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政府非税收入(以下简称非税收入)是由各级人民政府及其所属部门和单位依法利用行政权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务征收、收取、提取、募集的除税收和政府债务收入以外的财政收入，包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收入、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府财政资金产生的利息收入等十类。各类非税收入的取得依据有所不同，行政事业性收费、政府性基金、罚没收入和主管部门集中收入是利用行政权力征收的，具有强制性；国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收入是利用国家资源和国有资产所有权取得的，体现了国家作为所有者或出资人的权益；彩票公益金、以政府名义接受的捐赠收入是依托政府信誉募集的，遵循自愿原则。
一、我国非税收入现状
非税收入是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式，也是政府调节收入分配关系、管理社会公共事务的重要手段。2010年全国非税收入51691.25亿元。按收入类别划分，政府性基金收入35781.94亿元，占全国非税收入的69.2%；其中土地出让收入29397.98亿元，占政府性基金收入的82.2%。行政事业性收费收入6648.61亿元，占全国非税收入的12.9%。国有资本经营收益1728.38亿元，占3.3%。专项收入（包括排污费、水资源费、矿产资源补偿费、教育费附加、探矿权采矿权使用费及价款等）2058.44亿元，占4%。国有资源（资产）有偿使用收入1616.7亿元，占3.1%。罚没收入1074.4亿元，占2.1%。其他非税收入2782.78亿元，占5.4%。按预算管理方式划分，纳入预算管理的非税收入46380.61亿元，占全国非税收入的89.7%；其中，纳入公共财政预算管理的非税收入9878.02亿元，占全国非税收入的19.1%；纳入政府性基金预算管理的非税收入35781.94亿元，占69.2%；纳入国有资本经营预算管理的非税收入720.65亿元，占1.4%。纳入预算外管理的非税收入5310.64亿元，占10.3%。按收入级次划分,中央非税收入6093.59亿元，占11.8%。地方非税收入45597.66亿元，占88.2%。在地方非税收入中，东部9个省份非税收入26776.14亿元，占地方非税收入的58.7%；中部10个省份10425.03亿元，占22.9%；西部12个省份8396.49亿元，占18.4%。收入规模居前7位的是浙江省、江苏省、山东省、广东省、辽宁省、上海市、四川省，其非税收入均超过2000亿元。
二、加强非税收入管理的必要性
非税收入是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配的重要形式。加强非税收入管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。
长期以来，相对于税收管理，我国非税收入管理比较薄弱，如非税收入概念和管理范围不够明确、大量资金未纳入预算管理等，没有形成一套规范有序的管理制度。2000年，我国实施了以部门预算、国库集中收付和政府采购为主要内容的预算管理制度改革，将预算外资金统一纳入部门预算管理和国库单一账户体系。2001年，国务院办公厅转发《财政部关于深化“收支两条线”改革进一步加强财政管理意见的通知》，首次正式提出非税收入的概念。2004年，财政部印发《关于加强政府非税收入管理的通知》，明确了非税收入管理范围，初步构建了非税收入管理的制度体系。
“小金库”、“三乱”问题产生的动因无外乎部门利益驱动，而问题产生的途径又几乎无不来自部门的非税收入。其危害是多方面的。一是弱化了政府财政的宏观调控能力。相当一部分资金游离于政府财政体制和人大财政监督视野之外，无法进行有效的调节，造成财政资金大量流失。二是弱化了政府的公共服务职能。政府财政收入从根本上说是用于公共服务的，非税收入也不例外。而非税收入大量在账外“循环”，政府不能直接掌握，实现集中支付、统筹安排，必然导致公共服务投入严重不足。三是导致政府行政效能低下。少数部门长期将非税收入“据为己有”，所以一提“收费”就积极性高涨，而对没有收费权的职能则“束之高阁”。同时，差别巨大的非税收入，易造成部门之间分配的不均衡，有的部门“清水一潭”，有的部门则“富得流油”。四是导致某些部门腐败问题层出不穷。非税收入一旦流入“小金库”，就会被少数人掌握，成为滋生腐败的“温床”。五是导致“三乱”现象屡禁不止，损害了政府公信力，产生严重的经济发展环境问题。以上种种危害显示了加强政府非税收入管理势在必行。
三、目前非税收入管理中存在的问题及其对策
目前非税收入的管理存在许多问题, 制约了非税收入管理的进一步深化, 阻碍了财政改革的步伐。造成问题的原因, 主要是对非税收入的财政属性缺乏足够的认识, 仍将非税收入视为单位自有资金, 没有将其纳入财政进行管理； 非税收入的征管主体多元化, 造成的管理职能交叉 , 影响非税收入的征收。
（一）征管模式的多样化
由于非税收入管理是一个全新的财政理念, 没有统一的框架体系, 而且目前各地的试点也是结合自身的需要和特点出发, 因此虽然形成了各自的特色, 但都无法向全国推广, 形成一个统一的模式。
（二）非税收入管理的分散性
由于非税收入的内涵丰富, 征收主体多, 涉及面大, 资金的性质和流向又各不相同, 在财政部门内部非税收入也被分成几块, 分别由综合、预算、社保、基建、文教等职能部门管理。这样在实际管理中形成了多方征收、多家使用、多头管理的格局, 不仅肢解了非税收入的管理职能, 而且造成管理脱节、收入流失、分配失控、监督失灵, 同时也使非税收入的征收成本相对较高, 降低了管理效率。
（三）缺乏有效的激励和制约机制
目前非税收入主要采取 “ 收支两条线 ” 、 “ 收支脱钩 ” 的管理方式, 应缴预算的上缴国库, 不缴预算的上缴财政专户。而在实际操作中, 若真正实行 “ 收支脱钩 ”, 将会挫伤单位非税收入的征缴积极性, 使非税收入的征收额大幅下降; 若基本维持 “ 谁收谁用 ” 的分配格局, 将造成 “ 收费大户 ” 和 “ 清水衙门 ” 之间的收入反差, 部门之间、单位之间苦乐不均现象严重。所以, 对非税收入的管理必须探求一种有效激励约束机制, 既能有效调动征收部门的积极性, 使纳入财政管理的非税收入持续增长, 又能进行统筹安排, 使部门之间、单位之间的收入在一定程度上能减少差距, 趋于平衡。
为规范非税收入的管理, 近几年各地都进行了非税收入改革试点, 取得了很多经验, 其中不乏有一些好的办法和措施, 有一定的借鉴意义。党的十六届三中全会后, 明确了我国建立公共财政体系、 实行财政管理体制改革的方向, 所以进一步深化收支两条线管理, 逐步完善非税收入的管理体系就显得尤为重要。
加强非税收入管理要按照收支分离这一现代政府财政管理的基本原则，建立健全非税收入取得、资金使用、监督各个环节的管理规范和相应机制，真正做到非税收入“取之有度、用之有规”。
（四）健全非税收入征管机制
一是严格征管范围。将政府性基金、附加和专项收入、行政事业性收费、罚没收入、管理费、收入分成、上解资金及其它财政性资金、国有资产产权收益及国有资源使用费，及以政府名义取得的捐赠收入，非税收入存款利息收入、利用国有资产进行经营性行为而取得的收入全部纳入非税收入征收管理范围。二是严格票据管理。凡需出具票据收取的非税收入统一使用省级财政部门印制的票据。在加强票据发放管理的同时，还要加强票据的使用管理，建立票据领购、审验、核销、稽查制度，从源头上规范非税收入的执收行为。三是完善收缴方式。全面推行非税收入“单位开票，银行代收，财政统管”的征管制度。四是理顺缴拨关系。凡是涉及上下级分成的所有非税收入的上缴下拨业务，要全部通过各级国库或财政专户运作。各部门、各单位征收的非税收入，必须全额缴入同级国库或财政专户。
（五）深化非税收入管理改革
一是推进非税收入资金预算管理。将非税收入统一纳入预算管理，打破预算内非税收入资金与预算外非税收入资金并存，各自独立运行的格局，实现非税收入预算内外管理的并轨，增强政府预算的完整性、公开性和透明度。二是加强非税收入的使用管理。除有特殊规定用途或需补偿征收成本支出外，非税收入原则上不得与有关部门的支出挂钩，不再实行结转部门下年度使用。三是规范非税收入账户管理。加大对非税收入汇缴过渡户的清理工作，整顿和规范银行账户管理。凡具备委托银行代收款条件的非税收入，征收部门开设的各类收入过渡账户要一律取消，改由单位或个人根据征收部门发出的缴款通知，直接将款项缴入指定的财政专户。
（六）强化非税收入监管力度
一是健全法规。建立健全非税收入的征收、使用，及其财务会计活动的法规制度；建立健全非税收入稽查与使用监督的法规体系，强化非税收入稽查手段，规范稽查工作方法、程序，做到有法可依，依法行政。二是严格执法机，制完善监督体。建立对严重违法违纪责任人员的追究制度，坚持把处理事与处理人结合起来，充分发挥财经法纪的威慑作用和教育作用，促进遵纪守法意识的提高。
一、我国非税收入现状
非税收入是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式，也是政府调节收入分配关系、管理社会公共事务的重要手段。2010年全国非税收入51691.25亿元。按收入类别划分，政府性基金收入35781.94亿元，占全国非税收入的69.2%；其中土地出让收入29397.98亿元，占政府性基金收入的82.2%。行政事业性收费收入6648.61亿元，占全国非税收入的12.9%。国有资本经营收益1728.38亿元，占3.3%。专项收入（包括排污费、水资源费、矿产资源补偿费、教育费附加、探矿权采矿权使用费及价款等）2058.44亿元，占4%。国有资源（资产）有偿使用收入1616.7亿元，占3.1%。罚没收入1074.4亿元，占2.1%。其他非税收入2782.78亿元，占5.4%。按预算管理方式划分，纳入预算管理的非税收入46380.61亿元，占全国非税收入的89.7%；其中，纳入公共财政预算管理的非税收入9878.02亿元，占全国非税收入的19.1%；纳入政府性基金预算管理的非税收入35781.94亿元，占69.2%；纳入国有资本经营预算管理的非税收入720.65亿元，占1.4%。纳入预算外管理的非税收入5310.64亿元，占10.3%。按收入级次划分,中央非税收入6093.59亿元，占11.8%。地方非税收入45597.66亿元，占88.2%。在地方非税收入中，东部9个省份非税收入26776.14亿元，占地方非税收入的58.7%；中部10个省份10425.03亿元，占22.9%；西部12个省份8396.49亿元，占18.4%。收入规模居前7位的是浙江省、江苏省、山东省、广东省、辽宁省、上海市、四川省，其非税收入均超过2000亿元。
二、加强非税收入管理的必要性
非税收入是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配的重要形式。加强非税收入管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。
长期以来，相对于税收管理，我国非税收入管理比较薄弱，如非税收入概念和管理范围不够明确、大量资金未纳入预算管理等，没有形成一套规范有序的管理制度。2000年，我国实施了以部门预算、国库集中收付和政府采购为主要内容的预算管理制度改革，将预算外资金统一纳入部门预算管理和国库单一账户体系。2001年，国务院办公厅转发《财政部关于深化“收支两条线”改革进一步加强财政管理意见的通知》，首次正式提出非税收入的概念。2004年，财政部印发《关于加强政府非税收入管理的通知》，明确了非税收入管理范围，初步构建了非税收入管理的制度体系。
“小金库”、“三乱”问题产生的动因无外乎部门利益驱动，而问题产生的途径又几乎无不来自部门的非税收入。其危害是多方面的。一是弱化了政府财政的宏观调控能力。相当一部分资金游离于政府财政体制和人大财政监督视野之外，无法进行有效的调节，造成财政资金大量流失。二是弱化了政府的公共服务职能。政府财政收入从根本上说是用于公共服务的，非税收入也不例外。而非税收入大量在账外“循环”，政府不能直接掌握，实现集中支付、统筹安排，必然导致公共服务投入严重不足。三是导致政府行政效能低下。少数部门长期将非税收入“据为己有”，所以一提“收费”就积极性高涨，而对没有收费权的职能则“束之高阁”。同时，差别巨大的非税收入，易造成部门之间分配的不均衡，有的部门“清水一潭”，有的部门则“富得流油”。四是导致某些部门腐败问题层出不穷。非税收入一旦流入“小金库”，就会被少数人掌握，成为滋生腐败的“温床”。五是导致“三乱”现象屡禁不止，损害了政府公信力，产生严重的经济发展环境问题。以上种种危害显示了加强政府非税收入管理势在必行。
三、目前非税收入管理中存在的问题及其对策
目前非税收入的管理存在许多问题, 制约了非税收入管理的进一步深化, 阻碍了财政改革的步伐。造成问题的原因, 主要是对非税收入的财政属性缺乏足够的认识, 仍将非税收入视为单位自有资金, 没有将其纳入财政进行管理； 非税收入的征管主体多元化, 造成的管理职能交叉 , 影响非税收入的征收。
（一）征管模式的多样化
由于非税收入管理是一个全新的财政理念, 没有统一的框架体系, 而且目前各地的试点也是结合自身的需要和特点出发, 因此虽然形成了各自的特色, 但都无法向全国推广, 形成一个统一的模式。
（二）非税收入管理的分散性
由于非税收入的内涵丰富, 征收主体多, 涉及面大, 资金的性质和流向又各不相同, 在财政部门内部非税收入也被分成几块, 分别由综合、预算、社保、基建、文教等职能部门管理。这样在实际管理中形成了多方征收、多家使用、多头管理的格局, 不仅肢解了非税收入的管理职能, 而且造成管理脱节、收入流失、分配失控、监督失灵, 同时也使非税收入的征收成本相对较高, 降低了管理效率。
（三）缺乏有效的激励和制约机制
目前非税收入主要采取 “ 收支两条线 ” 、 “ 收支脱钩 ” 的管理方式, 应缴预算的上缴国库, 不缴预算的上缴财政专户。而在实际操作中, 若真正实行 “ 收支脱钩 ”, 将会挫伤单位非税收入的征缴积极性, 使非税收入的征收额大幅下降; 若基本维持 “ 谁收谁用 ” 的分配格局, 将造成 “ 收费大户 ” 和 “ 清水衙门 ” 之间的收入反差, 部门之间、单位之间苦乐不均现象严重。所以, 对非税收入的管理必须探求一种有效激励约束机制, 既能有效调动征收部门的积极性, 使纳入财政管理的非税收入持续增长, 又能进行统筹安排, 使部门之间、单位之间的收入在一定程度上能减少差距, 趋于平衡。
为规范非税收入的管理, 近几年各地都进行了非税收入改革试点, 取得了很多经验, 其中不乏有一些好的办法和措施, 有一定的借鉴意义。党的十六届三中全会后, 明确了我国建立公共财政体系、 实行财政管理体制改革的方向, 所以进一步深化收支两条线管理, 逐步完善非税收入的管理体系就显得尤为重要。
加强非税收入管理要按照收支分离这一现代政府财政管理的基本原则，建立健全非税收入取得、资金使用、监督各个环节的管理规范和相应机制，真正做到非税收入“取之有度、用之有规”。
（四）健全非税收入征管机制
一是严格征管范围。将政府性基金、附加和专项收入、行政事业性收费、罚没收入、管理费、收入分成、上解资金及其它财政性资金、国有资产产权收益及国有资源使用费，及以政府名义取得的捐赠收入，非税收入存款利息收入、利用国有资产进行经营性行为而取得的收入全部纳入非税收入征收管理范围。二是严格票据管理。凡需出具票据收取的非税收入统一使用省级财政部门印制的票据。在加强票据发放管理的同时，还要加强票据的使用管理，建立票据领购、审验、核销、稽查制度，从源头上规范非税收入的执收行为。三是完善收缴方式。全面推行非税收入“单位开票，银行代收，财政统管”的征管制度。四是理顺缴拨关系。凡是涉及上下级分成的所有非税收入的上缴下拨业务，要全部通过各级国库或财政专户运作。各部门、各单位征收的非税收入，必须全额缴入同级国库或财政专户。
（五）深化非税收入管理改革
一是推进非税收入资金预算管理。将非税收入统一纳入预算管理，打破预算内非税收入资金与预算外非税收入资金并存，各自独立运行的格局，实现非税收入预算内外管理的并轨，增强政府预算的完整性、公开性和透明度。二是加强非税收入的使用管理。除有特殊规定用途或需补偿征收成本支出外，非税收入原则上不得与有关部门的支出挂钩，不再实行结转部门下年度使用。三是规范非税收入账户管理。加大对非税收入汇缴过渡户的清理工作，整顿和规范银行账户管理。凡具备委托银行代收款条件的非税收入，征收部门开设的各类收入过渡账户要一律取消，改由单位或个人根据征收部门发出的缴款通知，直接将款项缴入指定的财政专户。
（六）强化非税收入监管力度
一是健全法规。建立健全非税收入的征收、使用，及其财务会计活动的法规制度；建立健全非税收入稽查与使用监督的法规体系，强化非税收入稽查手段，规范稽查工作方法、程序，做到有法可依，依法行政。二是严格执法机，制完善监督体。建立对严重违法违纪责任人员的追究制度，坚持把处理事与处理人结合起来，充分发挥财经法纪的威慑作用和教育作用，促进遵纪守法意识的提高。