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摘要：随着我国城市化进程的不断加快，焚烧发电作为一种城市生活垃圾新兴的处理方式，逐渐被人们所认识。采用焚烧发电不仅可以有效地解决城市生活垃圾带来的环境问题，并且能够带来丰厚的经济利益，因此该技术的应用有着一定的积极意义。本文通过分析目前被广泛采用的垃圾焚烧发电BOT模式中存在的风险，对政府和项目公司所要承担的风险分别进行重点研究，并针对这些风险提出合理有效的应对策略。
关键词：BOT 垃圾焚烧发电 风险
垃圾焚烧发电是一种以城市生活垃圾作为燃烧介质，并且使用特殊的垃圾焚烧设备，利用垃圾焚烧产生的热量进行发电的一种处理方式。随着国家对环境保护问题越来越重视，要求生活垃圾处理向更技术化、产业化发展，从而实现我国城市生活垃圾全面无害化处理，这使得垃圾焚烧发电渐渐被许多城市作为处理生活垃圾的一种首选方式。近年来，各地建设垃圾焚烧发电厂的融资模式也随着经济发展有了改变，从政府出资运营到逐渐的引入市场机制，吸收社会的资本，采用了更为高效的BOT项目的运作方式。这种改变对政府和项目运作公司都是利益与风险并存，垃圾焚烧发电的特殊性导致了BOT项目的风险性大大增加，这就要求政府和项目公司在采用BOT项目模式时必须对项目风险进行全面的剖析，采用相应的对策，使风险导致的损失降低到最小。
一、垃圾焚烧发电的风险
在城市生活垃圾的处理中，由于焚烧垃圾发电项目自身具有投资高、技术复杂、资金回收慢、风险高的特点，并且在我国城市生活垃圾处理方式中，自身在技术研究与应用中起步比较晚，加上政府财力不足等原因，使得借助和引进国外技术，吸收民间资本，采用BOT模式成为发展城市垃圾焚烧发电项目的一种较为流行的方式。但是，目前在各大城市中建设的垃圾焚烧发电项目都存在着许多问题，也有着许多失败的、影响十分不好的项目例子。因此，如何合理分担和防范垃圾焚烧发电BOT项目中的风险，是政府和项目公司急需研究应对的问题。在BOT项目众多的风险中，一般认为决策风险、政策法规风险、垃圾供应风险、费用支付风险等应由政府承担，而技术风险、工程变更风险、运营与维护风险等应由项目公司承担。本文分别对双方所要应对的风险进行分析，提出相应的防范应对策略。
二、垃圾焚烧发电BOT项目风险分析
（一）政府承担的风险分析以及对策研究
1、政府决策风险。在政府承担的风险分析中，决策风险是其中重要的一项。由于政府的决策不当，导致了很多垃圾焚烧发电BOT项目不能取得预期的效果。由于焚烧发电是一种新的垃圾处理方式，但是在我国大部分地区居民并不了解，加上政府的宣传教育不够、信息的不对称，使得大部分居民认为在焚烧垃圾的过程中就会产生严重的环境污染，因此对这项工程技术的建设持反对的态度。政府在建设焚烧发电厂时，前期的论证不够细致、选址不当、环评未能取得周边居民的肯定等等，都会影响到后续项目的运营。因此在制定决策时，就需要政府吸收国内外成功项目的经验，对项目建设的选址、技术要求、环保指标、收益指标进行严格的论证，特别是要减少周边居民的疑虑，环评工作要细致认真，实事求是。另外政府在工作中需要提高行政效率和工作透明度，以社会公众的公共利益出发，减少群体性事件的发生。
2、政策法规风险。由于现阶段我国法律法规不完善，政府在出台政策时随意性大，难以保证延续性，如果政策或法规后续发生变更，这就会影响政府方与项目方签订的协议，使得项目公司的收益受到了影响，这当中可能造成项目建设工期延误、项目公司运营的成本增加，这都可能需要政府对项目公司的损失做出赔偿。因此，为防范此风险，减少政府的损失，政府在制定特许经营协议时，要充分考虑特许经营期间政策或法规变更的可能性，在协议中规定中留有余地和变更的空间，尽可能减少对项目公司的影响。政府还应有针对性地建立相应的监督机制和保障机制，确保不会由于政策或法规的变更影响到项目的正常运营。
3、垃圾供应风险：主要是由政府方提供的生活垃圾数量和质量与协议数值不一致，达不到协议要求，使得项目公司的成本增加，收益减少。在研究我国城市生活垃圾中可以发现，由于我国大部分地区还未能实现垃圾分类处理，使得城市生活垃圾存在含水率比较高，热值低，处理飞灰大的特点。政府如果不能很好的把握这些特点，很容易造成提供的垃圾数量达标而质量不达标的情况，因此政府需要根据生活垃圾的特点进行有针对性的对策处理，降低这种风险的存在。具体的措施是：政府方在运作垃圾焚烧发电项目之前，需要对城市生活所提供的垃圾数量以及热值进行科学的分析评估，确定供应垃圾的数量以及质量方面的基准值，并在特许经营协议中明确规定。此外，政府部门还需要开展垃圾分类工作，这样可以为焚烧发电项目提供稳定高质量的垃圾，并减少环境污染。
4、费用支付风险。由于目前大部分城市生活垃圾处理都由政府补贴部分费用，项目公司主要收入由政府补贴和垃圾焚烧发电卖电的收入构成。因此，在防范费用支付风险时，就要求政府在支付补贴费用时，需要制定出合理的补贴标准，并对项目公司处理的垃圾量进行有效的统计，防止项目公司虚报处理量骗取补贴的行为。
（二）项目公司承担的风险分析以及对策
1、技术风险。由于在我国大部分地区对城市生活垃圾并没有进行具体的分类，这就使得城市生活垃圾具有高灰分、高水分、热值比较低的特点，而项目公司一般都有引进的国外先进技术和设备，如果不经过改造，在应用中过程中这些设备并不能很好地适应我国城市生活垃圾的特点，导致了项目公司运营成本增加。因此，项目公司引进国外先进技术和设备之前，需要对当地的生活垃圾进行数据分析，根据具体的生活垃圾特点制定相适应的技术参数，从而引进最符合当地特点的技术和设备，减少由于设备不符而导致的损失。
2、工程变更风险。工程变更是建设项目实施过程中的基本特征。项目公司在建设项目的执行过程中，存在大量的工程变更，既有传统的以工程变更指令形式产生的工程变更，也包括由政府更改设计或要求以及不可抗力等因素被动形成的工程变更。工程变更对项目公司有着巨大的影响，通常导致建设项目工期延误、投资增加、时间成本增加以及劳动力和机械效益损失等。这就要求项目公司在建设过程中，加强合同和协议的管控，对工程变更签署相应的条款规定，一旦发生工程变更，要严格执行合同规定，区分责任，必要时可通过法律等手段追讨工程变更所造成的损失。
3、运营与维护风险。项目公司在运营中主要面临污染物排放不达标，运行过程中发生安全事故，设备维护时间过长或维护不当导致设备故障等问题，这些都会对项目公司的成本和收益造成影响。应对运营与维护期间存在的风险，项目公司一是应该按照更严格的污染物排放标准运营项目，加强排放物的监测；二是加强运营管理，杜绝安全事故的发生；三是对整个设备运行加强监控，发现问题及时处理解决。
三、总结
本文通过分析我国城市垃圾焚烧发电BOT项目存在的风险，对当中应由政府承担的风险和应由项目公司承担的风险分别进行研究，分析目前双方存在的主要问题，提出了应对策略，从技术上尽可能的规避或减少风险带来的损失。但垃圾焚烧发电BOT项目在我国仍然处于起步阶段，与国外成熟的建设运营项目相比还有很多的不足。我们在引进国外先进技术和设备的同时，更要结合自身特点，进行大胆的改革尝试。政府和项目公司在签订特许经营协议前要慎重地分析所要面临的所有风险，而不仅仅局限于本文所提到的风险，才能最大限度地保证垃圾焚烧发电BOT项目的顺利实施。
参考文献：
[1]于群丹，牛志强..基于风险分担的垃圾焚烧BOT 项目特许期政府决策[J].环境卫生工程，2012（34）.
[2]黄文雄，宋丹荣，华威.垃圾焚烧发电BOT 项目的关键风险：多案例研究[J].管理评论，2010（10）.
[3]彭小平，余剑锋，吴得雨..垃圾焚烧发电BOT项目经济评价中若干问题的处理[J].建筑经济，2011（25）.
[4]杨志杰，郝敏.BOT 项目融资模式在中国垃圾发电中的应用[J].華北电力工程，2010（39）.
（责任编辑：罗云凤）
关键词：BOT 垃圾焚烧发电 风险
垃圾焚烧发电是一种以城市生活垃圾作为燃烧介质，并且使用特殊的垃圾焚烧设备，利用垃圾焚烧产生的热量进行发电的一种处理方式。随着国家对环境保护问题越来越重视，要求生活垃圾处理向更技术化、产业化发展，从而实现我国城市生活垃圾全面无害化处理，这使得垃圾焚烧发电渐渐被许多城市作为处理生活垃圾的一种首选方式。近年来，各地建设垃圾焚烧发电厂的融资模式也随着经济发展有了改变，从政府出资运营到逐渐的引入市场机制，吸收社会的资本，采用了更为高效的BOT项目的运作方式。这种改变对政府和项目运作公司都是利益与风险并存，垃圾焚烧发电的特殊性导致了BOT项目的风险性大大增加，这就要求政府和项目公司在采用BOT项目模式时必须对项目风险进行全面的剖析，采用相应的对策，使风险导致的损失降低到最小。
一、垃圾焚烧发电的风险
在城市生活垃圾的处理中，由于焚烧垃圾发电项目自身具有投资高、技术复杂、资金回收慢、风险高的特点，并且在我国城市生活垃圾处理方式中，自身在技术研究与应用中起步比较晚，加上政府财力不足等原因，使得借助和引进国外技术，吸收民间资本，采用BOT模式成为发展城市垃圾焚烧发电项目的一种较为流行的方式。但是，目前在各大城市中建设的垃圾焚烧发电项目都存在着许多问题，也有着许多失败的、影响十分不好的项目例子。因此，如何合理分担和防范垃圾焚烧发电BOT项目中的风险，是政府和项目公司急需研究应对的问题。在BOT项目众多的风险中，一般认为决策风险、政策法规风险、垃圾供应风险、费用支付风险等应由政府承担，而技术风险、工程变更风险、运营与维护风险等应由项目公司承担。本文分别对双方所要应对的风险进行分析，提出相应的防范应对策略。
二、垃圾焚烧发电BOT项目风险分析
（一）政府承担的风险分析以及对策研究
1、政府决策风险。在政府承担的风险分析中，决策风险是其中重要的一项。由于政府的决策不当，导致了很多垃圾焚烧发电BOT项目不能取得预期的效果。由于焚烧发电是一种新的垃圾处理方式，但是在我国大部分地区居民并不了解，加上政府的宣传教育不够、信息的不对称，使得大部分居民认为在焚烧垃圾的过程中就会产生严重的环境污染，因此对这项工程技术的建设持反对的态度。政府在建设焚烧发电厂时，前期的论证不够细致、选址不当、环评未能取得周边居民的肯定等等，都会影响到后续项目的运营。因此在制定决策时，就需要政府吸收国内外成功项目的经验，对项目建设的选址、技术要求、环保指标、收益指标进行严格的论证，特别是要减少周边居民的疑虑，环评工作要细致认真，实事求是。另外政府在工作中需要提高行政效率和工作透明度，以社会公众的公共利益出发，减少群体性事件的发生。
2、政策法规风险。由于现阶段我国法律法规不完善，政府在出台政策时随意性大，难以保证延续性，如果政策或法规后续发生变更，这就会影响政府方与项目方签订的协议，使得项目公司的收益受到了影响，这当中可能造成项目建设工期延误、项目公司运营的成本增加，这都可能需要政府对项目公司的损失做出赔偿。因此，为防范此风险，减少政府的损失，政府在制定特许经营协议时，要充分考虑特许经营期间政策或法规变更的可能性，在协议中规定中留有余地和变更的空间，尽可能减少对项目公司的影响。政府还应有针对性地建立相应的监督机制和保障机制，确保不会由于政策或法规的变更影响到项目的正常运营。
3、垃圾供应风险：主要是由政府方提供的生活垃圾数量和质量与协议数值不一致，达不到协议要求，使得项目公司的成本增加，收益减少。在研究我国城市生活垃圾中可以发现，由于我国大部分地区还未能实现垃圾分类处理，使得城市生活垃圾存在含水率比较高，热值低，处理飞灰大的特点。政府如果不能很好的把握这些特点，很容易造成提供的垃圾数量达标而质量不达标的情况，因此政府需要根据生活垃圾的特点进行有针对性的对策处理，降低这种风险的存在。具体的措施是：政府方在运作垃圾焚烧发电项目之前，需要对城市生活所提供的垃圾数量以及热值进行科学的分析评估，确定供应垃圾的数量以及质量方面的基准值，并在特许经营协议中明确规定。此外，政府部门还需要开展垃圾分类工作，这样可以为焚烧发电项目提供稳定高质量的垃圾，并减少环境污染。
4、费用支付风险。由于目前大部分城市生活垃圾处理都由政府补贴部分费用，项目公司主要收入由政府补贴和垃圾焚烧发电卖电的收入构成。因此，在防范费用支付风险时，就要求政府在支付补贴费用时，需要制定出合理的补贴标准，并对项目公司处理的垃圾量进行有效的统计，防止项目公司虚报处理量骗取补贴的行为。
（二）项目公司承担的风险分析以及对策
1、技术风险。由于在我国大部分地区对城市生活垃圾并没有进行具体的分类，这就使得城市生活垃圾具有高灰分、高水分、热值比较低的特点，而项目公司一般都有引进的国外先进技术和设备，如果不经过改造，在应用中过程中这些设备并不能很好地适应我国城市生活垃圾的特点，导致了项目公司运营成本增加。因此，项目公司引进国外先进技术和设备之前，需要对当地的生活垃圾进行数据分析，根据具体的生活垃圾特点制定相适应的技术参数，从而引进最符合当地特点的技术和设备，减少由于设备不符而导致的损失。
2、工程变更风险。工程变更是建设项目实施过程中的基本特征。项目公司在建设项目的执行过程中，存在大量的工程变更，既有传统的以工程变更指令形式产生的工程变更，也包括由政府更改设计或要求以及不可抗力等因素被动形成的工程变更。工程变更对项目公司有着巨大的影响，通常导致建设项目工期延误、投资增加、时间成本增加以及劳动力和机械效益损失等。这就要求项目公司在建设过程中，加强合同和协议的管控，对工程变更签署相应的条款规定，一旦发生工程变更，要严格执行合同规定，区分责任，必要时可通过法律等手段追讨工程变更所造成的损失。
3、运营与维护风险。项目公司在运营中主要面临污染物排放不达标，运行过程中发生安全事故，设备维护时间过长或维护不当导致设备故障等问题，这些都会对项目公司的成本和收益造成影响。应对运营与维护期间存在的风险，项目公司一是应该按照更严格的污染物排放标准运营项目，加强排放物的监测；二是加强运营管理，杜绝安全事故的发生；三是对整个设备运行加强监控，发现问题及时处理解决。
三、总结
本文通过分析我国城市垃圾焚烧发电BOT项目存在的风险，对当中应由政府承担的风险和应由项目公司承担的风险分别进行研究，分析目前双方存在的主要问题，提出了应对策略，从技术上尽可能的规避或减少风险带来的损失。但垃圾焚烧发电BOT项目在我国仍然处于起步阶段，与国外成熟的建设运营项目相比还有很多的不足。我们在引进国外先进技术和设备的同时，更要结合自身特点，进行大胆的改革尝试。政府和项目公司在签订特许经营协议前要慎重地分析所要面临的所有风险，而不仅仅局限于本文所提到的风险，才能最大限度地保证垃圾焚烧发电BOT项目的顺利实施。
参考文献：
[1]于群丹，牛志强..基于风险分担的垃圾焚烧BOT 项目特许期政府决策[J].环境卫生工程，2012（34）.
[2]黄文雄，宋丹荣，华威.垃圾焚烧发电BOT 项目的关键风险：多案例研究[J].管理评论，2010（10）.
[3]彭小平，余剑锋，吴得雨..垃圾焚烧发电BOT项目经济评价中若干问题的处理[J].建筑经济，2011（25）.
[4]杨志杰，郝敏.BOT 项目融资模式在中国垃圾发电中的应用[J].華北电力工程，2010（39）.
（责任编辑：罗云凤）