彪在玄武区邓府巷拆迁指挥部办公室点燃自己浇遍汽油的身体。据报道,翁家因长江路文化街的规划应当拆迁,但因拆迁补偿款争议,区拆迁办在翁家未搬迁的情况下强行推倒房屋,采取恶意驱逐行为,这是其自焚的直接原因。无独有偶,时隔不过1个月,9月15日,安徽农民朱正亮在北京天安门金水桥自焚。朱家被拆的房屋位于青阳县蓉城镇,该房屋是1998年经规划部门批准后建成,耗资十多万元,花光了朱家的全部积蓄。而在2000年这块地即被列入旧城改造,拆迁部门把居住人强行赶出屋后推倒房屋,激化了矛盾。相比之下,重庆地方对“钉子户”已经比较人性化了,虽然房子成了孤岛,断水、断电、断路,又有法院的强制执行,但毕竟没有出人命。前仆后继的拆迁纠纷已经形成社会矛盾,成为社会不稳定的因素之一,也成为近年全国人大、政协两会关注的重要民生问题之一。
二、政府规划:权利难以对抗权力
显然,在房屋拆与不拆问题上,政府的规划是根“金箍棒”,落到谁的头上谁走人。其实,土地使用权又何尝不是如此?笔者最近代理的一起土地使用权纠纷即是一例。原告与被告某开发区于2003年签订了以工业用地用途的土地使用合同,约定由被告办理土地使用权登记事宜。次年2月,原告付清全部款项,在7月准备开工建设办理施工许可证过程中,被告还向有关机构出具证明,称该地块“正在办理受让地块的土地使用证的相关手续”,“请贵委在办理有关项目的施工许可证时予以支持”。然而时隔仅仅三个月在建厂房即将建成投入使用之时,被告向原告送达通知,称规划变更将收回土地。原告提出按照规划的改变用途(即建设住宅)使用土地,并可以补缴工业用地和经营性用地的差价,但被告坚决不允,称国家规定所有经营性用地不能协议出让,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让,即必须收回土地。相关法律的规定的确如此,被告没有说谎。但问题是:短短几个月的时间就导致土地用途变化,工业用地改成经营性用地的依据何在?规划的随意性由此可见一斑。
《城市规划法》早在1989年已经颁布,但规划的无约束性却使这一法律成为摆设。1994年北京市政府允许李嘉诚在王府井兴建东方广场,这一工程严重违反了政府自己制定的城市总体规划。[1]2007年,在该法修改中的全国城乡规划工作会议上,建设部副部长仇保兴例数目前城乡规划中存在的种种问题:一是劳民伤财的形象工程,不少城市的形象工程与基础设施短缺并存;二是急功近利的规划调整,一个领导一张规划,不顾实际提出要建国际化城市;三是寅吃卯粮的圈地运动,用光子孙钱,追求任内政绩,使大量国有资产流入少数人腰包;四是破坏资源的过度开发,由于干部的无知、利益集团的贪婪和某些专业部门的权力,使不可再生的历史文化和风景旅游资源遭受严重破坏;五是盲目布局的基础设施,盲目追求大而全、小而全,一个地级市内有各自为政的200多个自来水厂,却没有相应的污水处理设施;六是混乱无章的城郊用地,不少城市的城郊已成了“三不管”的“城中村”,用地混乱,污染严重,环境恶化;七是任意肢解的城乡规划,法规体系不健全;八是屡禁不止的违法建筑,有的城市违法建筑总量已达建筑面积的三分之一,任意改变建筑体量、高度和用途的现象更是屡见不鲜,公开的违法现象已成为依法行政的巨大障碍。[2]
规划的无约束性不仅表现在行政行为的恣意妄为,而且表现在没有相关的法律责任落实,包括对规划提起行政诉讼。《行政诉讼法》第12条第(二)项明确规定“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”不具有可诉性。南京市民施建辉、顾大松因紫金山违法搭建观景台状告南京市规划局一案,南京市中级人民法院以级别管辖为由未予受理,在管辖权争议过程中因南京市政府决定将投资3000万元的观景台予以爆破拆除,使该案落下帷幕。倘若本案无级别管辖问题存在,法院对此类纠纷能否受理?依笔者之见,抽象行政行为的可诉性问题以及公益诉讼问题不解决,此类案件恐难有着落,对规划行为的司法审查,有赖立法的重大突破。
三、坐收渔利:谁从规划中得益
就重庆“钉子户”的讨论,笔者看见有网民调侃:“开发商买不起人民群众的房子就让人民法院强制执行,如果人民群众买不起开发商的房子是否也可以要求人民法院强制执行?”[3]看似戏言,实则深刻,道出了拆迁补偿纠纷的真谛。
首先,政府从土地出让中受益是显而易见的。土地招标、拍卖过程中不断飙升的出让价格令人咋舌,有人担忧政府把土地卖完了怎么办?实乃杞人忧天,一纸重新规划立马可以解决!重新規划获得的利益如滔滔长江之水,取之不尽,用之不竭。土地的出让价格市场化了,但土地的补偿是有“规定”的,其间的利益空间无限广阔,而规划的绝对权威性是这个广阔利益空间的保护伞,包括住宅建设用地使用权在内的土地权利在规划面前如海市蜃楼,看似美丽,实则稍纵即逝。
其次,房地产开发商在房屋拆迁和新房销售中的巨大利益,是众多实业界对房地产业趋之若鹜的根本原因。稍加观察不难发现,中国的企业,无论其行业性质如何——生产制造业、服务流通业或者零售业等,只要企业做大,几乎都会涉足房地产业。按照企业的本性解释,只能是利益驱动。对拆迁户的补偿有政府的确定标准,包括“钉子户”在法律途径中能得到的补偿款都是可预测的,如果不服将面临强制执行;但在新建住房的销售中,销售价格政府是不管的,涨也好,降也罢,开发商和购房人是周瑜打黄盖,即使房价疯长,政府也无法干预,人民群众买不起开发商的房子是不能申请人民法院强制执行的。政府出台的房价控制手段于开发商毫发无损,更多地倒是约束了购房人或房屋所有人,比如所谓的税收调控。在房屋拆迁的“管”与房屋销售的“不管”之间,开发商同样获得了巨大的利益空间,据说有人甚至已经赚得不好意思了,被拆迁人的原有土地使用权在一片赚钱声中陨落。
得利与失利的结局,权力与权利的较量,在“规划”声中一锤定音!
四、依法规划:落实房屋所有权的根本
依照行政行为过程性理论,为履行某种行政管理而实施的一系列的行为,形成一个前后承接的动态过程。于房屋所有权的保护而言,由规划开始,进而拆迁,最终补偿,其间涉及的法律层面的房屋所有权和土地使用权,均与规划行为密切相关。因此,只有规范规划行为,才能谈得上对房屋所有权和土地使用权的保护。
1.依法规划,必须建立前置程序保障规划的科学、公正
土地使用权收回、房屋征收事关千家万户的根本利益,规划行政行为应当通过公开信息、发布公告、市民听证以及专家论证等前置程序,围绕“公共利益”的目的限定展开论证,并依法律规定对程序中可能出现的违法行为设定行政监督和司法诉讼。近日在美国闹得沸沸扬扬的辉瑞公司新建拆迁纠纷一直诉到联邦最高法院由9名法官表决才落下帷幕。前置程序还可以防微杜渐,使类似南京紫金山观景台、武汉外滩花园等巨大损失事件不再发生。
2.依法规划,必须对“公共利益”加以界定
早在物权法及之前的民法典制定过程中,“公共利益”问题的讨论就非常热烈,更有学者在立法层面提出颇具可操作性的建议,如梁慧星教授指出:“所谓公共利益,指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业,环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业,以及国家法律规定的其他公共利益。”“征收不得适用于商业目的。国家基于发展商业的目的而需取得自然人、法人财产的,只能通过订立合同的方式。”[4]行政规划必须有法可依,法律缺失产生的自由裁量权可能导致行政权的无限扩张乃至滥用。
3.依法规划,必须建立对规划的约束机制,包括行政复议制度和行政诉讼制度
“无约束性规划”是目前规划行为造成纠纷的重要原因。在任何权力都有可能被滥用的情形下,对权力的制约就是对权利的保障。行政复议制度作为自我纠错机制,具有很强的中国特色,也在行政行为的制约中发挥了重要的作用,应当继续保持。同时,作为权利保障的最后一道防线,建立对规划行为的司法审查和裁判的行政诉讼机制,包括公益诉讼、抽象行政行为的诉讼,使规划的权利保障目标和责任制度落在实处。□
参考文献:
[1]赵凌.一场“双赢”大戏让北京城独输.南方周末,2007-07-26:E29版.
[2]人民网:聚焦《城市规划法(草案)》立法背景.2007-04-28.
[3]http://news.sina.com.cn/c/2007-03-23.
[4]梁慧星.中国民法典草案建议稿.法律出版社,2003:51-52.
责任编辑:钱国华
关键词:法国检察院;刑事职权;公诉权
中图分类号:D913 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2009)11-0069-03
作者简介:姜晓萍(1961- ),女,江苏南京人,中共江苏省委党校法政教研部副教授,主要研究方向为民商法。
一、从重庆最牛“钉子户”说起
2007年3月,重庆市民杨武和吴苹夫妇家的小楼因拆迁纠纷而成为孤岛的新闻在国内乃至国外盛传,虽然最终达成拆迁协议,但事件引发的物权讨论远未结束。适逢2007年3月16日十届人大五次会议通过《物权法》,期间便有了“物权法维权第一案”之说。确实,《物权法》第42条就国家征收个人房屋,在“公共利益”的目的限定、程序正当、拆迁补偿和居住保障上作出了明确的规定,但在这个“房屋所有权”的面纱下,土地使用权的保护则是极其脆弱的。《物权法》第148条规定:“建设用地使用权期间届满前,因公共利益需要提前收回该土地的,应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿,并退还相应的出让金。”住宅建设用地使用权作为建设用地使用权的一种,也适用该条规定,但自始至终,“公共利益”的范围如何界定是一个仁者见仁、智者见智的争论不休的问题,尤其是政府规划是否就等于“公共利益需要”,一直没有在立法层面上落锤定音。
众所周知,我国城市居民的住宅上存在两个权利,即房屋所有权和土地使用权。依据《土地管理法》的规定,城市的土地所有权属于国家所有。既然是国家所有,就意味着所有人可以对使用权予以收回,在法律语境中,这种收回不是对所有权剥夺的征收。房屋所有权人(也即土地使用权人)也许会提出质疑:自己享有70年的土地使用权,政府怎么能够想收就收?其实,政府收回行为并非恣意妄为,其合法的外衣就是城市规划!旧城改造是规划,危房重建是规划,布局调整是规划,用途变更是规划,等等。规划作为行政行为不仅具有广泛的空间,而且具有极大的强制性,容不得土地使用权人讨价还价。此时,尽管还存在着房屋所有权,但房屋怎能脱离土地?在土地使用权这个基础权利被动摇的情形下,房屋所有权成了空中楼阁,拆迁走人成为无奈的选择,否则,《城市房屋拆迁管理条例》第16条、第17条有关强制执行制度立即生效。可见,“钉子户”要以《物权法》维权也只能是一个宣誓性的口号,在这里,拆迁是硬道理,舆论和公众对“钉子户”的声援更多的是对现实社会公权力的一种不满和宣泄而已。
由规划引发拆迁,继而产生社会矛盾,早已有极端的案例。2003年8月22日,南京市拆迁户翁彪在玄武区邓府巷拆迁指挥部办公室点燃自己浇遍汽油的身体。据报道,翁家因长江路文化街的规划应当拆迁,但因拆迁补偿款争议,区拆迁办在翁家未搬迁的情况下强行推倒房屋,采取恶意驱逐行为,这是其自焚的直接原因。无独有偶,时隔不过1个月,9月15日,安徽农民朱正亮在北京天安门金水桥自焚。朱家被拆的房屋位于青阳县蓉城镇,该房屋是1998年经规划部门批准后建成,耗资十多万元,花光了朱家的全部积蓄。而在2000年这块地即被列入旧城改造,拆迁部门把居住人强行赶出屋后推倒房屋,激化了矛盾。相比之下,重庆地方对“钉子户”已经比较人性化了,虽然房子成了孤岛,断水、断电、断路,又有法院的强制执行,但毕竟没有出人命。前仆后继的拆迁纠纷已经形成社会矛盾,成为社会不稳定的因素之一,也成为近年全国人大、政协两会关注的重要民生问题之一。
二、政府规划:权利难以对抗权力
显然,在房屋拆与不拆问题上,政府的规划是根“金箍棒”,落到谁的头上谁走人。其实,土地使用权又何尝不是如此?笔者最近代理的一起土地使用权纠纷即是一例。原告与被告某开发区于2003年签订了以工业用地用途的土地使用合同,约定由被告办理土地使用权登记事宜。次年2月,原告付清全部款项,在7月准备开工建设办理施工许可证过程中,被告还向有关机构出具证明,称该地块“正在办理受让地块的土地使用证的相关手续”,“请贵委在办理有关项目的施工许可证时予以支持”。然而时隔仅仅三个月在建厂房即将建成投入使用之时,被告向原告送达通知,称规划变更将收回土地。原告提出按照规划的改变用途(即建设住宅)使用土地,并可以补缴工业用地和经营性用地的差价,但被告坚决不允,称国家规定所有经营性用地不能协议出让,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让,即必须收回土地。相关法律的规定的确如此,被告没有说谎。但问题是:短短几个月的时间就导致土地用途变化,工业用地改成经营性用地的依据何在?规划的随意性由此可见一斑。
《城市规划法》早在1989年已经颁布,但规划的无约束性却使这一法律成为摆设。1994年北京市政府允许李嘉诚在王府井兴建东方广场,这一工程严重违反了政府自己制定的城市总体规划。[1]2007年,在该法修改中的全国城乡规划工作会议上,建设部副部长仇保兴例数目前城乡规划中存在的种种问题:一是劳民伤财的形象工程,不少城市的形象工程与基础设施短缺并存;二是急功近利的规划调整,一个领导一张规划,不顾实际提出要建国际化城市;三是寅吃卯粮的圈地运动,用光子孙钱,追求任内政绩,使大量国有资产流入少数人腰包;四是破坏资源的过度开发,由于干部的无知、利益集团的贪婪和某些专业部门的权力,使不可再生的历史文化和风景旅游资源遭受严重破坏;五是盲目布局的基础设施,盲目追求大而全、小而全,一个地级市内有各自为政的200多个自来水厂,却没有相应的污水处理设施;六是混乱无章的城郊用地,不少城市的城郊已成了“三不管”的“城中村”,用地混乱,污染严重,环境恶化;七是任意肢解的城乡规划,法规体系不健全;八是屡禁不止的违法建筑,有的城市违法建筑总量已达建筑面积的三分之一,任意改变建筑体量、高度和用途的现象更是屡见不鲜,公开的违法现象已成为依法行政的巨大障碍。[2]
规划的无约束性不仅表现在行政行为的恣意妄为,而且表现在没有相关的法律责任落实,包括对规划提起行政诉讼。《行政诉讼法》第12条第(二)项明确规定“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”不具有可诉性。南京市民施建辉、顾大松因紫金山违法搭建观景台状告南京市规划局一案,南京市中级人民法院以级别管辖为由未予受理,在管辖权争议过程中因南京市政府决定将投资3000万元的观景台予以爆破拆除,使该案落下帷幕。倘若本案无级别管辖问题存在,法院对此类纠纷能否受理?依笔者之见,抽象行政行为的可诉性问题以及公益诉讼问题不解决,此类案件恐难有着落,对规划行为的司法审查,有赖立法的重大突破。
三、坐收渔利:谁从规划中得益
就重庆“钉子户”的讨论,笔者看见有网民调侃:“开发商买不起人民群众的房子就让人民法院强制执行,如果人民群众买不起开发商的房子是否也可以要求人民法院强制执行?”[3]看似戏言,实则深刻,道出了拆迁补偿纠纷的真谛。
首先,政府从土地出让中受益是显而易见的。土地招标、拍卖过程中不断飙升的出让价格令人咋舌,有人担忧政府把土地卖完了怎么办?实乃杞人忧天,一纸重新规划立马可以解决!重新規划获得的利益如滔滔长江之水,取之不尽,用之不竭。土地的出让价格市场化了,但土地的补偿是有“规定”的,其间的利益空间无限广阔,而规划的绝对权威性是这个广阔利益空间的保护伞,包括住宅建设用地使用权在内的土地权利在规划面前如海市蜃楼,看似美丽,实则稍纵即逝。
其次,房地产开发商在房屋拆迁和新房销售中的巨大利益,是众多实业界对房地产业趋之若鹜的根本原因。稍加观察不难发现,中国的企业,无论其行业性质如何——生产制造业、服务流通业或者零售业等,只要企业做大,几乎都会涉足房地产业。按照企业的本性解释,只能是利益驱动。对拆迁户的补偿有政府的确定标准,包括“钉子户”在法律途径中能得到的补偿款都是可预测的,如果不服将面临强制执行;但在新建住房的销售中,销售价格政府是不管的,涨也好,降也罢,开发商和购房人是周瑜打黄盖,即使房价疯长,政府也无法干预,人民群众买不起开发商的房子是不能申请人民法院强制执行的。政府出台的房价控制手段于开发商毫发无损,更多地倒是约束了购房人或房屋所有人,比如所谓的税收调控。在房屋拆迁的“管”与房屋销售的“不管”之间,开发商同样获得了巨大的利益空间,据说有人甚至已经赚得不好意思了,被拆迁人的原有土地使用权在一片赚钱声中陨落。
得利与失利的结局,权力与权利的较量,在“规划”声中一锤定音!
四、依法规划:落实房屋所有权的根本
依照行政行为过程性理论,为履行某种行政管理而实施的一系列的行为,形成一个前后承接的动态过程。于房屋所有权的保护而言,由规划开始,进而拆迁,最终补偿,其间涉及的法律层面的房屋所有权和土地使用权,均与规划行为密切相关。因此,只有规范规划行为,才能谈得上对房屋所有权和土地使用权的保护。
1.依法规划,必须建立前置程序保障规划的科学、公正
土地使用权收回、房屋征收事关千家万户的根本利益,规划行政行为应当通过公开信息、发布公告、市民听证以及专家论证等前置程序,围绕“公共利益”的目的限定展开论证,并依法律规定对程序中可能出现的违法行为设定行政监督和司法诉讼。近日在美国闹得沸沸扬扬的辉瑞公司新建拆迁纠纷一直诉到联邦最高法院由9名法官表决才落下帷幕。前置程序还可以防微杜渐,使类似南京紫金山观景台、武汉外滩花园等巨大损失事件不再发生。
2.依法规划,必须对“公共利益”加以界定
早在物权法及之前的民法典制定过程中,“公共利益”问题的讨论就非常热烈,更有学者在立法层面提出颇具可操作性的建议,如梁慧星教授指出:“所谓公共利益,指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业,环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业,以及国家法律规定的其他公共利益。”“征收不得适用于商业目的。国家基于发展商业的目的而需取得自然人、法人财产的,只能通过订立合同的方式。”[4]行政规划必须有法可依,法律缺失产生的自由裁量权可能导致行政权的无限扩张乃至滥用。
3.依法规划,必须建立对规划的约束机制,包括行政复议制度和行政诉讼制度
“无约束性规划”是目前规划行为造成纠纷的重要原因。在任何权力都有可能被滥用的情形下,对权力的制约就是对权利的保障。行政复议制度作为自我纠错机制,具有很强的中国特色,也在行政行为的制约中发挥了重要的作用,应当继续保持。同时,作为权利保障的最后一道防线,建立对规划行为的司法审查和裁判的行政诉讼机制,包括公益诉讼、抽象行政行为的诉讼,使规划的权利保障目标和责任制度落在实处。□
参考文献:
[1]赵凌.一场“双赢”大戏让北京城独输.南方周末,2007-07-26:E29版.
[2]人民网:聚焦《城市规划法(草案)》立法背景.2007-04-28.
[3]http://news.sina.com.cn/c/2007-03-23.
[4]梁慧星.中国民法典草案建议稿.法律出版社,2003:51-52.
责任编辑:钱国华