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摘 要 自党的十八届三中全会提出“探索实行官邸制”，官邸制一度成为社会各界关注的热门话题。然而，官邸制至今仍未有任何实质性的措施出台，学界对其的研究也日渐式微。本文将从汪玉凯教授《中国特色官邸制研究》课题切入，论证中国特色官邸制度只是遏制官员住房腐败这个浩大工程中的一部分，遏制官员以权谋房需要官员住房公开、房产信息联网、官员住房监察等制度多管齐下。
关键词 官邸制 官员住房公开 以权谋房
基金项目：2014年西南政法大学本科生科研训练创新活动资助项目。
作者简介：章啸炜、孔雅丽，西南政法大学行政法学院。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）05-159-02
一、“探索实行官邸制”现状
“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范的说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束。”任何制度的产生都有其深刻的社会原因，官邸制也不例外。为保障官员住房，并应对官员以权谋房，官邸制首次出现在党的十八届三中全会中。但官邸制提出至今却迟迟未出台。汪玉凯教授自下而上推动官邸制的建议也一直被搁浅，中国特色官邸制度前途未卜。官邸制的理论研究也仍停留在汪教授的报告。
二、“中国特色官邸制”研究现状
（一）官邸制的内涵
1.官邸制的定义。官邸制是国家为一定级别的官员及其配偶和子女在其任职期间提供住所的制度，是由国家享有房屋产权，官员在任期内享有使用权的住房保障制度。
2.官邸制的意义。孟德斯鸠曾告诫世人：一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。近年来，“摆在大街上的腐败”（住房腐败）与“餐桌上的腐败”（公款吃喝）和“马路上的腐败”（公车私用）引起了我国反腐部门的重视。其中，官员住房腐败问题尤为突出：黄山市管理局原局长耿晓军拥有1套住宅以及37间商铺，原铁道部部长刘志军贪污案中，涉案房产达374套。另据《中国经济周刊》不完全统计： 2000年以来，近100名落马省部级官员中涉及房地产的就有53名。官员住房腐败愈演愈烈，严重损害了国家的形象，反腐势在必行；同时，保障官员基本住房也一直是我国不断探索的问题。由此，官邸制被寄予厚望，以待解决官员住房腐败和住房保障问题。
（二）官邸制的具体实施方案
1.适用范围。适用官邸制的主体有以下四类：“一是党和国家领导人中的总书记、国家主席、国务院总理、全国人大常委会委员长、全国政协主席及其他政治局常委；最高人民法院院长、最高人民检察院检察长。二是省、自治区、直辖市的书记、省长（自治区主席、市长）、人大常委会主任、政协主席以及法院院长和检察院检察长。三是市、县（含县级市）两级的书记、市长（县长）、人大常委会主任、政协主席、法院院长和检察院检察长。四是异地交流的领导岗位，如组织部长、纪委书记、公安局长等。”
2.官邸来源与标准。官邸由国家设立专门的建设资金，统一建造、购买，官员在职期间入住实行免费政策。国家根据各地经济发展和房市状况，分档规定各级官员的官邸，超出部分由官员自行承担。
3.官员新老对接及异地探索。实行官邸制在新老接替过程中，对新领导实施官邸制，原领导自然过渡。若原领导人转变新职位，可在保留原房改房的同时，享受国家提供的官邸，任期届满后搬出。干部异地任职方面，官员可保留原房屋，并在任期内享受官邸制。任期届满后搬出，并考虑到各地经济情况不同，确保其原住所出售后可补偿其在异地购买相应的经济适用房。
4.配套制度建设。建立严格的住房监察制度。首先要全面清理领导干部的现有住房，并建立领导干部住房申报制度，加强动态管理；其次完善干部住房监察体系，多方联动共同监督；最后建立干部住房腐败问责机制。此外，干部住房公示制度也需进一步完善。
三、“中国特色官邸制研究”方案缺陷
（一）官邸产权界定模糊
汪教授在官邸的权属问题上认为应当由国家享有所有权、官员享有使用权，然而在具体产权归属上却显模糊。一般情况下，地方政府亦可代表国家享有所有权。但由地方政府享有地方官邸的所有权，极易引发地方行政长官以权谋私，难以达到官邸制度的真正目的。
（二）适用范围过于宽泛，成本过高
汪教授从国家尊严、工作需要、有利于廉洁原则出发将适用官邸制的范围设定在中央到县市级的党政机关一把手及特殊部门的负责人。然而，曾在“我爸是李刚”事件中出名的保定市公安局北市区分局原副局长李刚经网友曝光拥有5套房产；山西省蒲县煤炭局原局长郝鹏俊拥有房产36套，其中33套位于北京市。上述贪官均非地方一把手。可见，官邸制的适用范围并未解决住房贪腐问题。其次，我国拥有2861个县一级别的行政单位，加之地市级、省级及以上，适用官邸制的人群数量庞大，官邸建设成本及日常开销必是不小的数目。如印度总统官邸面积约2万平方米，主体建筑340个房间，每年维护费用超过10亿卢比，约合1亿人民币，仅电费就近700万人民币。
（三）官邸标准不一
汪教授认为各地官邸的标准应当视各地经济发展区别对待。这与各国官邸制实践较为吻合。然而，笔者认为，官邸的标准即官员住房面积、配套设施等的区别对待，是一种待遇歧视。
（四）官邸用途过于宽泛
汪教授将官邸的用途定位在居住、办公等。然而，自古以来中国官员办公与生活是有严格区分的。若将办公与生活混合，既不利于国家机密的保护，也会对官员日常生活造成不便，不利于官员及其家属的隐私保护。
（五）配套制度不完善
汪教授在给中央的建议中曾写道：“实行官邸制是遏制领导干部以权谋房的根本途径。” 可见官邸制的主要目的在于反腐。然而，我国官员住房腐败问题绝不限于占用公房。利用职权违规建房、以权收受房屋贿赂等都是官员以权谋房的途径。官邸制解决的仅仅是超标住房问题，遏制官员住房贪腐问题关键还在于官员住房监察制度与住房公开制度。汪教授也意识到建立住房监察制度与官员住房公开制度的重要性，却没有提出相关的具体建议，而是夸大了对官邸制的期待。导致了相关配套制度发展缓慢，无法保证官邸制的切实推行。 四、中国官邸制之实践
2002年，浙江嵊州开始探索异地任职干部“官邸式”住房制度，提出“一个基地”统一入住、“两个控制”规范运行、“三个统一”管理服务的新型管理机制。
“一个基地”。嵊州市政府与市人武部合作建造了异地任职干部宿舍楼— “官邸”。官邸落成后，异地到嵊州任职的党政一把手、下派或挂职的处级干部等人均可入住，任职期满则搬出。
“两个控制”。严格控制装修行为。规定同一领导任期内一次装修，严禁出现多次装修、相互攀比。严格控制采购行为。细化支出上限，国产优先，规定设备淘汰审核制度，防止浪费。
“三个统一”。官邸统一装修，严控装修预算，成本可控下进行合理差别化，增加个性化选择。基本生活用品统一配置，并实行动态管理，明确管理职责，确保及时更新和添置；日常运营统一管理。
五、“探索实行官邸制”建议
（一）明晰官邸产权
地方政府建造之官邸归谁所有？笔者认为首先要明确官邸的公共财产属性，官邸的所有权应当归属于中央政府。官员卸任立即退房，不得据为己有，地方政府也不能任意处置官邸。
（二）缩小适用范围
借鉴国外官邸制度，我国官邸制适用范围可缩小在中央与省级官员以及异地交流的官员。这也是沿袭我国自唐宋以后政府仅是对国家及州府的重臣才提供免费官邸的历史传统。同时，也为国家节省开支，符合反腐倡廉、勤俭节约的要旨。
（三）统一官邸标准
官邸标准视经济条件区别对待是一种待遇歧视。因此，笔者建议官邸标准应当全国统一。但是，国家主席、国务院总理等国家主要领导人，鉴于其官邸用途涵盖外交，可适当区别对待。另外，设立长效而有力的官邸监管机构，并使之有效运行是我国推行官邸制最为关键的一环。鉴于我国的国情，笔者建议监管机构应当由中央统一领导。在中央，可以由常委级别的官员负责；在地方，应当以省长、省委书记为首。在具体监管执行上，可以由监察部与中纪委主要负责具体执行。这样搭建的官邸监管机构可以有效解决执行上行政级别差异过大问题，形成上级监管下级、中央监管地方，人民监督中央的良性监管机制。
同时，官邸日常管理中要实行决策公开、财务公开制度。具体内容为官邸地址选择、规格设计、建设成本费用等内容的决策公开，以及官员私人开支、日常运行开支、维护保养开支等费用的财务公开，方便公众监督。
（四）严格区分官邸用途
各国将官邸分成“办公官邸”、“生活官邸”等，我国的官邸则应主要解决官员生活住房。如此既可以公私分明，亦可保护官员及家属的生活隐私。国家领导人则可以将官邸用于宴请外宾等外交用途。
（五）完善官员住房公开制度
只有将官员住房公开制度与官邸制配套施行，让官员的住房暴露在阳光下，官邸制的反腐功能才能真正得到发挥。具体而言，要明确官员住房公开的主体以及住房信息公开的内容，并要制定、公开各级官员的住房标准，购买或建造住房的申报和审批程序，以及违规超标占有或建造住房处罚的具体规定；同时，建立健全民众对官员住房腐败的举报机制。
（六）实现全国房产信息联网
具体而言，首先要搜集第一手房产信息，构建信息平台。目前我国的房屋权属信息采用属地管理原则，房屋权属信息在各城市间没有实现信息共享。因此，住建部要会同各级地方政府在统一房屋产权登记的基础上，建立统一的个人住房信息系统。信息平台要涵盖在建住房和存量住房信息，确保数据真实准确；其次，拆除既得利益保护的“藩篱”，构建多部门房产信息共享机制。与此同时，地方的住房信息与中央住房信息和城乡建设部联网，把零散的住房信息向中央数据库集中，从而建立起流通畅达的全国住房信息平台共享机制。如果说官邸制是遏制官员住房腐败的“剑刃”，那么完善的附属制度就是“剑柄”。二者完美结合才是一把完整有威力的达摩克里斯之剑。
参考文献：
[1]道格拉斯·C·诺斯.制度/制度变迁与经济绩效.上海：格致出版社.2008.
[2]叶俊.“官邸制需要自下往上推动”.民主与法制时报.2013-12-16（8）.
[3]刘德炳.2000年以来省部级高官贪腐案半数涉房地产.中国经济报.2013-10-08.[20 15-03-22].http：//news.sina.com.cn/c/2013-10-08/235328379199.shtml.
[4]王学进.实行“官邸制”须有配套机制.宁波日报.2013-11-18（5）.
[5]胡杨.“官员别墅”突显干部住房监管制度缺陷.检查日报.2008（12）.
[6]汪玉凯.当前我国领导干部住房现状分析与改革趋势.国家行政学院学报.2014（1）.
[7]官邸制能否成为新的防腐剂？.四川党的建设（农村版）.2014（1）.
关键词 官邸制 官员住房公开 以权谋房
基金项目：2014年西南政法大学本科生科研训练创新活动资助项目。
作者简介：章啸炜、孔雅丽，西南政法大学行政法学院。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）05-159-02
一、“探索实行官邸制”现状
“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范的说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束。”任何制度的产生都有其深刻的社会原因，官邸制也不例外。为保障官员住房，并应对官员以权谋房，官邸制首次出现在党的十八届三中全会中。但官邸制提出至今却迟迟未出台。汪玉凯教授自下而上推动官邸制的建议也一直被搁浅，中国特色官邸制度前途未卜。官邸制的理论研究也仍停留在汪教授的报告。
二、“中国特色官邸制”研究现状
（一）官邸制的内涵
1.官邸制的定义。官邸制是国家为一定级别的官员及其配偶和子女在其任职期间提供住所的制度，是由国家享有房屋产权，官员在任期内享有使用权的住房保障制度。
2.官邸制的意义。孟德斯鸠曾告诫世人：一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。近年来，“摆在大街上的腐败”（住房腐败）与“餐桌上的腐败”（公款吃喝）和“马路上的腐败”（公车私用）引起了我国反腐部门的重视。其中，官员住房腐败问题尤为突出：黄山市管理局原局长耿晓军拥有1套住宅以及37间商铺，原铁道部部长刘志军贪污案中，涉案房产达374套。另据《中国经济周刊》不完全统计： 2000年以来，近100名落马省部级官员中涉及房地产的就有53名。官员住房腐败愈演愈烈，严重损害了国家的形象，反腐势在必行；同时，保障官员基本住房也一直是我国不断探索的问题。由此，官邸制被寄予厚望，以待解决官员住房腐败和住房保障问题。
（二）官邸制的具体实施方案
1.适用范围。适用官邸制的主体有以下四类：“一是党和国家领导人中的总书记、国家主席、国务院总理、全国人大常委会委员长、全国政协主席及其他政治局常委；最高人民法院院长、最高人民检察院检察长。二是省、自治区、直辖市的书记、省长（自治区主席、市长）、人大常委会主任、政协主席以及法院院长和检察院检察长。三是市、县（含县级市）两级的书记、市长（县长）、人大常委会主任、政协主席、法院院长和检察院检察长。四是异地交流的领导岗位，如组织部长、纪委书记、公安局长等。”
2.官邸来源与标准。官邸由国家设立专门的建设资金，统一建造、购买，官员在职期间入住实行免费政策。国家根据各地经济发展和房市状况，分档规定各级官员的官邸，超出部分由官员自行承担。
3.官员新老对接及异地探索。实行官邸制在新老接替过程中，对新领导实施官邸制，原领导自然过渡。若原领导人转变新职位，可在保留原房改房的同时，享受国家提供的官邸，任期届满后搬出。干部异地任职方面，官员可保留原房屋，并在任期内享受官邸制。任期届满后搬出，并考虑到各地经济情况不同，确保其原住所出售后可补偿其在异地购买相应的经济适用房。
4.配套制度建设。建立严格的住房监察制度。首先要全面清理领导干部的现有住房，并建立领导干部住房申报制度，加强动态管理；其次完善干部住房监察体系，多方联动共同监督；最后建立干部住房腐败问责机制。此外，干部住房公示制度也需进一步完善。
三、“中国特色官邸制研究”方案缺陷
（一）官邸产权界定模糊
汪教授在官邸的权属问题上认为应当由国家享有所有权、官员享有使用权，然而在具体产权归属上却显模糊。一般情况下，地方政府亦可代表国家享有所有权。但由地方政府享有地方官邸的所有权，极易引发地方行政长官以权谋私，难以达到官邸制度的真正目的。
（二）适用范围过于宽泛，成本过高
汪教授从国家尊严、工作需要、有利于廉洁原则出发将适用官邸制的范围设定在中央到县市级的党政机关一把手及特殊部门的负责人。然而，曾在“我爸是李刚”事件中出名的保定市公安局北市区分局原副局长李刚经网友曝光拥有5套房产；山西省蒲县煤炭局原局长郝鹏俊拥有房产36套，其中33套位于北京市。上述贪官均非地方一把手。可见，官邸制的适用范围并未解决住房贪腐问题。其次，我国拥有2861个县一级别的行政单位，加之地市级、省级及以上，适用官邸制的人群数量庞大，官邸建设成本及日常开销必是不小的数目。如印度总统官邸面积约2万平方米，主体建筑340个房间，每年维护费用超过10亿卢比，约合1亿人民币，仅电费就近700万人民币。
（三）官邸标准不一
汪教授认为各地官邸的标准应当视各地经济发展区别对待。这与各国官邸制实践较为吻合。然而，笔者认为，官邸的标准即官员住房面积、配套设施等的区别对待，是一种待遇歧视。
（四）官邸用途过于宽泛
汪教授将官邸的用途定位在居住、办公等。然而，自古以来中国官员办公与生活是有严格区分的。若将办公与生活混合，既不利于国家机密的保护，也会对官员日常生活造成不便，不利于官员及其家属的隐私保护。
（五）配套制度不完善
汪教授在给中央的建议中曾写道：“实行官邸制是遏制领导干部以权谋房的根本途径。” 可见官邸制的主要目的在于反腐。然而，我国官员住房腐败问题绝不限于占用公房。利用职权违规建房、以权收受房屋贿赂等都是官员以权谋房的途径。官邸制解决的仅仅是超标住房问题，遏制官员住房贪腐问题关键还在于官员住房监察制度与住房公开制度。汪教授也意识到建立住房监察制度与官员住房公开制度的重要性，却没有提出相关的具体建议，而是夸大了对官邸制的期待。导致了相关配套制度发展缓慢，无法保证官邸制的切实推行。 四、中国官邸制之实践
2002年，浙江嵊州开始探索异地任职干部“官邸式”住房制度，提出“一个基地”统一入住、“两个控制”规范运行、“三个统一”管理服务的新型管理机制。
“一个基地”。嵊州市政府与市人武部合作建造了异地任职干部宿舍楼— “官邸”。官邸落成后，异地到嵊州任职的党政一把手、下派或挂职的处级干部等人均可入住，任职期满则搬出。
“两个控制”。严格控制装修行为。规定同一领导任期内一次装修，严禁出现多次装修、相互攀比。严格控制采购行为。细化支出上限，国产优先，规定设备淘汰审核制度，防止浪费。
“三个统一”。官邸统一装修，严控装修预算，成本可控下进行合理差别化，增加个性化选择。基本生活用品统一配置，并实行动态管理，明确管理职责，确保及时更新和添置；日常运营统一管理。
五、“探索实行官邸制”建议
（一）明晰官邸产权
地方政府建造之官邸归谁所有？笔者认为首先要明确官邸的公共财产属性，官邸的所有权应当归属于中央政府。官员卸任立即退房，不得据为己有，地方政府也不能任意处置官邸。
（二）缩小适用范围
借鉴国外官邸制度，我国官邸制适用范围可缩小在中央与省级官员以及异地交流的官员。这也是沿袭我国自唐宋以后政府仅是对国家及州府的重臣才提供免费官邸的历史传统。同时，也为国家节省开支，符合反腐倡廉、勤俭节约的要旨。
（三）统一官邸标准
官邸标准视经济条件区别对待是一种待遇歧视。因此，笔者建议官邸标准应当全国统一。但是，国家主席、国务院总理等国家主要领导人，鉴于其官邸用途涵盖外交，可适当区别对待。另外，设立长效而有力的官邸监管机构，并使之有效运行是我国推行官邸制最为关键的一环。鉴于我国的国情，笔者建议监管机构应当由中央统一领导。在中央，可以由常委级别的官员负责；在地方，应当以省长、省委书记为首。在具体监管执行上，可以由监察部与中纪委主要负责具体执行。这样搭建的官邸监管机构可以有效解决执行上行政级别差异过大问题，形成上级监管下级、中央监管地方，人民监督中央的良性监管机制。
同时，官邸日常管理中要实行决策公开、财务公开制度。具体内容为官邸地址选择、规格设计、建设成本费用等内容的决策公开，以及官员私人开支、日常运行开支、维护保养开支等费用的财务公开，方便公众监督。
（四）严格区分官邸用途
各国将官邸分成“办公官邸”、“生活官邸”等，我国的官邸则应主要解决官员生活住房。如此既可以公私分明，亦可保护官员及家属的生活隐私。国家领导人则可以将官邸用于宴请外宾等外交用途。
（五）完善官员住房公开制度
只有将官员住房公开制度与官邸制配套施行，让官员的住房暴露在阳光下，官邸制的反腐功能才能真正得到发挥。具体而言，要明确官员住房公开的主体以及住房信息公开的内容，并要制定、公开各级官员的住房标准，购买或建造住房的申报和审批程序，以及违规超标占有或建造住房处罚的具体规定；同时，建立健全民众对官员住房腐败的举报机制。
（六）实现全国房产信息联网
具体而言，首先要搜集第一手房产信息，构建信息平台。目前我国的房屋权属信息采用属地管理原则，房屋权属信息在各城市间没有实现信息共享。因此，住建部要会同各级地方政府在统一房屋产权登记的基础上，建立统一的个人住房信息系统。信息平台要涵盖在建住房和存量住房信息，确保数据真实准确；其次，拆除既得利益保护的“藩篱”，构建多部门房产信息共享机制。与此同时，地方的住房信息与中央住房信息和城乡建设部联网，把零散的住房信息向中央数据库集中，从而建立起流通畅达的全国住房信息平台共享机制。如果说官邸制是遏制官员住房腐败的“剑刃”，那么完善的附属制度就是“剑柄”。二者完美结合才是一把完整有威力的达摩克里斯之剑。
参考文献：
[1]道格拉斯·C·诺斯.制度/制度变迁与经济绩效.上海：格致出版社.2008.
[2]叶俊.“官邸制需要自下往上推动”.民主与法制时报.2013-12-16（8）.
[3]刘德炳.2000年以来省部级高官贪腐案半数涉房地产.中国经济报.2013-10-08.[20 15-03-22].http：//news.sina.com.cn/c/2013-10-08/235328379199.shtml.
[4]王学进.实行“官邸制”须有配套机制.宁波日报.2013-11-18（5）.
[5]胡杨.“官员别墅”突显干部住房监管制度缺陷.检查日报.2008（12）.
[6]汪玉凯.当前我国领导干部住房现状分析与改革趋势.国家行政学院学报.2014（1）.
[7]官邸制能否成为新的防腐剂？.四川党的建设（农村版）.2014（1）.